［摘要］公粮是国家财政收入的重要来源。1949—1952年，针对严峻的粮食问题，北京通过制定征收标准、建立征收队伍以及加强宣传动员，确保了公粮征收计划的顺利完成。然而，征粮政策从酝酿到实践并非一帆风顺，公粮征收过程中出现了农户负担不均、畸轻畸重等现象。对此，北京积极实施查田评产，执行依法减免，贯彻依率计征，从而有效化解了矛盾与冲突，既为国家财政收入提供了重要保障，也为此后党和政府在农村开展相关工作奠定了坚实基础。
［关键词］北京；农村；公粮征收；粮食问题
［简介］史会景，博士研究生，中共中央党校（国家行政学院）中共党史教研部。
1949 年 3 月，毛泽东在中共七届二中全会上指出：“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，勾画了新中国建设的蓝图。但是，伴随着革命进程的疾速推进，中国共产党很快发现自己在刚刚迈入的主阵地——城市正面临着严峻的形势，即以粮食等物资供应为中心的财政经济出现了困难。陈云称之为“胜利中的困难”。美国国务卿艾奇逊甚至公然宣称：“人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。”在艰难的探索中，党和政府也认识到“只有征起了公粮，才能供应军政人员的食粮和保证大城市的粮食供应”。目前，学界多从区域的视角出发探讨新中国成立初期的公粮征收问题 E，也有部分学者关注城市郊区的公粮征收，认为直到 1953 年国家统购统销政策出台后，郊区的公粮征收问题才基本得到有效解决。既有成果对公粮征收问题做了很好的探讨，但仍有继续深入研究的空间，尤其是各地的特殊情况也决定了公粮征收所面临的不同问题，需要各地结合中央政策妥善应对。作为首都，北京（1949 年 9 月 27 日北平更名为北京——笔者注）郊区的公粮征收受到党和政府的高度关注，颇具代表性。到 1952 年，京郊税制及征收办法虽尚待统一，但在“查田定产，依率计征，依法减免，逐步实现统一累进，并取消一切附加”总方针的指导下，其“农业税负担趋于平衡合理”。有鉴于此，本文借助相关档案文献等资料，对 1949—1952 年北京郊区公粮征收展开研究，以期深化对相关问题的认识和理解。
一、严峻的粮食形势
解放之前，北平城内“大批贫苦居民挤在破旧、肮脏的大小杂院里，靠拉人力车，做小买卖、捡破烂为生。他们家无隔夜粮，按天买棒子面（玉米面）和煤球”。1949 年 1 月，北平和平解放，严峻的粮食问题是中国共产党必须妥善应对的大事要事之一。
（一）粮食需求持续扩大
解放前夕的北平“通货膨胀严重，失业人员大量增加，贫民队伍日益扩大，民众生计维艰，连一些大学教授也靠典卖贵重书籍来维持全家温饱。寒冬腊月，北平街头经常有人冻饿而死”。1949 年 2 月，全市居民存粮在 2720 万斤左右，仅可维持 24 天左右。与此同时，北京的城市人口也在不断增加，粮食负担随之加大。截至当年底，全市总人口为 2030986 人，除农业人口外为 1676084 人，其中生活无着落的人口数为 173938 人。城市人口粮食需求量激增，要求新生人民政权必须着力解决好粮食供应问题。
（二）粮食供应不足
与全国其他农村比较，“北京郊区农村人多地少。全郊区人均一亩八分地；近郊更少，人均仅一亩二分地；远郊人均约三亩地”。土地不足就已经限制了粮食的生产， 而这些不足的土地还较为贫瘠、土质恶劣，有的“在地下一尺许的地方就是石子”， 粮食产量自然不会太高，因此长期以来“吃粮主要依靠外地输入。粗粮主要来自平绥线，其次是东北及北平附近地区；细粮（大米、面粉）则依靠长江流域从津浦线即平汉线运来”。然而，从 1949 年下半年起，因各地水灾，收成不佳，加之受到疫情等因素影响，运输不畅，价格波动也较大，粮食未能大量输入，直至年终未有好转，给居民的日常生活带来严重影响。以小米为例，“因遭受以往匪帮一切的变更币制及军事行动，私商受到无数的破坏，以致存粮耗尽，外地不能输入，民食问题非常严重”。可见，粮食供应量不足问题是新生人民政权必须着力处理的又一个难题之一。
（三）市场秩序混乱
如前所述，作为一个拥有 200 多万人口的城市，北京每天的粮食需求量巨大。但解放初期粮食供应主要是由私商负责，其中不乏一些不法分子借机扰乱市场，给粮食供应带来了一定的困难。例如，上海解放后，一些不法商人及资本家试图扰乱市场，致使“金钞涨价，群众争储粮食”，北京也受此影响，1949 年 7 月 30 日至 8 月2 日，“市粮食公司曾大量抛售细粮。私营粮商乘机抢购，一日间被私商抢购面粉 1.2万袋”。为了稳定粮食市场，保护人民群众利益，中共北京市委决定，除国营粮食公司积极筹集细粮以外，大力发展消费合作社，占领粮食零售阵地。到 11 月 10 日，京津各贸易公司牌价普遍调整，并减少了粮食在市场上的出售量，如北京市粮食公司规定面粉每次限售 5 袋，但这又引起了部分私商关注，趁机扰乱市场，导致粮价再次上涨。仅从 10 日到 12 日，大米就从每斤 580 元上涨到 1000 元，小麦则从每斤 400 元上涨到 640 元。1950 年春节，为保证市场物资供应和物价稳定，北京市粮食公司特加强供应，虽在一定程度上解决了问题，但因品种不全、货源不足，如面粉只供应了上海的“八一”粉，导致一些卖“天坛”粉的不法商人哄抬物价，每袋上涨至 16 万元，超出原牌价将近一倍，扰乱了市场秩序，给全市居民生活造成了一定的困难。面对严峻的粮食形势，能否有效应对城市粮食供应问题，既关系到首都社会的
稳定和新生人民政权的稳固，也关系到中国共产党和人民群众的关系。为此，1949 年 8 月，陈云在上海召开的财经会议上明确指出：“目前最要紧的有两件事：一是公粮要征得好，二是税收要整顿好”；要求华北地区税收“今后要争取达到百分之五十”，明年争取征收“小米三十亿斤”。按照中央政策精神，中共北京市委、市政府结合本地实际情况，建立和完善了征粮工作的领导体系，渐次推进了公粮征收工作。
二、公粮征收工作的展开及遇到的问题
鉴于严峻的粮食形势，为了站稳脚跟，巩固新生人民政权，北京非常重视公粮征收，并有序推进了公粮征收工作在郊区的开展。
（一）公粮征收工作的展开
在公粮征收过程中，北京通过制定征收标准、建立征收队伍以及加强宣传动员等措施，确保了公粮征收工作的顺利展开。
1.确定征收标准
确定征收标准是公粮征收工作开展的前提条件。1949 年 4 月下旬，北平市财政局拟定了《清理垫支合理负担办法》，通令各区着手清理北平解放前后郊区支前垫支的不合理现象，取消了国民党统治时期不合理的按亩摊派制度，这就为公粮征收工作的开展奠定了重要基础。新中国成立后，在中央人民政府尚未颁布统一的征粮法令前，北京市人民政府根据实际情况于 10 月 31 日颁布了《北京市农业累进税暂行办法（草案）》，决定采用单一累进税制，并规定免税点，具体标准主要“以常年应产量，9 市斗玉米为 1 标准亩”，“每人全年平均收入扣除免税点后，所剩之标准亩，即为‘负担亩’”。“根据负担亩之多少按税等计分，即得负担分数”，负担分数共分13等，最低的“两个负担亩以下者按 0.8 分计”，最高的“二十四个负担亩以上者，每个负担亩积 2 分计，不再累进”。单一累进税制的制定和实行，在一定程度上体现了 “保证供给，负担公平”的原则，有利于农民的团结和农业生产的发展。
考虑到郊区土地改革后的实际情况，北京还对征收标准进行了相应的调整。例如，1950 年 9 月，中央人民政府委员会第九次会议通过《新解放区农业税暂行条例》， 要求“新解放区农业税，以户为单位，按农业人口每人平均农业收入累进计征”，并明确规定：“各省（市）人民政府，得根据本条例，参照当地具体情况，拟订各该省（市）农业税暂行条例施行细则”。结合北京郊区的实际情况，北京市财政局随即制订了《北京市郊区 1950 年农业税秋征补充办法》，规定：“秋征税率为常年应产量的 10.95%，起征点玉米 136 市斤，负担人口须达到农业人口的 95%”。各阶层全年负担比例大体为：贫农 8%、中农 15%、富农 20%，同时随农业税附征 30% 附加。1951 年，“税率改为最低 6%，最高为 30%，附加为农业税的 20% 的 8 级累进税制”。征收标准的确定既有利于公粮征收工作的顺利推进，也有助于避免征粮过程中的盲目性和片面性，是公粮征收工作开展的重要前提。
2.建立征收队伍
面对繁重而紧迫的征粮任务，党和政府高度重视建立征粮队伍，以保证公粮征收任务顺利进行。如 1949 年的夏征工作“由郊委统一领导，对于谁种谁收谁负担具体问题的处理与其它特殊问题的处理，由区工作组统一掌握”。为保证公粮征收工作的顺利推进，各郊区也会在征收工作正式开展前举办相应的干部训练班。例如，1949 年 11 月 24 日，北京郊区区长会议布置京郊农税工作后，25 日，各区便先后成立了村干（村长、财粮委员与农会的积极分子）训练班，通过培训学习，公粮征收队伍基本掌握了征粮的方针任务和进行工作的方法步骤等。至 1952 年，北京郊区公粮征收的领导体系逐渐完善，各郊区“在财委的统一领导下，由财政局、合作社、粮食公司等部门，会同农业部门，组成征收、收购委员会，领导市郊夏征与收购工作”，为公粮征收工作的顺利推进提供了组织保证。
与此同时，党和政府还高度重视调动公粮征收队伍的积极性，通过一批党员干部带动其他先进典型，起到了扩大征收队伍规模的作用，推动了公粮征收工作的进一步展开。例如，在 1950 年秋征工作中，“十三区保福寺党员胡振海在开征的一清早冒雨缴完了粮，就用自己的牲口和车帮助别人缴粮，所以开征三天就完成了任务；十区姚家园的党团员、村干部自愿地约定先缴，翻身农民王宋氏就很着急地说：‘就许你们党、团员先缴，模范就许你们作，我也要先缴’。”广大人民群众积极上缴公粮，极大地鼓舞了征粮干部，推动了公粮征收工作的进一步展开。例如，在 1951 年夏征工作中，“北郊大望京妇女代表夜间装车送粮”，“给收粮干部以很好的影响和鼓舞”，使征粮工作逐渐在农村打开局面。
3.广泛而深入的宣传动员
广泛而深入的宣传动员是公粮征收工作顺利推进的重要保证。党和政府高度重视公粮征收的宣传动员工作，主要包括以下三种方式：一是利用标语、口号等营造征粮氛围。例如，在 1950 年征收工作中，北京郊区广泛宣传了“取之于民、用之于民”“缴粮是人民的光荣义务”“过去缴租又缴粮，今天缴粮不缴租”“好干部、好团员、好会员要带头完成任务”“完成任务全村光荣”等口号，收效极大。二是召开代表会议开展征粮动员。在 1950 年秋征工作中，北京郊区“普遍召开了区农民代表会议，参加会议的代表共 1585 人，组训了区、村干部共 625 人，传达并讨论了政策，从而提高了代表和干部认识，启发了代表们的积极性和主动性”。如“十区南磨房的代表们起先认为征粮是村干部的事，会后感到自己也有责任，回去就积极参加了村上秋后的工作”。大黄庄代表张文秀说：“起先我认为土改了，没了地主，公粮非加到中、贫农身上不可。会后才知道政策是合理的。”由于这些代表们在群众中具有一定的威信，他们领会了政策精神，就会影响和带动群众，因而使农民自愿交粮。三是开展各类运动等进行群众动员。在 1951 年夏季借征工作中，北京郊区除了召开区村人民代表会议，传达、讨论与布置小麦预借的精神之外，还开展了“快交、齐交、交好粮”的竞赛运动，代表们的带头交粮和宣传作用很大。特别是抗美援朝运动、镇压反革命运动以及民主建政以来，群众的政治觉悟大大提高。总之，经过广泛而深入的宣传动员，广大农民群众逐渐意识到公粮征收工作的重要性，开始主动交粮纳税，征粮成效日益显著。
（二）公粮征收中遇到的问题
在开展公粮征收工作的过程中，尤其是其早期阶段，难免存在一些不合理的地方，大致包括以下三个方面：
1.定产等不合理
土地面积和粮食产量与公粮征收直接相关。新生人民政权高度重视了解农民的土地占有情况，鼓励大家及时全面登记手中的土地，让大家明白“一人瞒地大家吃亏，大家瞒地穷人吃亏”的道理。在此基础上，有的区“一般都是先进行土地登记，同时结合翻黑地，然后组织产量评议委员会，评议产量，产量评好后就实行计算标准亩及负担量，最后进行征收”。但在实际开展过程中，由于土地面积和产量不清，加之公粮征收工作中出现错报农业人口、土地等问题，因此易使公粮征收工作陷入困境。例如，在 1949 年的夏征工作中，“十五区将水田 7000 亩误报为园田，加重任务552000斤”。又如，在 1950 年的秋征工作中，郊区因评定经济作物土地的产量较低，所以征收任务分配也不尽合理。其中，“三大季订为 720 斤，据了解，丰台区就超过此数”。
与此同时，由于郊区不少农民仅依靠种地收入难以维持基本生活，势必要依靠其他收入为生，在近郊、矿区等更为明显，因此就出现了计算农业人口困难的现象。税法规定的农业人口是“指从事农业生产劳动及各种依靠农业生产收入为生活主要来源而言”，但这一规定十分笼统，以致在执行上出现困难。如在 1950 年秋征工作中，“12 区朱家坝就出现了产业工人李振文、姚志为计算农业人口纠集工人，企图殴打村长事件，幸经该区干部及时妥善处理，未出偏差”。可见，在公粮征收过程中，定产及农业人口统计等难免存在不符合实际的情况，给征收工作带来了一定的困难，需要党和政府妥善应对，以保证相关工作顺利推进。
2.灾情减免与实际情况有所出入
1949 年，北京郊区受灾较多，农民负担较重。9 月 1 日，华北人民政府颁布《华北区农业税灾情减免暂行办法》，规定：“受灾减免，由受灾户据实向村政府申报实情，再由村政府调查评议逐级报上级政府派员勘查后”，再按“规定核减之”。但在政策执行过程中，一些地区并“没有执行华北规定减灾办法，所以各区减法不一，灾情掌握不够全面，减灾数字不够切合实际”，“如十三区黑石桥村采取平均减灾，或只给中贫减，不给地富减。如十三区石各庄、豆各庄、驹子房村，实际中证明没有统一减灾办法，减灾不易作到符合实际”。在 1950 年夏征工作中，“有的地方采取挤一点是一点，挤不出来再减免的办法，结果财政收入既受损失又招致群众埋怨，所以有些群众反映‘鞭打快牛、老实人吃亏’，因而也就有些群众拖延交粮，等待减免”。如南苑区的“征收任务是 1392680 斤，完成了 1106892 斤”，“区里只能在缓征当中布置减灾 50 万斤完成任务”，“但因麦子受灾征收的晚及征收中途暴发大水，群众思想情绪紊乱及北部园田因菜价低落，拖累负担种种原因使征收被迫，拖延时间没有很好完成任务”。到 1951 年，北京郊区仍有“个别区干部，对依法减免政策执行不够严格，缺乏详细核算，有的村减灾与社会照顾混扰不分”。可见，灾情减免对公粮征收工作的开展有着重要影响，需要党和政府结合实际情况予以妥善处理。
3.部分农户负担不均、畸轻畸重
如前所述，北京郊区的公粮征收执行累进税制，与土地改革同时进行，但在推行过程中难免出现偏差，导致出现部分农户负担不均、畸轻畸重现象。据北京市财政局统计，在 1949—1950 年的秋征工作中，负担户占农业户的 85.3%，其中，十五区负担比例最高，贫农 12%、中农 24%、富农 40%、地主 42%；十九区负担比例最低，贫农 9%、中农 12%、富农 15%、地主 18%；也有的村“地富与贫农负担比例相差三到四倍，地富除去工资生产资料开支，所剩不足交农业税”。可见，负担不均、畸轻畸重现象不但在不同区域存在，即便在同一区域不同阶层之间也存在。而且，一些地方为了完成公粮征收工作，“有时也确因分配任务不当，使下级强迫命令”。实践证明，在执行中干部思想认识存在的偏差，也会给征收带来困难，不利于征粮工作的开展。
总之，随着公粮征收工作的展开，问题也随之产生，这引起了党和政府的高度重视，并陆续出台相关政策，以保证公粮征收工作的顺利推进。
三、党和政府的妥善应对
1952 年 6 月，政务院下发《关于 1952 年农业税工作的指示》，明确提出：“为了稳定农民负担，使农民安心生产，就必须实行查田定产，依率计征，依法减免，而查实田亩，核定产量又是贯彻依率计征、依法减免的基础”。在这之前，北京就已经开展了相关工作，并推出一系列政策，以解决公粮征收工作中的负担不均、畸轻畸重等问题。
（一）实施查田定产
土地面积和常年产量是编制征收计划、开展公粮征收工作的主要依据。为进一步查实田亩、核定产量，制定符合农村实际情形的征收政策，1951 年 7 月，财政部 颁布《农业税查田定产工作实施纲要》，要求各地“必须查清田亩，定实产量”。根据中央政策精神，中共北京市委、市政府积极调整公粮征收政策，明确了查田定产的方针和任务。例如，在 1952 年夏征工作开展前后，北京曾两次集中市区两级财政干部“在东郊区作了典型产量调查，在石景山区田村作了典型示范，掌握了各类各等地产量的大致标准，统一了查田定产工作方法和步骤，明确了如何掌握工作中的环节等”。此后，各地正确贯彻“由群众评议地等政府调查定产”的新方法，并按照“土地自然条件、经营条件和种植习惯等划片分等，抽块归等、联评并等的步骤”，对土地面积 及其产量做了新的核定：共查出黑瞒地 2155 亩，实有耕地比定产前减少 6.97%，常年产量增加 24.2%，负担产量增加 16.35%。在此基础上，当年的公粮征收工作取得了良好效果：广大农民群众“踊跃缴纳公粮，15 天内基本上完成征收工作。如南苑区新宫村与西红门村同样接壤地，定产前新宫 11 斗，西红门 7 斗，这次定产均为 11 斗，平衡了。所以群众一般反映说：‘负担合理了，拿着公粮也痛快。’”可见，查田定产既有利于确定农民负担的公粮任务，也使公粮负担更趋公平合理，为随后执行依法减免、贯彻依率计征提供了有利条件。
（二）执行依法减免
执行依法减免有利于照顾各地实际情况，既体现了新生人民政权心系人民群众，也能保证公粮征收工作顺利推进。在 1950 年的秋征工作中，北京郊区改变了过去减免不当的缺点（如平均减免，按成分减免，当减未减，不当减的反减少等），不但不扩大减免面积与税额，反而减少了税额小米 81795 斤，占预计减灾额的 2.73%，比1949 年同期减少 42.64%，得到了人民群众的好评。如十一区杨家园农民说：“这样的办法要再说不公平，天下就没有公平事了”。可见，公平合理的减免能真正照顾到有困难的群众，使公粮征收更贴近农村的实际情况，兼顾了公粮征收和农村的生产生活，需要党和政府重视这项工作。
1952 年 5 月，华北行政委员会发布《关于 1952 年夏季预征公粮的指示》，要求各地“征收前应切实勘察灾情，做到心中有数，减免得当。对连年灾区尤应加以照顾。产麦少的地区应酌情少征或不征。产麦多的地区，在不超过其全年负担数额内，群众自愿多缴者多收，绝不准强迫命令”。8 月，在总结各地减免办法的基础上，政务院公布《关于受灾农户农业税减免办法》，规定：“同等土地、同类作物，遭受同样和同等程度的灾害，应按同一歉收成数计算。其因积极抗灾而减轻受灾程度者，仍照同一歉收成数计算，不降低其减免成数；如因怠于抗灾而致灾情加重者，亦应照同一歉收成数计算，不提高其减征成数”。这就为依法减免提供了具体依据。北京市人民政府随即转发了该减免办法，要求各地遵照执行，但在执行过程中仍存在减免不统一的情况。例如，丰台区“太平桥村刘长生全年应纳税额 253 斤，受灾 1.3 成，不应减免，但村却按 5.2 成给减免了 131 斤，郝德元全年应纳税额 219 斤，受灾 3.1 成，依法应减 3.5 成的税额，而按 2.5 成减免公粮 54 斤”，后经检查做了纠正。减免办法在郊区的实施及纠正，进一步提高了群众对减免工作的认识，激发了群众的交粮热情。
（三）贯彻依率计征
1950 年 2 月，政务院公布《关于新解放区土地改革及征收公粮的指示》，要求“各地人民政府有加重地方公粮者，应予纠正，超过者，应酌减至百分之十五。公粮任务分摊至各地以后，应经过详细的实地检查，如确有分摊过重者，应适当减轻”。因此，在 1950 年秋征工作开展之前，北京即开展了调查研究，并“制订补充办法（基本上执行新区办法），因而领导上在心中有底有数的条件下，放手的采取自下而上的民主评议与依率计算，然后再自下而上的巡回检查核定税额。这一方法的改变启发了群众的积极性，加强了区村干部的责任心，简化了税法，减少计算手续，因而造成农民愉快的交粮热潮”。依率计征是公粮征收办法上新的改革，“将负担政策和办法交给群众，让群众依据税率，自己计算，履行光荣的纳税义务”，“在办法上是简单易行，易为群众所掌握，并可适当地防止执行上的偏差”，有利于公粮征收工作的进一步展开。
在 1951 年夏征工作前，北京市人民政府便广泛征求群众意见，“将税率表上的级差缩小”，因此“负担较前平衡合理了”。群众对此反映很好，如有村级干部明确表示：“今年这个办法，还差不多”。因此，当年的公粮征收取得了显著效果，“除照顾菜蔬变价、缓缴外，基本上没有尾欠”。1952 年，河北宛平全县和房山、良乡两县部分区、村划归北京管辖，与北京原16区组成京西矿区。因此，当年北京郊区公粮征收执行了两种税制。其中，河北并入北京市的宛平、房山等执行“比例税”，而原北京郊区则仍执行“累进税”。河北并入北京的地区共有耕地 238585 亩，合计应征小米2255175斤，占常年产量的 8.06%，每人平均负担 17.1 斤，占收入的 8.07%，每亩平均负担 9.5 斤，占每亩产量的 8.12%；原北京郊区耕地面积 1014093 亩，合计应征玉米 39568100 斤，占负担产量 17.09%，每人平均 39 斤，占每亩产量的 17.1%。可见，此时北京郊区税制及征收办法虽尚待统一，但在“查田定产，依率计征，依法减免， 逐步实现统一累进”总方针的指导下，依率计征基本上得到了很好的贯彻，为后续推进相关工作奠定了重要基础。
粮食是重要的战略物资，也是国民经济的基础。北平解放之初，由于长期遭受战争破坏和国民党统治摧残，城市粮食短缺、粮价飞涨、物价不稳，严重影响人民生活和新生人民政权的巩固。为此，1949—1952 年，北京通过积极实施查田定产、执行依法减免、贯彻依率计征等举措，不仅有效缓解了农民负担不均、畸轻畸重等现象，也使得郊区公粮征收逐渐趋于公平合理。在此过程中，党和政府重构了公粮征收秩序，既满足了新生人民政权对粮食的迫切需求，保证了国家的财政收入和经济安全，也重塑了国家与乡村社会的关系，赢得了人民群众的广泛拥护。公粮征收不仅强化了广大农民群众对新生人民政权的认同，稳定了人心，而且为合作化的推进奠定了基础，是农村向集体化转化不可或缺的环节。与此同时，通过公粮征收，国家财政体系逐步建立，又为党和政府在农村推进公共服务体系建立、集体事业的大发展提供了资金保证，具有深远的历史意义。
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