法意导言：
在朝鲜战争、越南战争和伊拉克战争中，美军总是以失利告终，为什么美国总统们会选择让军队走入不必要的战场？学术界一直在探讨这个问题，并试图从意识形态、物质利益等方面进行分析。而近年来，一些学者开始将目光转向新的因素——美国民主制度中的选举压力。政治学家安德鲁·佩恩（Andrew Payne）的新书《选票上的战争：选举周期如何影响战争中的总统决策》（War on the Ballot: How the Election Cycle Shapes Presidential Decision-Making in War）就是这样的作品之一，在书中佩恩总结了总统面对选举压力时如何综合考虑战争策略与选举利益，并揭示了美国政治制度的底色，强调必须加强对总统的监督和追责。
时任美国总统林登·约翰逊在访问越南军队时与士兵握手，1966年。
纵观美国政治史，如果说存在一种常态的话，那就是美国总统经常错误地处理国家安全问题，有时错误甚至会很严重。越南战争就是一个鲜明恰当的例子：一位才华横溢、成功的政治家——林登·B·约翰逊总统（President Lyndon B. Johnson）——不顾一切地派遣数十万士兵步入硝烟之中。
历史学者和社会科学学者们在文章著述中已经花费了大量笔墨，希望能够解释美国总统为什么走向滥用总司令权力。过去的许多学者都认为，是意识形态中的正统观念导致了越南战争和其他战争的溃败，这些正统观念使民选官员们忽视了事实情况。历史学家们则认为，在越南战争和朝鲜战争中，“多米诺骨牌理论”（domino theory）是罪魁祸首，因为它预测如果一个小国陷入共产主义，其他国家也会效仿。
20世纪60年代和70年代的新左派历史学者们得出了截然不同的结论。在他们的著述中，意识形态并非主要原因，华盛顿发动战争的目的不是保护海外的民主制度，而是通过战争迎合利益集团、安抚国会委员会、满足国防承包商的预算或确保对领土和珍贵自然资源的控制。这些学者认为，随着行政部门职权范围的扩张，总统和国家安全官员被授予了太多不受限制的权力，以至于他们可以为所欲为，从而导致战时决策不佳。
然而，在过去的十年间，学者们开始将注意力从意识形态或物质利益转移到另一个因素上，即选举政治，并共同探讨其重要性。政治学家安德鲁·佩恩（Andrew Payne）的新书《选票上的战争：选举周期如何影响战争中的总统决策》（War on the Ballot: How the Election Cycle Shapes Presidential Decision-Making in War）,是对这一小群学者的研究著述的补充。学者们——包括弗雷德里克·洛格瓦尔（Fredrik Logevall）、坎贝尔·克雷格（Campbell Craig）、杰里米·苏里（Jeremi Suri），以及我在内——试着书写美国总统的历史，即当海外决策对国内政治产生影响时，总统们如何努力应对这些影响。
佩恩写道：“虽然很少有人承认，但难以忽视的事实就是，当领导人进行战时的军事以及外交战略决策时，他们会习惯性地考虑对选举的影响。”如果说战情室里有一位军事高层或国务院专家为总统建议美国军队的最佳前进路线，就会有另一位顾问警告总统这些政策可能如何影响下一次选举。
正如前总统理查德·尼克松（Richard Nixon）坦言，在确定战时最佳行动方针时，“赢得选举的重要性是惊人的”。事实上在民主国家，政治不可能做到在水边走而不沾湿鞋，而且尽管过去曾有过错误，但犯错误本身可能也不是一件坏事。
时任美国总统理查德·尼克松在白宫发表电视演讲，宣布将从越南加快撤军，摄于1971年。
在《选票上的战争》一书中，佩恩系统性分析了总统任期内的选举和海外政策如何互相影响，并概括了选举影响美国总统进行战时决策的五种模式：
延迟：推迟军事行动直至进行选举时；
抑制：在选举之前抑制良好的战略行动；
刺激：在选举前加强军事活动以表现出强硬的国防态度；
宿醉：根据选举结果而选择违背或履行关于战争的竞选承诺；
破坏：选举干扰或破坏政策的协商。
佩恩认为前三者往往发生在中期选举和连任竞选之间，而后两者则发生在总统更关心自己政治遗产的任期末期，又称“瘸鸭时期”。重要的是，他认为我们必须考虑不同类型的选举周期——中期选举与总统选举、初次选举与连任选举、预测与事后分析等等。
一些读者可能会觉得这些分类有些公式化，抑或充斥着黑话，此外，就像任何其他社会科学学者一样，佩恩的总统决策路线图过于简单。事实上总统们本人可能是矛盾的。通常，他们做出的决定更多是临时性的，与其说他们有明确的战略目标，倒不如说他们是在战争的不稳定性和不可预测性中不断调整、改变考虑的因素；一些决策可能同时属于不同的类别，因为国家利益和政治利益之间的区别不总是那么清晰明了；佩恩书中的理论基础建立在理性行为者模型上，这种模型虽然启发了政治科学，但和现实情况相比较而言往往过于简单。
尽管如此，佩恩所搭建的理论框架有助于理解民主政治如何在总统任期内不同时间点产生不同影响，而且他的著述提供了丰富的细节。他使用档案材料、新公布的文件和访谈进行了三个富有洞察力的案例研究，表明当总统们需要决定是否在朝鲜、越南和伊拉克部署军队以及如何部署时，他们对选举都有自己的考虑，并且，在每个案例中总统对自身的选举利益的考虑都战胜了对国家战略利益的考虑。
巴黎一名卖报的男子展示报纸头版刊登的美国军事干预朝鲜的消息，1950年6月28日。
比如说，在这些案例中我们可以得知，哈里·杜鲁门（Harry Truman）总统是如何允许华盛顿的鹰派加速美国对朝鲜战争的参与，因为他担心在1950年中期选举之前显得软弱。1952年的选举也使共和党总统候选人德怀特·D·艾森豪威尔 (Dwight D. Eisenhower) 在朝鲜战争问题上越来越激进，因为他想要安抚共和党内强硬的反共派——虽然他故意含糊其辞，以便在上任后给自己留有余地。而当赢下总统选举后，艾森豪威尔确实反悔了当初的竞选言论，转而选择停战。
在越南战争的章节中，佩恩深入探讨了约翰逊如何在1964 年大选之后才按照多米诺骨牌理论采取行动，并将美军的战争“美国化”，除了一次显著的例外：在 1964 年 8 月一次所谓的袭击事件后，约翰逊以此为理由强硬地要求通过北部湾决议，并随后以压倒性优势击败参议员巴里·戈德华特（Sen. Barry Goldwater），深化了美国的军事参与。由于不再需要担忧选举，约翰逊本可以如副总统休伯特·汉弗莱（Hubert Humphrey）所极力建议的那样选择退出或追求中立，但他却认为升级军事行动对于维持他的立法联盟至关重要。当约翰逊决定不再竞选连任后，在他的的任期末尾，他争取和平的心血付出被1968年的选举周期所打断，尤其是被当时的总统候选人理查德·尼克松（Richard Nixon）臭名昭著的颠覆谈判所破坏。
时任美国总统乔治·布什在华盛顿特区的白宫发表讲话，宣布美国军队对伊拉克境内的“可能目标”进行了打击，2003年3月19日。
几十年后，乔治·布什（George W. Bush）总统由于担心影响2006年的中期选举，一直拒绝在伊拉克增派美国驻军。在他的回忆录中，他承认为了避免让自己的决定显得政治化，他一直在等待时机；在中期选举结束之前，他也不会解雇国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）。同样地，两年后当巴拉克·奥巴马（Barack Obama）竞选总统时，他承诺从伊拉克撤军，但在赢下选举后出于对中期选举的担忧，他放慢了撤军的动作。直到之后在接近连任竞选的时候，奥巴马才加速了裁军，因为他明白许多民主党人会评估他是否兑现了竞选承诺。
当然，佩恩的书中也存在失误和误解。例如，佩恩定义的政治考虑主要是关于选举，而不是关于通过立法和维护对国家安全至关重要的国会联盟。尽管佩恩指出了政治野心如何影响约翰逊在 1965 年反对撤军，但他并没有过多关注同样的因素如何影响杜鲁门、艾森豪威尔、尼克松、布什或奥巴马。
佩恩也没有充分考虑和分析新闻媒体的作用——这种疏忽很有趣，鉴于新闻媒体是总统和选民之间的关键中介，它在选举前期传播有关战争、外交的信息（以及错误信息）。民意调查固然重要，但解读政策和分析数据的新闻记者同样很重要，因为选民并不知道海外正在发生什么，所以佩恩强调的对民意进行理性化估算并非总是可行的。
在佩恩的书所涉及的时间段里，对新闻客观性的追求为总统提供了相当大的操作空间，使他们能够对公众隐瞒部分信息。例如，在越南战争初期，记者们常常不假思索地传播他们在军事简报中听到官方声明，而不是对这些信息进行批判性分析。即使在今天，许多选民对美国政府在全球重要地区中的作用仍知之甚少，特别是当新闻媒体从报道热点地区的激烈冲突转移到报道政治丑闻等内容时。
最后，佩恩没有充足考虑国会的作用。如政治学学者们所言，国会拥有影响选民意见的巨大能力，即可以通过调查和公开声明等手段让公众关注外交政策的某些方面，例如参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）今年夏天积极参与倡议，以抵制中国日益增长的经济实力。立法机构还控制着财政支出，这也构成总统考虑战时战略的重要考虑因素之一。
尽管如此，佩恩书中的核心问题也是我们所有人都必须解决的难题，即在海外战争中，民主会产生更好的结果还是更坏的结果？
尽管佩恩没有给出明确的答案，但他的书指出，长期以来，总统对选举的顾虑导致他们选择“次优”的外交政策——尤其是面对不对称战争时。 他写道：“强大的民主国家尤其不擅长打小规模战争，美国所参与的这些‘有限’冲突（例如朝鲜战争、越南战争和伊拉克战争）的一个特点就是，这些战事是长期的和持久的，它们会削弱美军士气，导致即使没有彻底失败，最多也只能打平局。”
这是一个严峻的结论——然而更令人沮丧的是，佩恩指出了这样一个严重问题的存在，却没有提供任何令人信服的解决方案。
抗议越南战争的人们在华盛顿特区的国家广场上游行示威，1967年10月21日。
民主的压力带来的问题不会消失。但是，这是美国政治制度的特点而不是它的缺陷。谁会支持总统脱离选民的政治制度呢？美国与其他非民主国家的区别就在于总统是否需要向选民负责；其次，它也是防止总统做出最灾难性决定的强有力的约束性因素，例如20世纪60年代末70年代初的选举压力和草根压力促使美国结束了越南战争。
美国能做的就是继续完善民主，以便总统能够准确地了解选民的立场，同时公众也能够追究做出错误决定的官员的责任。要做到这一点需要确保投票权得到尊重、选举团不受到操纵，以及国会程序并不偏向反对多数派观点和大党之争。简而言之，华盛顿必须自扫门前雪，因为让总统不断均衡专家们的战略建议和选民的民主压力是一回事，而民主压力本身发育不良和不完善则完全是另一回事。
民主制度并不总是美好的，但它是现有的最好的制度。当这些制度发挥作用时，哪怕是国家最有权势的官员也无法忽视选民的想法，反过来看，选民也有机会表达自己的意见，推选他们心中更好的人选成为新的领导人，并参与战时最高权力层的决策。
事实上，总统即使是在发动海外战争时也无法逃脱选举的牢笼，这是一件好事，因为它能最好地遏制总统们潜在的帝国主义和独裁主义倾向。虽然这种约束可能导致各种错误的决定，也可能导致政策偏离战略核心关切，但它同样使华盛顿的领导人扎根于选民而不是五角大楼。
长远来看，民主制度仍是最好的保障，它能够防止总统们毫无顾虑地将军队置于非必要的危险之中。
文章来源：
Julian E. Zelizer，Why U.S. Presidents Really Go to War，Foreign Policy，10 September,2023
网络链接：
https://foreignpolicy.com/2023/09/10/us-presidents-war-elections-democracy-domestic-foreign-policy/
·译者介绍 ·
张一湄，现为法意观天下编译组成员。
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