应立即停止城中村改造扩大化——由昆明扩张之路反思中国城市发展
: 北京大学社会学系城市化及城中村研究课题组
【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/45521
目前不少地方的城中村改造，正在借“保民生”和“建保障房”之名，行大肆商业圈地之实。亟需中央层面果断决策，制止这种做法。
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今年3月27日昆明发生民众与城管对抗的骚乱。虽属突发事件，但透露出潜藏在昆明城市改造背后的问题。引起这次事件的直接原因，是昆明市政府为了“创卫”（建成全国卫生城市），不惜一切将城市街道和景观搞得“干干净净”。这种扫除“脏乱差”的行动，与栖居街头，靠卖点食物谋生的小贩发生了矛盾。
昆明最近拆除防盗笼，也与政府强力要将昆明打造成“光明-田园-卫生城”有关。去年底的螺蛳湾事件（在螺蛳湾批发市场，由于拆迁引发上千商户上街堵路），官渡渔村“维稳干部被维稳”的凶杀事件，也都同城市改造或城市扩张导致的征地补偿纠纷有直接关系。
最近，中央一系列调控房价政策出台后，一些地方政府更将“圈地运动”旧酒装入“建保障房”（以城中村改造为口号）的新瓶子中，使已经累积的矛盾不但得不到解决，而且有激化的可能。
最近《云南法制报》、《云南政协报》等媒体已经对昆明城市改造中的问题有所报道，目前这种社会紧张，如果不能得到适当疏导，可能酿成更大的社会冲突。在这样一个边疆少数民族地区，其严重后果要得到足够估计。
在社会张力外，昆明的城市发展与滇池环境之间也存在生态紧张。去年秋天持续到最近的旱灾，将昆明地区的水利失修状况暴露出来。据我们对该地区的水利史和现状调查，旱灾的严重程度，也是与昆明的城市扩张有关。
昆明并不是孤案，中国绝大多数二三线城市面临同样的问题。例如最近在媒体上曝光的扬州拟拆除2003年建小区就是一例，成都和芜湖都有类似的问题。北京大学社会学系的部分老师和学生多年在昆明和滇池地区进行了深入研究，以下是基于这些研究和观察提出的建议。
新圈地模式：城中村改造扩大化
目前不少地方的城中村改造，正在借“保民生”和“建保障房”之名，行大肆商业圈地之实。这种圈地的基本方式，就是城中村改造扩大化。以昆明为例，据我们调查所得的数据推算，目前扩大化的城中村改造将推平占地约54平方公里（其中18平方公里为城中村）的城市面积，是目前昆明城市实际建成面积（249平方公里）的五分之一。
在这场将城中村夷为平地的城市改造大跃进中，很多被拆毁的建筑建成不到30年，很多建筑是有完全产权的民宅。已经开始或计划中的城中村改造项目，很多存在名不副实的问题，顶着建“保障房”或“公益项目”的帽子，实际是“高端住宅区、高端写字楼、SOHO、购物中心、时尚步行街、超市、体育中心”（《昆明市五华区潘家湾小村、新村片区改造宣传手册》。昆明出现的这种城中村改造扩大化，并不是孤立的一例，引起的社会冲突已十分严重。
为了制止这些城中村改造扩大化或“株连式拆迁”给民众造成物质损失和精神伤害，我们吁请国务院和有关部门，明令在《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）通过之前，禁止在任何存有争议的项目区域的拆迁。
改造不应向城市远郊蔓延
最近，中央连续出台调控房价的“新政”，地方政府不仅以“城中村改造”和“保证建设保障房供地”为理由来化解中央政策的威力，而且更将“城中村改造”下的圈地重心转移到乡村，甚至将还没有列入城中村的地方也划入城中村改造范围。这种对国家政策的规避被媒体称为“逆风突围”。
例如最近昆明三环路之外的“城中村改造”就是一例。据我们调查，5个被改造的村庄有3个甚至不在昆明市政府的城中村名单上，而且在招标公告上公布的5709亩范围内，有大约2000亩是农地。这些村庄是滇池沿岸最古老的彝族支系子君人的聚居地,村庄中，不仅有滇池文化考古遗址，还有多处百年以上的庙宇和昆明地区的建筑活化石——“一颗印”建筑。
就在本文写作的此刻（5月12日），本课题组的长期观察点（昆明官渡区矣六街道办事处宏仁片区）所在之子君村一带已经发生了抗拒城中村改造拆迁的冲突。此外，在“被城中村”的宏仁村，2005年在地方政府允诺下，集体规划，盖起一个有500余栋新楼的新村。最近，这座新村刚完成下水道和街道的铺设，但这里都被纳入了拆迁的范围！在当前中央强调加强各民族和谐和不折腾的背景下，这种容易引起民族关系紧张，又不符合循环经济要求的城市改造工程必须停止。
重思社会代价
在对真正的“城中村”实施改造中，也存在打着“民生”旗号，实则土地财政依赖下的卖地行为。当前，许多二三线城市的政府财政，严重依赖土地出让收入，我们调查的个案城市也不例外。这种土地财政依赖自有地方政府的苦衷，而要根本解决这个问题则关涉包括分税制在内的税收制度的改变。这些问题，将地方政府推向“土地财政-城市美化/扩张-城中村改造”这种因果链接。
在这种背景下，对城中村和旧城污名化，然后以改造之名将这些土地变成政府收入是势所必然。目前任何地方只要一被戴上“城中村”的帽子，就变成可以被无所顾忌地拆毁的“脏乱差”之地。
其实，城中村的功能多样，形式灵活，包容力强，成本低廉，它现在是我国城市建设中不可或缺的重要组成部分，在未来较长时间内，仍将发挥不可替代的作用。因此，城中村不应被消灭，而应在其居民自愿和自助的基础上进行“功能增强、适度调整”；积极探索多种形式的房屋产权改革，对其经营性收入征收房产税。总之，应使其“有序存在”，少用或慎用“城中村改造”这类口号。在不得不拆迁的地方，应当按照国务院最近通知的要求“必须先安置后拆迁”。
城中村改造“伪市场模式”
这种模式，强调市场化运作为核心，政府出政策、给优惠，开发商作主导。说是市场模式，其实是以政策和公权力保证开发商获利（以多种优惠政策辅佐），开发商强买强卖，地方政府则充当拆迁部队。
这种模式只是貌似公平的强买强卖。结果是，无人对城中村改造的社会后果负责。在这种模式下，中央政府为民生着想而实施的城中村改造政策，在很多地方变了味，成了一场惟开发商利益为大的拆城运动。
我们吁请国务院责令地方政府停止以“伪市场化”模式改造城中村，回归民生。
自我改造：寻找共赢的可能
目前昆明的一系列反对城中村改造的活动中，有一种微弱但清晰的声音正在提出来。
如我们进行了个案调查的潘家湾城中村改造中，被“捆绑”进去的人民西路94号院的业主们，在数次业主大会和会后征求业主意见后，提出三种配合政府的改造方案。其中一种是“自我改造”。即由该社区自己规划出原地改造的方案，使该小区变成一个符合昆明市规划要求的小区。
这种方案值得大力倡导，它能体现被拆迁改造者的主体性和公民权益和尊严等，也能使政府的执政为民，不与民争利等落到实处，能达到共赢。
重建受损的政府公信力
城中村改造扩大化和向乡村推进，使这个“民生”工程遭受强烈抵制，也使强力推进这一工程的地方政府的公信力丧失。
地方政府以“经济发展”或“招商引资”为根本，一旦与利益集团合谋，动机良好的政策会成为伤害弱者的“恶法”。因此，要强调地方政府的首要职责是“保民生”，而不是“不惜一切保增长”。
过去几年，地方政府制定了一些旨在让居民参与城中村改造的政策。例如昆明市政府规定，城中村改造方案必须有90%的村民同意等，但这些文件基本都没有在基层落实。
一个主要原因是，相比经济发展和招商引资，其他旨在促进地方和谐和民众参与的目标在政绩考核中无足轻重。基层官员为完成“问责”指标，不惜以各种方式迫使居民在拆迁协议书上签字，民意调查变成基层政府随意操控的数字把戏；司法救济的大门也向提出诉求的居民关闭；主流媒体或是很难介入这些纠纷和争议，即使被报道出来，地方政府也不予理睬。《南方周末》前一段对最近三年中的拆迁命案进行了追踪，发现没有一个地方的一把手受到处罚（见《南方周末》4月7日头版文章：“拆出人命的地方 官员果然个个还在”）。这些情况表明，当前亟需将旨在推进社会和谐和人民参与的的善治方案，从“经济发展”的绑架中解脱出来。
不可持续发展的危险
目前许多省会和二三线城市的发展，与土地承载力和生态环境间存在矛盾。城建部副部长仇保兴已经公开批评，目前城市改造产生了巨量的建筑垃圾。昆明也是如此。
此外，在滇池沿岸的扩张，已使滇池环境的负荷越来越重。滇池流域的面积是2920平方公里。如果只算平原和盆地，面积仅有590平方公里，其中有近300平方公里为滇池。按照昆明市的正式规划，到2010年昆明市的中心城区面积应该控制在 164.25平方公里。但昆明市主城区两年前就已达到249平方公里。
前些天已有专家在《春城晚报》指出，旱灾的成因之一是滇池流域的城市化急速推进，使滇池流域水资源的支持能力达到极限。在今年旱灾之前，昆明市已是全国最缺水的14个城市之一，昆明地区越来越依赖于调水，目前推行的大昆明建设计划，使城市对调水的依赖更严重。
不仅如此，我们对滇池沿岸的水利史调查发现，城市扩张（特别是高速路修建）还破坏了公路沿线的水利系统，使这些地方在大旱之年无法自救。昆明的城市扩张，环境代价已经越来越高。
与昆明类似，不少城市如成都、芜湖这样的中西部城市土地承载力都已不足，东部地区问题更严重。
地方政府在“保增长、保民生、保耕地红线”之间左右为难。对那些想造“政绩”的地方领导人来说，基本的解决思路还是想通过快速经济发展，使环境能够被“捎带”治理。前几年甚至有人提出，“只有将人搬到滇池边才会有人想治理”。试图熊掌和鱼兼得，但现实证明，城市化在大肆鲸吞滇池沿岸土地，环境治理却没有进步。滇池污染综合治理协调领导小组办公室公布的最新数据表明--滇池的水质仍劣于5类。
地方政府已不能解决城市扩张与滇池治理的矛盾，也不能改变目前城市朝向不可持续性膨胀的趋势。亟需中央层面果断决策，制止这种以一省之力打造“中心”的做法。应该制止以滇池为代价的昆明城市扩张，停止以建立“东南亚桥头堡”为名，用全省之力将昆明垒成一个不能可持续发展的恐龙城市的做法。
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