2014年12月25日，十二层全国人大常委会第十二次会议审议了对境外非政府组织管理法草案，中国首部针对境外NGO的专项法律有望今年出台。据媒体披露;境外非政府组织管理法拟确立公安部门为登记机关，并加强对NGO资金来源及使用的管理。外界评价认为，草案拟立意味着中国将全面规范对境外NGO的监管。
长期以来，一些西方国家利用本国NGO输出“民主”、干涉他国内政早巳成为公开的秘密。而对于包括中国在内的发展中国家来说，如何靠有效管理使境外NGO有效且合法地在当地发挥影响力?始终是一个严峻的课题。
日本NGO“插手”中国周边
上世纪80年代起，随着众多国际问题浮出水面，以及日本人的国际合作意识持续上升，经济上日益富足，日本诞生大批NGO。
从活动内容看，日本NGO主要从事“人才培养”、“生活援助”、“救灾”、“环保”、“产业帮扶”、“维护和平”和“人权”等活动。其中，“维护和平”与“人权”的占比分别达21%和17%，成为NGO领域一股不可忽视的力量。
日本外务省2011年对207个NGO活动范围的调查显示，从国别看，在菲律宾活动的NGO数量最多，占比达22.7%，其次是柬埔寨(21.3%)、印度(16.9%)、印尼(16.4%)等国。日本国际合作NGO中心理事定松荣一对《国际先驱导报》介绍，由于种种原因，在中国活动的日本NGO相对较少。
为外交服务，获政府扶持
从上世纪90年代前后起，日本政府逐渐意识到NGO的特殊作用，开始动用公共资金予以扶持，几十年来创设多种援助机制。定松透露，在一些政府没精力处理或不好出面的“重点战略项目”上，“NGO会代劳，并获得政府的重点资金支持”。据定松荣一介绍，日本政府对NGO提供各种名义的补贴，目前年均在70亿日元(100日元约合5.19元人民币)左右。
这当中，外务省是补贴NGO的重要力量。外务省1989年建立的“NGO事业补贴制度”，一次性补贴额最高达200万日元。它的大部分援助项目涉及蒙古国、柬埔寨、越南、缅甸等中国周边国家。例如，外务省2013年以一项调查费名义，资助NGO“民族论坛”缅甸项目近60万日元。
外务省后来还创设“NGO无偿资金合作”制度，加强对NGO的金援力度。2013年，共有57个团体106个项目获得近37亿日元援助，其中近90个项目集中于东亚、东南亚和南亚等中国周边地区。
日本还有一些具有政府背景的捐款基金项目扶持NGO。1991年，在政府牵头下，当时为国有企业的日本邮政株式会社启动“国际志愿者储蓄项目”，呼吁邮政银行储户捐款支持NGO。
除公开的资金援助外，外务省1996年开始召开“NGO-外务省例行协调会”，1998年其关联部门国际合作机构(JICA)开始定期举行“NGO-JICA协调会”。此外，外务省还设有“NGO咨询员制度”，招募重点NGO高层担任外务省咨询员，扩大NGO在社会的影响。
上述具有官方背景的会议、项目表面上旨在推动NGO发展，实际上含有指导NGO服务外交大局的意图。
除了公开的政府层面NGO援助措施外，日本政府2000年还发动经济界，牵头成立具有日本特色的NGO-政府-经济界三方合作机构“JAPAN PLATFORM”(”日本平台”——编注)。该机构对NGO横向合作发挥了重要作用。
插手当地人权事务
如果以“人权”、“政治和平”为关键词检索日本NGO名录库，可以发现，共有75个团体从事此类活动，活动范围也主要以东南亚、南亚为主。这75个团体中，大部分旨在维护弱势群体权利，比如“亚洲女性与儿童网络”、“印尼教育振兴会”、“国际儿童权利中心”、“亚洲保健研修所”等，但也不乏“援助民主化运动”、“帮扶少数民族”、“争取普遍人权”的组织。
以“Human Rights Nows”为例，该组织以“光照人权”为口号，声称要“携手世界人权组织”，消除国际上严重的侵犯人权行为。其重要活动内容之一是“声援在民主化运动、维护人权行动受到镇压的人们”。该组织通过多种方式插手中国人权问题。在香港“占中”活动中，该组织近来多次在官网发表声明“抗议”，诱导日本民众支持“占中”。
在缅甸、菲律宾等国，该组织更加大胆，直接派遣人员深入当地活动，通过人权教育活动、调查人权状况等方式，支持当地“民主化”运动。
当然，也有日本NGO帮助当地民众向政府争取利益。定松荣一称，在缅甸建设拆迁问题上，当地政府补偿少，日本的NGO曾帮助缅甸居民争取权益。
相比欧美国家，日本NGO主要集中于中国周边地区。大部分NGO深入当地经济、社会等领域，对改善、塑造日本的形象起到潜移默化、不可替代的作用。与此同时，安倍政府上台以来，也借助NGO的力量拉拢东南亚、南亚国家，这种“笼络人心”的战略考量，也意在服务于外交大局。
本报记者 沈红辉 发自东京
美国NGO隐藏政府背景
据美国国务院2012年数据统计，美国约有150万个NGO。
这些组织按动机可分为四类：一是慈善性组织，其主要活动目标为穷人等弱势群体。二是服务性组织，主要在医保、家庭生育、教育等领域提供服务。三是参与性组织，其特点是开展“自助性”项目，鼓励当地民捐赠资金、工具等参与其中。四是激励性组织，主要是帮助穷人更好地认识影响自身生活的社会、政治、经济因素，增强其主导生活的能力。
若按照运作层次分类，则可大致分为社区、城市、国家和国际性非政府组织四类。此外，美国NGO资金来源渠道丰富，个人、私营企业、慈善基金会、政府都可以向其提供资金。美国政府也为非政府组织制定了优惠的免税政策，间接提供资金支持。
那么，是否所有的美国NGO都像表面看上去的那样“独立于政府”呢?答案显然是否定的。
以“民主输出”为己任
在美国，不少NGO实质上带有浓厚的“政府特性”，有些甚至直接为政府的外交政策服务。
最典型的就是一批以“民主输出”为己任的NGO。其中大名鼎鼎的便是国家民主基金会(NED)。虽然NED的网站强调自身“非政府组织”属性，但却不断直接干涉许多国家的政治事务。NED许多董事会成员也具备官方背景，包括现任及前任国会议员，还有其他若干政府官员。NED所有资金几乎都来自美国政府，私人基金只提供资金中的一小部分。
从其行动意图和目标看，NED是为美国外交政策服务的政府资助机构。NED还资助了四家重要的非政府组织：美国国际共和研究院(IRI)、美国国际民主研究院(NDI)、美国国际私营企业中心(CIPE)和美国国际劳工团结中心(ACILS)。
NED资助的非政府组织普遍参与“民主输出”活动。IRI在其目标宣言中表示，开展的项目均“无党派倾向，严守美国的根本原则，如个人自由、机会平等、企业精神等，推动经济发展。”然而，IRI的董事会主席却是前共和党总统候选人麦凯恩，2009年时的董事会成员包括共和党参众两院议员、白宫雇员、内阁官员和驻外大使，其中一些人还兼任保守派基金会和智库要职。2004年，IRI在推翻海地阿里斯蒂德政府的行动中发挥了重要作用。
NDI同样成了华盛顿官场的“旋转门”。多位成员先在NDI工作后进入政府部门，反之亦然。NDI由克林顿政府任内的国务卿奥尔布赖特任董事会主席。NDI总裁肯尼斯·沃拉克之前是中东时事通讯编辑、美国以色列公共事务委员会法律主管，也是美国以色列游说集团的主要说客。
行动目标与政府“不谋而合”
此外，“自由之家”也是在推动“民主输出”方面十分活跃的美国NGO。根据美国安会备忘录，1983年里根任内的美国新闻署署长查尔斯·威克在白宫组织了一场筹款会，代表“自由之家”、右翼媒体和其他“公共外交”组织得到了40万美元。里根政府认为这些私人组织可以成为支持美外交的坚实“盟友”，而且这些组织的“私人”身份可以更好地躲避国会监督。
“自由之家”的保守党派作风大部分归咎于其董事会人员构成。其高层人员大多来自政府、情报机构、企业、法律界、咨询公司和智库。过去和现在的保守派成员包括史蒂夫·福布斯、塞缪尔·亨廷顿、唐纳德·拉姆斯菲尔德、保罗·沃尔福威茨等。虽然“自由之家”自称完全独立于政府，但是其2005财年得到的2680万美元资金中有75%来自美国政府。《金融时报》曾披露，“自由之家”接受美国务院资助，在伊朗开展大量隐蔽活动。
从上述非政府组织的资金来源、人员构成和工作目标可以看出，一些美国NGO实质上与美国政府关系十分密切，其行动目标与政府外交政策“不谋而合”也就不难理解了。
本报特约撰稿 孙成昊 发自北京(系中国现代国际关系研究院学者)
越南 互联网管控成新课题
近年来，活跃在越南的国际非政府组织(INGO)数量增长迅猛。据越方统计，至2013年12月，越南的INGO数量十年间从500个增加到了990个。它们主要来自西方发达国家，包括美欧澳日等。越南友好组织联合会副主席敦峻峰曾介绍，其中来自欧洲的INGO占42%，北美的占40%，其余INGO来自亚太和其他地区。
由于对国际非政府组织活动进行严格限定，越南社会经济发展既从INGO中受益良多，也较大程度减少了一些别有用心的西方NGO对其政治经济和社会发展的干扰。
地方经济发展受益于INGO
这些INGO大致可分三类：一是基金会。在政治经济、社会文化各领域都有体现。这类NGO通常有庞大的预算，在越南设有机构，并对当地NGO进行资助，对当地政府产生影响。类似的NGO组织包括美国福特基金会、德国政治基金会(KAS)、德国弗里德里希·艾伯特基金会(FES)和亚洲基金会(总部位于美国洛杉矶)等。
二是有关宗教的INGO。因为越南多数人都不同程度参加宗教活动，党员允许信教也允许宗教人士入党，所以宗教类INGO很活跃，占在越INGO总数的1/3。
第三类是有一些“二战”后建立、主要关注人道主义、妇女权益、慈善、可持续发展以及自然灾害救助等的INGO，包括乐施会(OXFAM)、国际关怀组织、国际行动援助组织、无国界医生、世界野生动物基金等。
2003年至2013年，INGO在越南共实施了2.8万个项目，到位资金将近24亿美元(1美元约合6.2元人民币)。在2013年和2014年，INGO分别在越南实施了约3亿美元的项目。项目涵盖医疗保健、教育培训、社会经济发展、环境和自然资源，覆盖了越南全部63个省市。一些INGO还承诺将继续支持越南减贫、农业发展、气候变化等领域发展并支持地方政府提升解决社会问题的能力。
管控互联网传播成难题
越南政府组织法规定，“批准成立并管理符合法律的各种非政府组织和协会”。根据该法律，越南政府2012年就“在越非政府组织注册和管理”颁布了较为严格和细致的政府令。
若外国NGO组织要申请在越南活动的许可，必须有在建立国法律规定下的法人代表、有明确的操作章程和法则、必须有依据越南社会经济政策通过项目和非项目援助实施人道主义和发展活动的计划;须通过邮件或在外国越南代表机构向越南外国NGO事务管理委员会直接提交卷宗;在接收到一个完整和有效的卷宗后45个工作日内，越南外国NGO事务管理委员会将以书面形式通知。
越南法规界定，外国NGO在越南只能开展开发援助和人道主义活动，不能带有营利和其他目的，还明令禁止组织、进行或参加违反越南国家利益、安全、国防和国家团结的政治、宗教等活动;禁止涉及洗钱和恐怖主义活动;禁止有损社会道德、国家传统风俗或形象的活动;禁止其他违反越南法律的活动。
为了便于管理，越南规定外国NGO在越南有效活动2年后，只能在北部河内、中部岘港和南部胡志明市设立代表处，每满5年须申请代表处延期，否则和违反上述禁止项一样，将被暂停活动或被取缔。越南还规定，INGO负责人每半年须向越南主管部门和当地政府提交活动报告。
据当地媒体报道，在越南发生的一些有关土地、教会的社会冲突和一些抗议示威活动背后其实也有INGO的身影，但由于对在越INGO的活动有范围、内容和地域的限定，这些涉嫌违法、反越共反政府的NGO主要通过互联网等通讯手段，从越南境外联络、开展活动。这成为越南当前应对的难题。
本报记者 章建华 杨威 发自河内、北京
尼泊尔 有心监管，无力执行
去年8月，71岁的加拿大人麦金托什持旅行签证到达尼泊尔的帕坦市，给一个专门为无家可归的儿童服务的社会服务中心捐了一笔钱，并留下成为志愿者。然而今年3月初，帕坦地方法院证实麦金托什经常在这个西方耶稣会经营的NGO里性侵一个独臂男童。最终，法院判处麦金托什7年监禁，并课以100万尼泊尔卢比(约合1万美元)的赔偿金。
根据尼泊尔法律，持有旅行签证者不能做志愿者。但是，包括儿童福利组织在内的许多NGO为了得到捐助，视该法律为无物。而对这些捐助者的背景审查，基本上没有。事实上，这个被判有罪的加拿大人，就曾因在加拿大性侵4个男童而被判刑。
侧重“软控制”，轻视尼政府管理
目前，尼泊尔政府主管民间组织的主要机构是社会福利委员会(SWC)，隶属于尼泊尔妇女儿童和社会福利部。该委员会秘书库马尔在一次采访中告诉《国际先驱导报》，尼泊尔目前注册的NGO有4000多个，另有国际非政府组织(INGO)超过200个。在这些总共约5000个组织中，仅有15%-20%处于活跃状态。
虽然尼泊尔法律规定，任何NGO和INGO在尼泊尔开展项目，不管是否在社会福利委员会注册，都必须获得委员会的同意，但库马尔说，超过80%的项目不理会这一规定。该委员会在2014年5月决定处罚26家根本不与委员会做任何联系的INGO，声称它们目无法纪、我行我素，但近一年的时间过去了，向有关管理部门提交活动细则和财务运行情况的INGO仍寥寥无几。
西方国家善于利用NGO深耕其在尼泊尔的影响力。他们侧重在“软控制”上用功。一些INGO也在民间开展了大量的倡导性项目，鼓吹西方意识形态和为西方利用服务的观念。
政府变动频繁，西方NGO浑水摸鱼
西方NGO在尼泊尔干政的案例屡见不鲜，南亚基金会(总部位于印度)就是一例。2014年4月，尼泊尔大会党和尼泊尔联合共产党(毛主义)的议员和权威人士控告挪威大使馆资助6万美元给喜马拉雅南亚杂志出版人、南亚基金会执行主任卡纳克·德克西，让他从事反和平的行为。此事在尼国内引发轩然大波。
2014年以来，尼泊尔各界对西方NGO的批评颇多。社会福利委员会认为，这200多个INGO有可能危及尼泊尔的主权。尼泊尔政府秘书长鲍德尔则警告政府的秘书们严于律己，不要为了金钱而为西方NGO工作。
尼泊尔政府已经意识到，西方国家正在利用尼政府的频繁变换和几乎形同虚设的监管机制，大力培养、扶植各种NGO，这对尼泊尔的稳定、繁荣造成了长远的不利影响。
今年3月，尼泊尔妇女、儿童和社会福利部已经向尼泊尔司法部提交了《社会福利法》修改草案，主要目的就是要从严管控NGO侵犯现行法律的行为。但这能在多大程度上改善现状?还是一个很大的未知数。自1990年以来的25年里，尼泊尔政府换届已经20次。历史一再证明，尼政府频繁变动之日，正是西方NGO浑水摸鱼之时。
本报记者 周盛平 发自加德满都
巴西 对非正常活动防控在先
几年前，一位曾在巴西亚马孙雨林中做过志愿者的朋友告诉记者：丛林中有一些印第安村落，居民不懂葡语，但是却懂英语，原因是许多国际非政府组织(INGO)在丛林中搞慈善、搞研究，以至于当地居民也学会了英语。
过去的十多年里，巴西的非政府组织(NGO)经历了爆发性增长，除了本土的组织外，有许多INGO。巴西国家地理与统计局2002年的统计数据表明，巴西有27.6万家NGO。到了2005年，这一数字增长到33.8万，其中1/4是宗教机构。目前估计，不包括宗教机构在内，巴西NGO的数量至少达到40万家。
尽管许多NGO从事的都是不计个人和机构得失的公益性事业，但是也有一些机构利用民众对他们的信任，为了一部分人群的利益，煽动不明就里的民众反对政府的正确政策。比如，在巴西亚马孙地区有一条辛古河，水量很大。巴西政府计划在此修建水电站，将水电输送到人口集中、用电量大的东南部，解决圣保罗、里约热内卢等大城市居民的用电问题。但是沿河的一些原住民，在一些NGO的煽动下，以修建水坝会使生态遭到破坏为理由，干扰政府的修建工程。为了获得支持，多个NGO曾多次联合举行记者会，呼吁取消修建水电站计划，声称修建水电站会使当地的3万-4万名原住民的生活受到影响，甚至连当地的动植物生态环境也会发生改变。
负责此项工程的巴西北方能源公司为当地原住民的生活水平提升，进行了许多补偿措施，包括为他们修建新房、改善通行条件等。这些努力，就连原住民都深受感动，但是NGO依然不依不饶，鼓动了许多国际大牌明星参与反对水电站工程建设的行列，导致水电站工程几经反复，工程延期，经济损失巨大。
事实上，巴西政府对于NGO，尤其是外国NGO在巴西的活动，在鼓励和赞许的同时，也进行了比较严格的监管。与普通企业法人在工商部登记不同，NGO必须在司法部登记，每年必须向巴西司法部提交运营报告并汇报资金往来情况，未能正常提交报告或者弄虚作假者，司法部有权吊销注册资格。
巴西政府对于NGO的活动，也经常采取法律的形式予以界定。几年前，前总统卢拉曾经颁布法令，禁止包括NGO、宗教机构和科研人员未经司法部许可进入原住民保留地;如果想进入位于边境地区的原住民保留地或者“亚马孙法定区域”，还必须获得国防部及国防委员会批准。假如是INGO，组织负责人必须提交在巴西运作的许可证及司法部核发的合格证明。
巴西《圣保罗州报》认为，这项法令的出台，证明巴西政府对于一些NGO、尤其是INGO从事的非正常活动早有察觉，法令有利于巴西的边境安全和生态安全。
本报记者 陈威华 赵焱 发自里约热内卢
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
