随着城镇化水平的不断深化，农村青壮年劳动力的大量外出，我国乡村地区人地关系的紧张格局得到纾解，人地关系有了调整的弹性空间。为了适配农业机械化作业的技术进步、实现田间管理的集约化，近年来各地开展了以“小块并大块”“小田变大田”“小田并大田”“一户一块田”等为内容的土地整合实践。为了加快土地整合的速度和提高土地整合的成效，很多地方往往将高标准农田建设工作与“小田并大田”结合起来。应该说，两项工作的结合的确有益于实现耕地质量提升、有益于耕地地块的整合，因而也大大有利于土地整治后的耕作与管理。但笔者团队在实地调查中发现，当前“小田变大田”中存在着“重建设、轻经营”、“重整治、轻耕作”、“重土地、轻小农”的问题，具体表现是地方政府在完成土地整治后，后续的耕地经营管理中出现了“一包了之”、“垒大户”等现象，一些地方出现了由地方政府和村集体合力推动的“大户并小户”现象。这些现象的出现不仅侵害了小农户的经营权，影响了乡村社会稳定，而且令高标准农田整治的政策效果大打折扣，更严重的是为粮食生产安全埋下了隐患，其政策效果令人担忧。
一、高标准农田建设+“小田并大田”不能变成新一轮资本下乡
2022年底召开的中央农村工作会议上强调“坚决守住18亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。从土地整治的历史来看，我国先后完成了几次农田整治工作，耕地质量持续提高。在新的历史时期，高标准农田整治工作要肩负粮食安全的政治责任，各地也都纷纷制定了计划表，积极推进高标准农田整治工作。如笔者调查的中部某地级市C市提倡“整市域推进”，计划在2023—2027年内将全市的永久基本农田全部建成高标准农田，该市下辖的各县也都做了年度任务目标规划。中部某平原县K县计划在近三年内打造60万亩高标准农田。而“小田并大田”工作，均被纳入到高标准农田整治工作中同步进行。C市J县农田建设股的工作人员说，该市做的“小田变大田”工作，主要就是“配合高标准农田整治项目做的”。该市F县某镇干部则说“没有高标准农田整治这个契机，‘小田变大田’很难推下去”。K县高标准农田建设的验收标准之一就是实现“田成方”，实现小块并大方，以使宜机化率达到100%。可以说，各地以高标准农田建设工作为契机推进“小田并大田”，解决我国长期以来形成的土地细碎化难题的尝试是有益的，也是必要的。问题是，完成了“小田并大田”之后，耕地质量提高了、耕作更方便了、土地更好种了，小农户却越来越难有地种了。
1.Q县案例：笔者调研的Q县提出了“先流转、后建设”的思路，该县2023年的任务是完成12万亩的建设任务，愿意搞高标准农田整治的村组在申请项目之前，自己要先解决土地整理后重新分田的问题，县里才会将之纳入建设规划。而很多村组为了尽快申请到项目，往往采取整体流转的方法，以规避重新分配土地的治理压力。在年度任务的压力下，地方政府和土地整理的相关部门默许、也鼓励乡村两级尽快流转，以加快工程建设进度。而村民小组、行政村开会征求意见时，往往很难达成一致意见，因为小农户清楚，一旦做完“小田变大田”，自己就难有机会能种得到地，村组也就很难立项。该县负责高标准农田建设项目编制的负责人说：建设项目立项就要集中连片；还有两个整村推进的试点，但整村推进难度太大了。如果有企业就好了，但是企业也不能是小企业，你没有一个大的企业来流转是不行的，一个村最小都有1-2万亩，大的村则有两三万亩，最好是大企业来全都流转了，整村立项。现在整村立项太麻烦，你要召开村民代表大会的时候，同意的干了，不同意的还干不了。
为了加快建设进度，相关部门和村级组织是有积极性找外来企业流转土地的，而且最好是整组流转、整村流转。而该县农委设想的面积更大，认为“应该以5000亩为一个单元来整块建设”。该干部说自己更欣赏淮南大托管模式，“如果能引进8-10家涉农央企，与村集体经济合作社合作，既可以自己种，也可以让大户种，或者搞大托管”，实际上该县已经先后找北大荒集团、江苏农垦集团、安粮集团等洽谈过。Q县G镇2022年承担了1.8万亩建设任务，已经完成了土地整治的建设任务，但不打算交给农户了，因为现在整体思路是先流转后平整，特别是交给外来企业，该块平整后的土地打算流转给一家南京的企业，因为在申报项目之前就已先流转再立项的。毗邻Q县同属C市的N区某村11个村民小组共计1万多亩，全部交给了北大荒集团来耕种。当高标准农田建设与小田变大田一结合，一些具备资本优势的市场主体、涉农部门就成为了大规模土地流转方，小农户经营主体地位受到挤压。
2.F县案例：同属C市的F县也在快速推进高标准农田整治，而在完成了整治之后，大部分村庄都进行了新一轮的土地流转，一部分外来主体进入本地开展大规模经营，且面积都超过了当地制定的300亩“大户”标准。以X镇为例，该镇自2019年7月开始的做高标准农田整治工程，计划在2025年全部完成，该镇的19万亩耕地中经过土地整治的有9万亩。R村由三村合并，总计耕地2万亩，2019年申报的项目，计划2024年全面完成，目前已完成一万亩的高标准农田整治。而完成高标准农田整治的村庄也顺带实现了“小田变大田”，去细碎化问题得以解决，不仅大大便于机械化操作，且更好配套农田水利基础设施，农田质量大大提升，无论是“大户”还是“小农户”的耕作都更为便利，于是大量外来资本和外来包地户选择到本地流转土地，抬高了本地地租。F镇R村的18个做了农田整治的村民小组中有9个实施了整组流转。来包地基本是外地的，成百上千亩地流转。这些流转了的村民小组基本上一个生产队一个老板，大概种300-500亩，都是江苏连云港的老板来流转的。
F县L镇共有耕地13.5万亩，2022年土地整理涉及3个村共1.8万亩。其中已经完成整治的村，如CW村共建设完成6900亩，目前的经营主体包括：①种粮大户张某，54岁，承包3660亩土地，外省人，本来是在外地做工程生意。觉得近些年工程不好干了，务农会稳定一些，于是决定下乡包地种。张某今年还准备接管隔壁C村的1500亩；②ZJ，L镇人，种600多亩，小麦+水稻，其中还有部分土地专门用以育种的；③ZZF，45岁，C村人，包600多亩。其余还属于小农户在种的只占800亩左右。该镇CZ村的北片今年才刚做完八千亩，两个主体就流转完了。①外地大户陆某，40多岁，流转了3000亩，土地集中连片。②本地人唐某，30岁左右，流转4100亩。③本村人贾某，38岁，2017年流转土地搞扶贫产业，流转土地800多亩。该镇SW村的高标准农田建设是在2022年，整村完成了6800亩高标准农田整治，由村级引导大规模流转。目前的经营状况是75%流转，30%是农户自己种，自耕的农户主要集中在四个生产队。整组流转的涉及12个小组的土地，共流转出去4000千多亩有，由3个“大户”经营。
3.K县案例：笔者调研中原K县自2020年开始地方政府着手对高标准农田进行提升改造，以“万亩方”建设来提高农田生产能力，以“4000-5000元/亩的投资标准，实现综合配套”，2020年已经率先在H镇完成了万亩示范区，2022年规划了16个万亩方共计面积22万亩，计划在2025年完成84万亩高标准农田提升。更重要的是，地方政府要求万亩方必须具备三个条件：一是万亩方内的土地必须流转或托管，不能一家一户的种植，每个万亩方可以打破乡与乡之间的界限，进行规模化种植管理，解决土地碎片化的问题；二是流转或托管后要有新型农业经营主体进行种植和管理，解决万亩方建成后谁来种的问题。三是按照“谁使用、谁管护”“谁受益、谁负责”的原则对高标准农田建设的设施进行管护，解决高标准农田设施“有人建、无人管”的问题。
“万亩方”建设以及其后的规模化经营目标体现了地方政府推进大田作物现代化的方向，实际上在乡村两级，通过大规模土地流转实现经营权集中的实践早在发生，村庄中已经出现了一大批100亩以上的“规模农业经营户”，他们主要是通过资本下乡、返乡创业等方式下乡入村，借助基层政府与村社组织土地流转的干预而落地。
H镇将纳入高标准农田示范区建设的耕地全部实现流转和托管经营，主要交给两家农业公司。这两家公司都有土地规模化集中流转和托管经营需求，通过当地政府协调，两家企业分别与镇域内8个村集体合作社及830个农户签订了土地集中流转和托管经营协议，已流转和托管土地3500余亩。在该县K镇某国有农垦流转了一万亩，而一些大型养殖企业也在扩大青储种植的面积。乡镇干部反映，现在愿意来接地种的主体非常多，蒙牛、首农等多家企业都打电话来要流转土地。而乡镇的统计数据现实，本地小农户60%~70%是愿意流转土地的，上级部门要求流转土地必须是大规模集中连片的，集中连片后更便于开展高标准农田建设，落实产业发展项目；外来工商业资本期待乡村做好土地流转工作，并且愿意为村集体支付50~100元/亩·年的管理费，这就使得地方政府、村集体组织、工商业资本有较强的动力推动土地大规模流转。
4.P区案例：笔者调研的中部某省P区是个传统农业区，愿意从事农业经营的小农户数量还比较多。该区H镇HT村在2022年做完了整村高标准农田整治工作。在未做“小田并大田”之前，本地土地主要是自发流转，细碎化很严重，但很多村民都很有意向搞“小田并大田”，但村干部嫌麻烦。并田后的各生产队情况如下：①一组：466亩、80多户，有12户在种，有344亩流转，全部给一个大户，是其他村的人。有三小户摸一块的，有个庄子十几户想一起摸阄的，被小组長制止了，大概3-5户合阄是最合适，抓完后也便于集中作业。②三组，672亩，117户，现在承包掉280亩，由三家人种；还有60-70户在自己种。本村民组的，流转费800元/亩，有一个194亩，剩下的分别有48亩、43亩，都是50多岁的人种，这是自己谈的，形成了这样的规模。③东组：400多亩，50多户，几乎每家每户在种，因为没有几个合抓阄的，所以还比较细碎，没人来流转。该小组95%的人在种地。该村种地的多是“工地十种地”的人多。④二组：482亩，50多户；也是每家每户在种，有几户给亲朋好友种得多。目前是60-70岁的人更愿意种地，能够拾一拾邻里的种一种，也差不多能到20-30亩地，这样的规模在当地就算中等规模了。HT村的各村民小组解决分田问题的方式不一，有一些村民小组能够保障小农户的种地权益，实现了“一户一块田”，有的村民小组就实行了整组流转。
二、国家投了钱，田更好种了，应该让谁种地？
笔者调研的以上案例中，凡是做了高标准农田整治工作且在项目实施中完成了“小田并大田”的村组，有较大比例在后续经营中出现了“大户”化现象，且其中有一部分是由下乡资本、国有涉农企业参与其中，共同形成了新一轮的大规模的土地流转潮。笔者调研的地区都是粮食主产区，土地质量较好，土地整治后土地质量更好了、田更好种了，问题是小农户也越来越难种到地。国家投了资、地利更丰厚，小农户却享受不到。
一种驱动力是来自大户的资本优势。高标准农田建设后，田更好种了，外来资本当然乐意坐享其成。“小田变大田”之后机械化作业更方面、农业经营更便利，关键是这种国家政策的红利被谁享有。F县CW村种粮大户表示，目前已经有了土地中介人，专门寻找开展高标准农田建设的村庄，为外地大户进行介绍；JZ村书记也表示，自己村里刚做了规划并上报了项目，立即就有外来大户愿意流转土地。F县的一位村书记表示“只要高标准农田整治后，土地很快就流转出去”外来大户往往会提出更高的地租水平，如X镇当地民间流转一般为200元/亩，土地整治后地租提升到400-450元/亩，而一些大户会提出700元/亩的价格，一些农民当然会选择更高的地租，而不是再低价或无偿给予本村“中农”。这就产生了对“中农”的驱逐。“中农”的退出间接使得本村社内较少有人反对“整组流转”，于是F县本地出现了较多“一个人种全小组的地”的情况，一些经营主体的土地规模就自然而然达到了300亩以上；更有甚者，一个主体流转多个小组的土地。这一过程中，虽然也有一些小农户愿意种自己家的土地，且有一些村民小组也在保障这部分人的种地需求，通过划边的方式让小户也能够开展自耕。一些村民小组内还能够保留数量不多的小农户，但笔者调研发现，一旦集中连片的土地被大户所流转，周边的少数小户就会出现耕作不便的现象。一是机械化作业不方便，由于基础面积不足，外来作业手不愿意为小户服务，因此本地在种地的小农户大部分都得自备机械；二是本地水稻种植中需要上水、放水，小农户种植什么品种、何时灌水，都要服从于大户的需要，虽然一些大户很清楚“要帮助小户”，但实际上小户只能依照大户的经营品种来选择自己的品种，以实现“大户”带动，究其原因，水稻生产是具有共同生产性质的，如灌溉排涝、统防统治、机械作业等，小农户如果想方便地种地，就得依靠大户；三是随着本地地租水平的抬高，一些地块的地租水平达到了700元/亩，这就使得一些小农户达到了弃耕的临界点，加之自耕越来越不便利，且大部分在家自耕的多是60岁以上的老年人，在各种因素的驱动下，他们放弃了种地。
但更值得警惕的是，一些地方政府官员和村干部会主动选择“整村流转”“整组流转”，因为高标准农田建设可以搭载比较多的政策目标，既能够完成上级下拨的年度建设任务，又能够实现规模化经营进而塑造政绩亮点，还能够便于各项农业治理任务的落实。一些政策执行者就更愿意选择这样“便利”的方式，直接干预村民小组的分配方案。从F县的案例看，自2019年以来推行高标准农田整治项目依赖，本地就开始了新一轮的大规模土地。“大户”的经营稳定性尚待观察，但目前的总体趋势是，耕地越来越快地实现了集中经营，也有部分千亩以上的大户，小规模经营者越来越难以为继。而一些基层干部预计，F县再进一步的高标准农田整治项目实践中，也将进一步培育出大户群体。这是可以预见的结果，因此上本地农业转型的触发点是“小田变大田”的政策实践，在此基础上地方政府与村级组织都有驱动去推行大规模土地流转。驱动之一是可以通过培育大户来实现农业上的政绩，将之作为农业现代化的政绩亮点；驱动之二是村级组织可以在大规模流转中收取服务费，本地一般为每年50元/亩，一些村可以以此达到集体经济收入的增收，完成该项工作的考核；三是大户化后更便于地方政府开展一些行政工作，如有村书记就表示，“只剩一两个大户后，秸秆禁烧好搞多了，都不用到地头去看守了”。诸项利益驱动之下，乡村两级都有动力推进“整村流转”“整组流转”，进而就实现了本地新一轮的大规模土地流转。
应该看到，“大国小农”是我国的基本国情、基本农情，任何时候都需要尊重小农户的基础性经营地位，习近平总书记曾指出，“要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民土地流转，更不能人为垒大户”。一些地方政府在不正确的政绩观驱使下，试图借助高标准农田建设的契机，大干快上地搞“垒大户”，最终不仅危及农村基本稳定，而且将有害于粮食安全生产。
田更好种了，也自然更适合小农户来种，地方政府不仅不应该人为“垒大户”，也不应该甩手不管、听之任之，反而应该积极有为地参与到从高标准农田整治、小田变大田和基层农业经营秩序稳定的政策连续体中，充分实现高标准农田建设的政策红利。
三、保障小农户的种地权，办法非常多
笔者调研的案例中，一些地方存在着“大户并小户”的问题且较为严峻，但也欣喜地看到，同一区域执行高标准农田建设和“小田变大田”的一些村组，就能够很好的保障小农户的种地权益，能够实现政策红利为农民共享。可见，只要地方政府积极有为、村社集体践行好群众路线，在正确的发展理念和治理原则的指导下，能够实现农业的积极治理。
首先，应当坚持不懈地开展“小田并大田”工作，让小农户更方便地种田。目前要想推动高标准农田建设工作的确存在一定的麻烦，因为要平整土地、打破田埂，就必然改变了原有的土地经营格局，因而也会受到一些群体的反对，需要乡村干部村干部、小组长多入户、多谈心。一些地方怕麻烦、不担当，结果导致土地细碎化格局迟迟无法打破，小农户种地也不方便。正如H镇农办干部所说，“小田并大田是没有异议的好举措”，然而这项工作的难点就在于平衡各方的利益关系，因而J镇农办副主任也表示，这项工作“有办法，但费大劲了”。Q区J镇做过试点的BW村村书记表示“现在做去细碎化过程中，关键是成本太高。每块地都要重新测量，还有老坟地的难题”。当时“让老百姓自己调，十家有九家调不好”。当时做好之后效果就很好，以前一户一般种20多亩地，十五六块，距离两三公里，很细碎。一块的一亩多，几分地的也有三四块，“现在一家一块，非常便利”。该村能够做得下来的关键点在集体统筹，村里、镇里干部要把关，基层要拒绝懒政。
其次，高标准农田整治工作需结合地方实际情况，将保障小农户的种地权益摆在首要位置。在开展“小田变大田”工作之前应预先做好调查研究工作，辨识群众的真实利益需求，听取村民小组成员的意见，及时做好工作规划。各地城镇化发展水平不一、农民非农化就业的程度不一，因此在配套土地整理工作的过程中，需要照顾到不同群体的利益要求，全程跟踪施工过程并确保施工质量。如位于发达地区版块的F县X镇的初步摸底中发现，本地农户种地意愿呈现3个1/3的格局，即不愿种地农民、愿意种地的农民和两可的农民各占1/3。问题就是如何让愿意种地的1/3农民更好地种地。中原K县的摸底则显示，70%的小农户愿意种地，20%的农户愿意流转，10%的农户在种与不种的两可之间。针对农民比较关心的核心问题上，村级组织应积极想对策、出办法，关键问题上一事一议，避免在土地整理过程中造成过大的利益受损。关键是完成大田化之后交给谁种的问题，如何更好地分配经营权，让愿意种地的种好地，让好种的地放在本村愿意种地的人手中，还要考虑好选地的优先序问题。对不愿意种田的人，如何保障其地租收益，这其中就需要地方政府、村民小组积极行为。如K县JL河完成“小方并大方”之后，本村有20户愿意流转经营的，最终竞标成功的10户，村集体要求每户经营100亩左右。其中有本村原“中农”老唐，40多岁，因为有轻微疾病无法外出打工，之前一直在村种植，现在得到100亩土地后经营状况很好，集中连片经营，社会化服务主体也愿意服务，去年开始老唐已经开始扩大面积，在邻村又流转了100亩；而本村其他经营户也觉得面积太少，连片划方之后经营更方便，要求村集体再帮他们协助流转土地。只要耕作条件变得更便利，小农户也有可能成长为适度规模经营的“中农”，真正在当地稳定下来。
再次，也是最关键的，完成“小田变大田”之后如何重新分配地块和整合土地经营权。一些农业部门的干部和村干部认为，土地整理后更便于土地流转，索性搞整组、整村流转，以后不用再麻烦。也有村干部认为，村民要不要流转完全看个人意愿，村社组织不用介入。调研中发现，合理的地块分配方案、合适的经营主体引导是决定“小田变大田”的关键因素。村社组织应重视从土地整理、地块分配、经营主体培育的政策连续性，即需要重视“谁来种地”这一关键问题。一些村完成试点工作后，多个村民小组实施了“整组流转”，有外来大户、城市工商业资本下乡流转土地。笔者调查一些村民小组中，还是有很多愿意种地的小农户，要优先保证他们能种地且能种好地。HT村的部分小组里，愿意种地的小农户通过“合阄”的方法，既将地块整合到一起便于耕种，同时保障了“大田”化之后仍有中等规模的土地可供耕作。而村社集体也形成了明确的规范，如BW村达成的共识是，愿意种地的农户可以优先划出一旷田，由分散的小农户来种植，而愿意流转的集中一旷田，便于大户来流转耕作。这种地方规范值得学习总结和推广，也正是这样一些来自民间的、村民民主决策的共识，有助于化解“小田变大田”工作中的矛盾，最大程度照顾到不同群体的利益。这个过程不能依靠市场自发去实现，而是要依靠村社组织有意识地引导，照顾本村社种植户的意愿、适度培育本村“中农”，严格限制超级大户，以确保后续农业经营的稳定性。笔者认为，可行的发展理念应是“规范大户、培育中农、保护小农”，以实现乡村农业经营主体的有机格局。
最后，村社组织应以“小田变大田”为契机，激活村级治理的动力与活力。在纯农业型地区，回应村民的急难愁盼本就是基层治理的题中之义。“小田变大田”之后愿种地农户能够更好地种地，不愿种地的农户可以获得更高的流转租金，且重新归并后的地块更便于机械化作业和生产设施改善，为后续的土地政策变动与经营格局变动提供了弹性空间，这本应是当前乡村治理的优先事项。但很多地方正因为长期固化的土地细碎化格局而导致农民种地越来越难，村庄矛盾越积累越多。能够推得动“小田并大田”的村庄，也正是以此为契机激活了村民自治制度，形成了村庄共识，化解了多年累积的土地矛盾和社会怨气，实现了村级治理的积极效果。一位参与“小田并大田”过程的村民小组长讲，“农业区的规矩比较明确，按村民小组的决议来完就行，村民代表研究，现在出生人口也不复杂，生增死减比较好判断，也不会有太集中的反对者”。在不断地开会决议中、共识达成中，村庄规矩不断展演进而可以成为指导村民行为的无形规则，在农业型地区形成了低成本、高绩效的治理实践。
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