沈晓杰：完善公民住房保障体系关键要有政治保障
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http://finance.sina.com.cn 2006年12月29日 19:06 新浪财经
沈晓杰
在比较各国的住房政策和保障制度时，人们会发现一个反差很大的现象，这就是在一 些民选国家的政府和政党中，很多官员都是把住房问题当作一个“讨好选民”的筹码。读者也许还记得我们在前面说过的那位厄瓜多尔的总统候选人，向选民双膝下跪拉选票情形。当时这位右派的总统候选人在选战会上，混身颤抖地大声祈祷：“我以上帝的名义，请求厄瓜多尔支持我。我跪求上帝，赐予厄瓜多尔人工作、房子、健康和教育，上帝将永远在你们心中”。这位厄瓜多尔的香蕉业大王和最富的人还信誓旦旦的向选民承诺：他当选后将“平均每天为穷人建造1000栋房子”。要知道厄瓜多尔全国才只有1300多万人口、300多万家庭，如果真的像这位总统候选人夸口的那样，用不了十年该国每户家庭都可换成了新房。连这位最后还是落选的全国首富的右派总统候选人在住房上都要如此的“取悦”选民，其他总统候选人的“表现”就可想而知了。拉美国家如此，制度体系健全的西方国家就更不用说了。
为什么在这些国家中，任何一个官员都不敢像中国官员那样，说什么“抬高房价是提升一个城市形象的体现”，普遍把做高房价当作自己“政绩”？为什么这些国家的政府和官员不仅把让公民买得起房、住得好房当作执政者义不容辞的必尽义务，而且还精心设计和实施各种的住房保障以取悦于民？为什么这些国家的政府和官员，在房地产市场和住房供应的政治导向上，竭力站在公众的立场上，不敢和开发商“抛眉眼、搞暧昧”，更不敢把房地产商宠惯成“特殊利益集团”？
国外有些学者在总结西方发达国家成功的住房政策的经验时，认为主要是依靠了三个方面制度构架上的支撑：市场、法律、政府。正是在这三个方面“齐头并进”，才得以有了今天西方国家健全的公民住房保障体系和良性发展的房地产市场。
相对而言，中国当今的房地产和住房保障，缺乏的不是市场，而是健全的市场体系和规范的市场运作。开发商利益集团占据着全民的土地资源，却公然叫嚣“只给富人盖房”，就是这方面突出的体现。但与之相比更缺乏、甚至是“空白一片”的，还是我们在住房保障上的法律和对相关政府行为的制衡和规范。可以说，正是这些方面的严重缺失，才导致了今天中国的房地产市场成为城市社会最大的“不和谐因素”。从这点来说，只有在法律和政府行政上有了良好的“政治保障”，才能使公民在居住权利上的住房保障落到实处。
那么，制度健全的政治文明发达国家，他们在这些方面又是如何的“作为”的呢？
政治文明完善，决定了政府在住房保障上“不敢懈怠”
综观西方国家的住房保障，一个极为重要的特点，就是和它社会的政体制度，有着密不可分的“紧密联系”。它的选举制度，使得意图执政或者是已经执政的政党，都必须在最大程度上把满足选民的利益，作为获取或巩固执政地位的基础和手段。因为自由选举制度的特点，就是“透过定期选举的举行，人们选择那些能够表达他们意志的人。”
在这样的选举制度下，住房的社会问题，既是各个政党都不能推脱的一大难题，又是赢取民心、取得并巩固执政地位的“不可多得”的“机遇”之一。由于住房是公众“最关心、最直接、最现实”的利益之一，所以哪个政党在住房保障上政策得当，哪个政党执政的“砝码”就大大加重。因此千方百计在公民的居住权利和住房福利倡导、制定和实施各种“最优化的住房政策”，就成了政党之间竞争的重要法宝。作为这样竞争导致的直接结果，西方国家在住房保障体系上日渐完善。
比如说，针对中低收入者的住房难的问题，不少西方国家就纷纷采用了由政府大量建造和提供公共住房(有的也叫社会住房)的方法。这种由国家给予补贴并由地方政府建造的具有一定质量的低租金住房，主要就是为了使所有的国民在住房上都能达到本国政府规定的最低住房标准。这种做法，不仅可以极大扩大住房市场上中低收入阶层住房的总供给，而且也使住房市场因有效供给的提高而促使同类住房价格的下降。加拿大从1945年开始就实施了该国的“社会住房计划”，目标就是使“让最穷的人有体面的住房”。根据低收入者收入的不同，加拿大规定住户只需交纳25-30%的月薪作为房租，其差额由政府以补贴方式补足。后来随着居民住房水平的发展，加拿大又以非牟利住房和合作住房的方式，在1983年取代了这种公众住房。据资料，对贫困家庭住房保障做的较好的，还是号称“让全体居民有足够住宅”的美国。根据美国人口调查局公布的报告，“在1995年，41%的贫穷家庭拥有他们自己的住宅。平均每个穷人家庭拥有三间睡房，1.5个卫生间，一个停车间，一个阳台或者一个院子。超过75万的穷人所拥有的住宅价值超过15万美元，其中接近20万的穷人拥有的住房价值超过30万美元”。这份资料还指出：只有7.5%的贫穷家庭是过分拥挤的；接近60%的家庭，每个人都有两间以上的房间。平均每个美国穷人的住房，比日本的人均住房宽敞1/3，比俄罗斯的人均住房宽敞4倍。
此外，在普通中等收入者的住房改善方面，各国政府也都有不少具体的目标。比较有代表性的，是瑞典在1967年立法规定中提出的口号。该国的住房政策方面的法律规定明确提出：要“使全体人民能够以合理的价格住进宽敞、舒适和设备齐全的高质量的房屋”。另外，这两年法国提出的一个给普通居民家庭进行住房改善的举措，可能会使中国的数以千万计的中等收入者，对西方发达国家住房制度上“优越性”更加“心驰神往”。
去年，法国住房部长宣布了“10万欧元购买一套花园洋房”的政府改善中低收入家庭住房水平的计划。10万欧元(注：约等于100万元人民币)，相当于普通法国人多少年的家庭收入呢？根据今年7月媒体的报道，法国国家统计局的最新调查结果显示，法国人月薪在2000欧元至3000欧元的就达到法国的中产阶级水平，月收入在3000欧元至4000欧元的双职工家庭也算是中等收入家庭了。另据法国官方的资料，法国的“工薪人员扣除所有社会保险后的人均净工资：21,735 欧元/年”。这也就是说，法国普通家庭的年收入至少应该在3.5万欧元之上。法国住房部长的“10万欧元购买一套花园洋房”，就是说普通法国人家庭只需用不到3年的家庭全部收入，即可买到一套“花园洋房”。据这位住房部长介绍，法国每年将建造3万至4万套这样每套10万欧元的花园洋房，目前已有100个社区在750个地点上推出了兴建计划。预计“这个市场将会出现大爆炸的情况”。
发达民主的国家这方面的例子举不胜数。比完善的住房保障更重要的，是这种住房保障体系之所以建立和完善背后的政治文明体系，这才是更需要我们的政府去学习和借鉴的。
官员行政住房市场，“立场站位”偏向“重民抑商”
在中国的房地产市场和住房导向的博弈中，普通公众对“相关政府部门和官员”在行政上究竟成了谁的利益代表及“权究竟为谁所谋”，表现出强烈的不满和无奈。但在政治文明比较完善的民选国家的政府中，没有哪个官员敢“明目张胆”的站到公众利益对立的立场上，去袒护房地产商的利益，更没有谁敢像中国官员这样，把居民住房建设的土地使用权和商品房的开发交由开发商去垄断，最终在社会主义的土地上“培养出”一个特殊的利益集团。
西方的住房市场，不仅向所有人开放，而且政府还鼓励、支持和扶助社会各方面投资建房，人们不用担心因为不是“开发商”建房而被喊“违规”。特别是每当社会住房问题比较突出时，政府还拿出大量的财力物力，自己建房低价出售或出租给普通居民家庭或中低收入者，以有力的抑制房地产商利用住房市场的“供不应求”来哄抬房价，牟取暴利。除了在建房上“亲力而为”外，政府还把支持和扶助公司、团体投资建房作为大力发展住宅业的一个重要途径。可能令不少国人想象不到的是，在这些投资建房的公司和团体中，既有像房地产企业那样的盈利性投资主体，还有大量的福利性即非盈利性的建房组织和实体——政府的公房建造公司和居民自己的住房合作社。这点在以福利著称的欧洲国家、尤其是北欧国家相当普遍。在瑞典等国，这类的福利性即非盈利性的建房，甚至成为住房供应的主体。
在法国，也有专门的“福利住房联盟”(USH)。在今年9月份USH大会召开前夕，法国住房部长就今年法国在建造福利住房方面的发展向媒体做了介绍：公家部门预计建造9万至10万套，私人领域预计建造3万至3.5万套。而在2000年，法国出资建造的福利住房数目只有42262套。相当于现在一年法国福利房建造量是六年前的两倍以上。
当然，在这些国家住房市场的“竞争者”中，肯定也少不了“自建房”。据介绍，西方国家为了抵消通货膨胀和经济停滞给住房保障上带来的压力，纷纷出台政策鼓励私人自建住房。政府不仅提供私人建房用地，而且还发放无息或低息贷款，并设立抵押贷款公司帮助自建房的运作。这些都和中国房地产方面政府主管部门对待国内出现“自建房组织”时的所作所为，形成了强烈的对比和反差。
西方的政府官员在住房市场的行政，导向和价值观十分明确，就是通过放开和培育各种住房建设市场，使作为住房生产和供应主要来源的盈利性公司——住房建筑商(一般在发达国家住房都是由建筑商供应，没有像中国开发商这样的住房供应的“二道贩子”)的利润趋于合理的水平，甚至是低于社会平均回报率。因为住房虽然是商品，但毕竟还具有公共品的属性。政府相关部门的行政职能，就是要使普通公民，可以用承受得起的合理价格水平，买到或租到体面而舒适的住房，而不是使房地产方面的盈利性公司可以攫取较高甚至是超额的利润。这也是考验执政者是否代表了“选民的立场”，在执政理念和执政水平上能否体现公众的意志的“试金石”之一。这也是为什么商品住房这种在中国利润率高达百分之几十、甚至百分之百的“特殊商品”，在法制和保障体系健全的发达国家，反而平均利润率只有3-5%、甚至比社会平均回报率还要低的根本原因所在。
“国家优先计划”，一个政府在住房等民生上的“解题实例”
2005年秋天，俄罗斯总统普京宣布，在俄罗斯全面开展优先发展医疗、教育、住宅和农业的四大国家优先计划。为此普京专门成立了以他为主席的国家优先计划委员会，亲自监督这些优先计划的实施，并派第一副总理负责上述优先计划的具体运作。据了解，普京之所以提出实施国家优先计划，首先是因为这几年俄罗斯在发展中也出现了因贫富不均而导致的部分公民在住房、医疗和教育等方面水平有所下降的情况。在莫斯科等大城市，房价也高涨到了吓人的地步；其次，由于国际市场石油价格上涨使俄罗斯的财政实力迅速增强，有基础利用好巨额财政盈余，用于改善民生而不是什么官员的“政绩工程”。据报道，仅今年俄联邦预算用于国家优先计划的支出就达到1345亿卢布，其中在住房项目上的投入为219亿卢布。俄罗斯第一副总理在落实“经济适用房”建设国家优先计划工作会议上指出，目前俄罗斯60%以上的家庭迫切需要改善居住条件。为了满足这一需求，俄住宅总面积必须增加40%以上。首先计划在明年和后年新建1亿多平方米住宅，以改善普通民众的居住条件。尤其值得关注的是，这位第一副总理还特别强调，针对俄罗斯各地存在的由几家公司控制着本地区住宅市场、并通过限制扩大建设规模来提高价格的严重垄断现象，俄联邦政府各地政府采取有力措施给予打击。
据人民日报报道，实际上早在2004年5月，普京在在克里姆林宫发表年度国情咨文、谈到第二任期被媒体称为“建立自由公民的自由社会”的执政纲领的经济内容时，重点就放在了关乎每个家庭和公民“最关心、最直接、最现实”的住房、医疗和教育改革的切身利益上。普京在在谈到住房改革时指出，近年来收入的增长仍无法满足居民购买新住房、改善居住条件的要求。这不仅减弱了居民为适应市场经济而在全国范围内流动的活力，甚至影响了年轻家庭的生育计划。普京保证，政府还将采取有力措施消除建筑市场(也就是我们房地产市场)上的垄断，保障住房市场交易(类似中国的房价成本)更加透明。普京提出的俄罗斯住房改革的目标是：到2010年，使拥有现代化住宅的居民比例，由目前的十分之一提高到三分之一。
俄罗斯的社会制度，是从社会主义演变而来的，其背景和中国有着许多相似之处。它依靠石油价格的上涨使国力迅猛的提高。普京政府通过“国家优先计划”，使国家发展的“红利”为公民共享；中国通过这几十年的高速发展，也集聚了丰厚的财力。在最近召开的全国财政工作会议上，财政部长就预计今年全年财政收入将达到3.9万亿元左右，比去年增收9000亿元。但中国的这些“国家红利”，有多少是用在人民的住房、医疗和教育等民生改善上？又有多少是浪费在所谓的“政绩工程”上？还有多少成了公车消费、公费出国和公款吃喝“财政黑洞”？这些问题“不言自明”。实际上住房等民生问题的之所以日趋突出，根本的原因就在于政治文明建设的滞后。这种滞后已经成为制约中国社会进步、影响人民幸福小康的瓶颈。
法律，究竟在公民的住房权利上给公民提供了哪些保护了
在法制和住房保障完善的发达国家民主体系下，公民之所以享受到健全的住房保障，另一大的“政治保障”，就在于这些林林总总的各项住房保障措施，早已体现到国家的意志——法律之中，已经成为国民“一致接受的人类生存的公理与原则”。任何人不能从利益集团的立场出发，对体现国民居住权利的住房保障方面的法律进行“篡改和修正”。
据资料，在住房上立法最早的要属英国了。早在1832年通过的《乔利拉法案》，可谓是近现代最早的住房方面的法律。二次大战后的1946年通过的《住宅法》，更是规定了对低收入家庭提供的住房实行控租的政策，并鼓励地方政府建造住房。1980年撒切尔政府颁布的《住宅法》，则体现了政府在实现公房福利转向住宅私有化中，对公众住房利益的保障。其中在对公房出售及“购买权”的条款做出了一系列的规定：如租用公房的住户只要住满两年，即有权以优惠折扣价格购买所住的公房；优惠折扣起点为房价的30%，总的优惠折扣不超过60%，居住条件较差的公寓或套房的出售，总的优惠折扣不超过70%。这些住房法甚至还专门规定，居民购买住房后，一些低收入房主无力支持全部住房大修和改善费用，可提出资助申请，政府在考察其经济收入情况之后，将酌情给予一定的资助。
美国虽然到了1937年才出现第一个住房法，但就整个住房法律体系而言，它不仅是建立最全的，而且也是综合考虑最周到的。据资料，37年的住房法案主要解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题，开创了联邦政府资助公共住房先河。该法规定，联邦政府资助地方政府为低收入者建造合适标准的公共住房，居住者只需向地方公共住房管理机构支付较低的房租。而到了1949年，美国国会通过《全国可承受住房法》。该法案明确指出：美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”，并明确规定美国每年要兴建80万套公共住房(后来实际每年新建住宅100万套以上)。该法同时还把所有家庭得到优质的住宅和舒适的生活环境作为国家的目标。它在社区发展补助方案中，就把发展适宜的住宅及居住环境，和扩展低收入者的就业机会紧密结合起来；在授予都市不动产方案中，法律更是规定政府可将在中心区被弃的房屋赠送或以极低价格卖给低收入家庭使用，但该家庭同时也必须在3年内将住宅整修至合乎法令要求水准，并居住5年以上方能取得封地权。这就使居住问题和社区的发展一并得到解决。
随着60-70年代生育高峰的到来，美国在1968年又通过了住房和都市发展法。该法明确了美国住房发展的10年目标：“为每个美国家庭提供体面的住房，目标在10年内应继续完成2600万套住房的建造和修缮,其中600万套是为低等和中等收入家庭准备的。”当到了70年代后，美国住房市场的主要矛盾已经由住房短缺转变为低收入阶层所付房租占其收入比重过大后，联邦政府在住房保障上的法律制定，就转化到了为低收入者提供房租补贴上。据资料，“目前房租补贴的租金优惠券计划已成为美国低等级住房计划的主流”。
实际上，世界上发达国家对如何保障公民住房权益方面，在立法上都有不少成功的经验和做法。比如说，日本为了大力发展国民的住房合作社，在1966年就制定了《日本勤劳者住宅协会法》，这就在法律上保证了国民“自建房”的地位。
总之，要使国民真正的享有完善的住房保障，首先必须要在国家的法制建设上要有实实在在的体现。有了法律所规定的住房保障目标，就可以用法律的“准绳”来制约和规范政府在住房保障上的作为。美国的《全国可承受住房法》规定：“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”；澳大利亚在住宅立法中也明确：“确保澳大利亚每一位公民能以自己承担得起的价格获得足够及合适的住宅”；瑞典在住房立法中更是提出：要“使全体人民能够以合理的价格住进宽敞、舒适和设备齐全的高质量的房屋”。作为“人民当家作主”的社会主义中国，我们究竟该给国民在法律上提供什么样的住房保障，我们可否在住房保障的立法目标上，提出比资本主义国家更具优越性的住房目标吗？人民期待着！
沈晓杰
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