金融对外开放战略再思考
A Second Opinionon the Opening of China's Financial Sector
文/张敖
2009年01月15日 来源：《当代金融家》
中国加入WTO后，金融业不仅全部履行了当初的承诺，而且作出了许多超出承诺的金融市场开放。在金融某些领域，中国的开放程度远远大于一些新兴市场经济国家甚至欧美发达国家。在经济日益全球化的大背景下，我们应力图在与他国的经济往来和市场竞争中取得有利地位，本着以我为主、为我所用的原则，实施自主、公平、对等、均衡和可持续的金融对外开放战略，强化我国的国家主权和安全，不断提高中国人民的福利水平。
一、对中国银行业对外开放的基本评估
据银监会统计，截至2007年底，在华外资法人银行26家，外国银行分行117家，中资银行引进境外机构投资者33家，外资银行在华资产总额1.25万亿元，占银行业金融机构总资产的2.38%。同时，中国银行业通过并购、设立新机构等方式，积极拓展海外市场。截至2007年底，中国共有5家中资银行控股、参股9家外资金融机构，中资银行业金融机构在海外设立60家分支机构，海外总资产达2674亿美元。
加拿大西安大略大学经济研究中心主任约翰·瓦莱(JohnWharley)教授认为，中国最初作出开放承诺是因为中国希望融入世界，希望以外力促使国内金融业的改革和发展。为了加入WTO，中国在金融领域的开放承诺是世界各国历史上所没有的。事实上，中国金融业不仅全部履行了当初的承诺，而且作出了许多超出承诺的金融市场开放。超出承诺的开放包括:容许外资银行入股中资银行，将单个外资参股中资银行比例从15%提高至20%;减少外资银行分行营运资金的档次和数量要求;允许外资银行从事衍生品业务和保险公司外汇资金境外托管业务;允许境外投资者参股国内商业银行;颁布和实施了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》;允许外国投资者对已完成股权分置改革的上市公司进行战略性投资。
中国银行业的这种开放速度，从全球来看，属于较快之列。许多发达国家虽然加入了WTO，签署了服务贸易条款，但迄今为止仍未对外资银行开放本币业务，并对外资银行实行地域限制。1995年，美国外资银行资产仅占其全部银行体系资产的3%，澳大利亚、比利时为5%，加拿大为7%，法国为8%，南非为2%，意大利、瑞士、挪威为1%，而丹麦、芬兰、瑞典竟为0%。只有英国(19%)、德国(25%)、西班牙(31%)、新西兰(91%)较高。而目前，通过参股和控股，外资银行直接和间接控制的资产占中国银行体系总资产的比重已达16%以上，大大高于美国、法国和澳大利亚等发达国家。在经济日益全球化的大背景下，金融对外开放中"引进来"和"走出去"间的失衡，有悖于我国对外开放战略的最终目标-提高中国人民的福利水平和强化我国的国家主权和安全，而且不具备可持续性。我国金融对外开放战略面临着必须调整、非调整不可的问题，也面临着更为强调实施自主、公平、对等、均衡和可持续发展战略的问题。
二、金融对外开放失衡的主要表现
(一)金融对外开放的目的不明确
我国银行业改革进程已经证明，国有商业银行的改革，仅仅依靠注资、不良贷款处置，并不能解决其根本问题。
1997年亚洲金融危机后，中央召开了第一次全国金融工作会议，对国有商业银行的改革与发展作出重要部署，采取了一系列重大措施推进国有商业银行的综合改革进程。
1998年财政部发行2700亿元特别国债用于补充国有商业银行资本金，1999年四大银行向四大资产管理公司剥离1.4万亿元不良资产。虽然国家对商业银行采取了一系列救助行动，但到2002年底，四大国有银行不良贷款比例(加权平均)又达到了26.12%，其中实际形成的损失占全部贷款的7%左右。多次财务重组本身就意味着国有银行尚未建立起自我发展、自我约束、自我防范和消化风险的机制。只有目标明确的股份制改革，实现股东多元化，国有商业银行才有可能建立和完善公司治理结构，改革才有可能取得实质性进展。因此，国家为国有商业银行改革设计了一条"注资-引资-上市"的改革道路，引资只是作为一个过渡环节，直接目的则是上市。政府寄希望于来自境内外公众投资者、机构投资者及境内外证券监管机构的监管要求，会迫使上市银行在信息披露、业务经营、市场战略方面必须更多考虑股东利益，有利于维护包括国有股股东在内的全体股东的长期利益。
然而，推进国有商业银行内部治理结构的改革和完善，并不一定需要通过向外国投资者出售股权的方式来实现。招商银行虽然没有引进战略投资者，但通过其自身努力，也表现出良好的发展前景，其核心竞争力在国内各家银行中居于前列，在国际上也显示出强劲的竞争力。为推进商业银行的改革而学习国外商业银行先进的管理理念、技术、产品、运行机制是必要的，甚至把引进外国战略投资者作为我国商业银行股份制改革的一种途径也是合适的，但以此作为我国商业银行改革的必然步骤未免缺乏充分的依据。对外开放是手段，而不是目的。而我们却把作为重大战略原则的市场化和开放几乎提高到最高的战略原则这个高度，把它当做目的本身，目的和手段颠倒了，真正的目的-维护国家主权和利益，提高国民福利-被淡化了、遗忘了、不见了。
(二)金融对外开放的边界不清晰
银监会2003年12月发布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》规定-单一境外金融机构，向中资金融机构投资的入股比例，不得超过20%;多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资的入股比例，合计不得达到或超过25%。
2008年3月27日，中国银监会发布《银行控股股东监管办法》(征求意见稿)，将国内银行的控股股东，区分为境内金融机构、境内非金融机构、境外金融机构三类。其中对境外金融机构，获得国内中资银行控股权的规定，与当年的《管理办法》多有雷同，唯独少了投资入股的比例限制。
中国银监会主席刘明康在接受英国媒体访问时曾表示，如果中国的银行获得在美国经营的牌照，中国政府可能会提高国际投资者在中资银行的持股上限。
那么，金融对外开放到底有没有边界，边界到底在哪里?
银行业控制权是关系到一国金融安全的核心问题。当国有商业银行的控股权租金大到足以弥补控股风险成本和股权交易成本时，被打破的国有股一股独大的局面可能被新的股权集中模式所替代，而外国战略投资者更可能寻求获得银行的控制权，造成银行价值的额外损失，甚至影响到国家的金融主权和金融安全。
据统计，截至2006年末，外资入股中资银行后获得的股权约为79亿美元，已占国内银行总资本的16%左右。而中石油购买美国的优尼科石油公司的股份，美国全国上下都反对。法国有11个战略领域是不允许外资进入的，俄罗斯有47个战略领域是不允许外资进入的。
金融是一种资源，是一种稀缺的社会资源，金融主权与安全是国家主权与安全的重要构成部分，金融也是21世纪大国间博弈、竞争与争夺的重大战略领域之一。世界战略学家，美国的亨廷顿在《文明的冲突与世界秩序》一书中，向美国政府提出，必须争夺和控制的14大战略领域，其中将"控制全世界的硬通货"、"控制全世界的银行体系"和"控制全球资本市场"分别列为第一、第二和第四战略地位，而将国防排列到倒数第二。由此可见，金融的战略重要性早已超过了能源和国防。
(三)金融对外开放的成本与收益失衡
从引进战略投资者的角度看，外资的收益远大于他们所付出的成本。外资只花了100亿美元就换来国内三大国有商业银行10%～15%的股权。美国银行(前美洲银行)作为战略投资者入股建设银行时，仅投资了30亿美元，美国银行的首席财务监理官普莱斯曾公开地说，他们持有的银行股权所带来的直接的和间接的收益已经达到320亿美元，二者相差10倍以上。虽然我国政府为推进商业银行改革，仅仅将引进战略投资者作为一种手段，直接目的是上市，但从短期的效果来看，成本远大于收益。首先，从金融主权和金融安全的角度，国家为保证对金融业的绝对控制权，不可能全部出售上市银行的股权，因此无论从绝对收益还是相对收益来看都无法与境外战略投资者相提并论。其次，从中外资银行间竞争的角度看，出于自身在华发展战略考虑的战略投资者一方面积极入股我国商业银行，另一方面又在我国直接设立分支机构，他们可以通过股权合作的方式逐渐熟悉并带走国内最优质的市场和客户，而将风险较高的客户留给中资银行;同时，其在信用卡、零售银行业务、资产管理业务等银行高端业务的优势也会夺走中资银行未来增值潜力巨大的中间业务，这些中间业务是中资银行调整赢利结构、资产结构和产品结构的重要手段，外资银行的进入无疑将对中资银行未来的赢利能力和发展速度产生重大而深远的影响。第三，上市银行资本金充实后的信贷扩张冲动，对货币政策和宏观经济调控带来的冲击使得国家需要付出额外的成本去稀释、消化和吸收。第四，外资获利后的集体出逃也会给金融安全和经济增长带来冲击。因此，从这一角度讲，我国银行业对外开放的收益要小于我们付出的成本。
(四)金融开放不对等
金融对外开放应该是"走出去"和"引进来"双向的开放。"引进来"是手段，让外资为我所用和更好地"走出去"，利用国外的资源和市场以提高我们的国民福利才是目的。当然，客观地看，不能说现在的开放是完全单向的，但大体上是单向的。
2008年6月17日，第四次中美战略经济对话(SED)在美国开幕当天，英国金融时报透露，美联储已暂缓批准中国最大两家银行(工行、建行)在美经营执照。在第四次中美SED正式会晤前，双方均曾表示反对对外开放上的保守主义。但就在美方积极游说中方开放金融市场的同时，美方似乎在银行业务市场准入上暂时并不打算作出进一步开放姿态。与此相反的是，此前一天，中国金融服务市场准入大门再度打开。6月16日，中国证监会批准瑞士信贷与方正证券成立合资券商，其中瑞信占股33%，方正占股67%，这被解读为中国第二轮券商开放启幕。对于工行、建行设立分行被推迟颁发执照，美联储(FederalReserve)称，是因为这两家银行的最大股东由一只主权财富基金控制。而美联储官员从一开始就声明，汇金公司将必须遵守美国的《银行控股公司法》(BankHoldingCompanyAct)。该法要求进行某些披露，还对控股股东投资美国其他行业的能力予以限制。美国银行在华远超过10家，而除了早先在美设立分行的中行、交行外，20年来中国只有招商银行一家于2007年11月份获准在纽约开设分行。中国建设银行董事长郭树清指出，建行与美国银行的合作协议中，已明确规定可以在美国设立机构。他认为美国政府和监管机构对于中国在美设立机构一直采取这种不太积极的态度"很不正常"，对中国也是"不平等的做法"。中国银行业对美国开放了很多年，美国的很多银行在中国都设有网点。建行在美国设立几个零售网点，不会对美国银行的业务造成冲击。郭树清希望"中美双方的监管机构可以进一步加强磋商，以利于问题的解决"。
事实上，对于对等原则，两国在签署协议时都会有，但在实际操作中却很难实现。中美双方在签署WTO协议中国民待遇原则下是有例外原则的，其中之一就是威胁到国家安全，美国对中投公司的种种限制正是利用这一例外原则。由于中国金融业发展相对落后，目前很少使用到这一原则。因此，中美之间的金融开放在很大程度上变成了一种单向的、非对等的开放，而不是"走出去""、引进来"这样双向的过程。
(五)金融对外开放缺乏自主性
引进战略投资者这一政策是在我国履行加入WTO承诺，中资银行必须在2007年1月1日资本充足率达标的外部压力下出台的。
2004年，银监会颁布了新的商业银行资本充足率管理办法，要求各商业银行资本充足率不得低于巴塞尔协议规定的8%的标准，且达标的最后期限为2007年1月1日。而至2003年底，四大国有商业银行的平均资本充足率仍距8%的标准相去甚远。这实际上锁定了国有银行的改革进程。银监会2003年7月24日印发的《推动公司治理结构建设制定重组改制方案的通知》中明确指出："引进战略投资者特别是引进国外战略投资者有利于借鉴国际先进管理经验，如公司治理、财务管理、风险管理、产品研发、信息科技发展等。根据未来几年的发展战略重点，有条件上市的，应在上市前就开始这项工作，改变单一的股权结构，并着力建立业务合作关系"。这样就确定了股改上市的前提条件是引进国外战略投资者。来自政府的时间目标，迫使国有商业银行必须在较短的时间内完成引资谈判，在这种"倒逼机制"情况下，实际在引资前，就已把谈判的主动权全部交给了国外投资者。
三、金融对外开放战略调整的原则与建议
(一)我国金融对外开放必须坚持五大
基本原则一是坚持自主开放的原则，明确金融开放的目标，解决是"我利用外资还是外资利用我"的问题，坚持以我为主、为我所用。二是坚持维护金融主权和安全的原则，不能为了追求短期的经济发展而盲目对外开放金融，忽视经济金融安全问题。三是坚持成本和收益均衡的原则，在制定每一项金融对外开放政策时都应认真地进行一番成本收益分析，只有当一项金融对外开放政策最终有助于、有利于和有益于提高国民福利，那么它才有实施的必要和可能。四是坚持对等开放的原则，不仅要"引进来"，还要"走出去"，一方面，在引进国际知名的大型商业银行的同时，可考虑引进实力较强的保险、证券、基金、信托等金融机构，并努力争取交叉持股;另一方面，作为对等互换，中资银行可以要求其在外资银行中也具有一定的参股权或期权。五是坚持内外开放均衡发展的原则，允许国内民间资本参与国有银行股改，积极引导非公有资本采取集合投资、或建立其产业基金、或采取私募基金等方式参与国有商业银行改革。
(二)完善立法体系，创造良好的金融开放法治环境
健全完善的法律不仅可以为银行的长远发展提供制度环境，同时也为银行提供权力边界，从而使银行高管领导层的寻租成本最大化。鉴于我国目前立法体系不完善的现实，参照国际做法，可将目前散见于各部门的规章和负责人讲话稿中的政策、要求汇总起来，进行系统的梳理和编撰，制定统一的外资并购法律法规，规制银行业的外资参股行为，规范和引导战略投资者的行为，减少政策的随意性和波动性，为国内外投资者树立信心。在对外国投资者的选择上，不仅要对外资银行的入股比例，还要对入股金额、多头尤其跨行业参股进行总量上的控制。重视对合格战略投资者筛选的各环节，辨明对方的身份定位，通过严格的标准和条件审慎选择外国投资者，从源头上切断战略投资者蜕变为战略投机者的路径。
(三)建立具有完善的法人治理结构的现代商业银行
巴塞尔委员会《加强银行机构公司治理》告诉我们如何衡量商业银行公司治理的有效性，其从银行价值取向、战略目标、责权划分、管理者相互关系、内控体系、特殊风险监控、激励机制和信息透明等八个方面阐述了良好的银行公司治理机制应具备的要素。在中国国有商业银行公司治理改革的道路上，虽然不乏先进的国际经验，但没有现成的模式可循，中国的银行业只能也必须探索一条具有中国特色的改革之路，这是由我国国有商业银行特有的缺陷造成的。出资人的缺位和越位、人事制度和激励约束制度的扭曲、风险管理的失控构成了我国国有商业银行公司治理中的三个关键性的缺陷。基于此，完善公司治理机制的最终力量仍存在于银行内部，且主体是国有银行自身。在试图寄希望于外部力量，通过外国投资者的"输血"来脱胎换骨的效力弱化的情形下，有关部门必须考虑一种综合性策略。对于像国有商业银行这样一股独大的公司而言，民间监督更有效率。在不涉及银行商业秘密的情况下，应将银行的议决事议程和经营情况最大限度地向社会公开，加强信息披露的力度和幅度，借助于全社会(也包括外国投资者)的监督资源，保证其经营的合规化、透明化，以此来取信于民，受信于众。
(单位为中国人民银行沈阳分行)
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