对于政府的职能究竟应该是什么、国民所需要的政府职能如何才能得到实现的问题，回答是众说纷纭。而现实世界的多样性和动态性也增加了回答这两个问题的难度。约翰·洛克的民主法治政府（或卢梭的契约性政府、或服务型政府）和尼采的等级专制政府（或掠夺型政府、或独裁政府）就为我们塑造了政府的两个极端类型。显然，实现或构造真正的民主法治政府，那是人类的理想，而现实中存在的政府大多是在为民众提供一些服务的同时也向他们伸出掠夺之手的政府。尼采的专制性政府设想显然是一种“存在就是合伦理的、就是人类所需要的”的极端的、实际上缺乏他所提倡的强力意志（敢于向现实挑战的意志）的观点，忘却了在提高社会福利的问题上人类还具有一定的主观能动性。而且，他们在讨论政府类型时，几乎没有探讨政府类型与经济增长之间的关系。
巴泽尔认为，独裁国家会处于停滞状态，而且在经济增长方面，会落后于法治国家；其原因在于：“……在独裁国家中，大部分个体并不拥有成为剩余索取者的机会，所以，他们的有效运行的激励就受到了阻碍，而那些有如此激励的独裁者，必然深陷于官僚组织之中”。【1】（369） 巴泽尔借用委托代理理论，似乎比较成功地解释了独裁政府能够掠夺民众的经济原因。但是，“公司所有者”（即民众）究竟会“采取什么步骤”来阻挡“这股洪流”（即政府向民众掠夺的洪流）、以实现“返老还童”（即提高社会效率）【2】（371-372），巴泽尔却没有深入阐述，这却正是困扰着当今发展中国家（以及部分发达国家）的现实难题；而且，巴泽尔的委托－代理国家理论也忽视了以下事实：
第一，独裁政府在历史上也有繁荣的情况，如中国历史上的汉唐盛世和康乾盛世。第二，在封建王朝时代，民众只能接受独裁政府，或者用一个新的独裁政府来替代一个旧的独裁政府。王公贵族们的权力也不是民众委托给他们的，而是他们凭借战争或者其他暴力手段、或者世袭获得的，他们的权力是建立在军事、政治、意识形态和拥有生产资料等因素之上的。独裁政府的更替，至多意味着新独裁政府（考虑到自身的长久利益）主动地、暂时性地减少对民众的掠夺而已，并不是意味着民众的权力增强了。第三，在“民主”国家，政府也有被少数强势利益集团俘虏的情况，所谓的民主仅仅是少数强势利益集团的民主，是强势利益集团利用公共权力进一步地掠夺弱势利益集团的民主。
诺思从另外一个角度提出了他的国家理论。诺思认为，暴力潜能在本主（公民）中间平等分配，政府就成为契约性政府；暴力潜能在本主中间不平等分配，政府就成为掠夺型政府。【3】（28）这一论断与本文的观点极为相近。但诺思关注的并不是如何通过制度或政府的变革来实现经济的长期增长，而是关注（从政府的两个目标——自身利益或所代表的利益集团的利益最大化与减少交易费用和鼓励经济增长——的相互冲突着眼）对历史上的经济增长的不可持续特征的解释【4】（30）。在他看来，人类在经济结构或制度的历史变迁中似乎是被动地进行只有单一最优选择的“选择”。或许，在诺思看来，历史上经济增长总是表现出不可持续的特征，所以我们就没有必要去努力实现经济的长期增长，更不要说去探讨如何实现了。虽然，诺思科学地揭示了契约型政府和掠夺型政府存在的条件，认为“信息费用、技术和人口的变化，都具有明显不稳定的影响”【5】（36）的观点也是有道理的，但他的国家理论对如何才能做到暴力潜能在本主之间平等分配以促进经济的长期增长却没怎么论述。
在奥尔森看来，经济繁荣（或持续快速增长）与否，取决于政府是否能做到界定清晰可靠的个人权利和防止任何形式的强取豪夺——即政府是否是强化市场型政府。【6】（151-152）虽然奥尔森将制度和政府类型结合在一起讨论制度对经济增长的作用，使我们对经济增长问题的认识更进了一步，但似乎只注意到了权力结构通过供给方面对经济增长的制约、而没有注意到权力结构通过需求方面对经济增长的制约。
将政府区分为民主法治政府（或契约性政府、或服务型政府）和等级专制政府（或掠夺型政府、或独裁政府）两类，并不利于我们探讨不同类型的政府影响经济的长期增长的本质特征究竟是什么，因为，政府往往同时具有服务民众和掠夺民众的特性、同时具有民主和专制的特征，而且独裁政府也有把经济搞好的、也有把经济搞坏的。或许，政府利用手中的公共权力主要是扶助弱势利益群体还是欺压弱势群体的特征，才是政府影响经济的长期增长的本质特征，因此，将政府区分为扶弱型政府和欺弱型政府两类。
一是扶弱型政府，即在这种政府的管理下，社会各利益群体或集团的利益要求在公共权力中得到相当平等的体现、尤其是要明显体现出对弱势利益群体的倾斜；民众按照一个统一的行为规则（如法律）行事，社会表现为弱势利益集团能够分享技术进步等带来的福利增长，而且其分享的程度要达到不会被社会边缘化、各种生产要素所有者获取的个人收益不能小到不足以激励其充分利用的程度。真正的社会各利益集团平等协商的民主法治政府是扶弱型政府的最高层次。由于分配不平等造成贫困，实质上是强势利益集团掠夺弱势利益集团、而政府没有逆市场机制调节收入分配结构的极端表现。【7】（16-19） 二是欺弱型政府，即政府不仅没有充分利用其公共权力来缩小不同利益集团之间谈判势力差距，反而被强势利益集团所俘虏、所利用来强化由市场谈判势力差距引起的有差距的收入分配结构和进一步增大对弱势利益群体的掠夺程度，或者它本身就成为一个凌驾于其他利益集团之上的强势利益群体——官僚集团。
对于扶弱型政府存在的社会基础，或许可以从对原始部落社会的近乎平均的分配制度的分析得到启示。原始社会期间，人类从自然中获取财富的能力是那么低下，以至于部落获得的财富不实行近乎平等的分配制度，就会让那些处于弱势的儿童、妇女、老人的生命不能延续，最终使得整个部落不能延续，那些处于强势的成年男人的生命也自然不能延续，因为他们也是有年迈力衰的时候，他们需要下一代来赡养。部落的持续不允许他们仅仅按照个人贡献大小来分配社会财富，从而达到新制度经济学所主张的个人收益与社会收益相一致的、有利于生产要素高效率利用的产权安排【8】（5-13）。所以，在生产力极为低下的原始部落社会，考虑到部落的持续，公共权力只能平等地体现各类人群的利益需求，这或许就是原始部落的公共权力在公民之间平等分配的经济理由。
换句话说，原始部落社会的公共权力在公民之间平等分配的条件是各利益群体的谈判势力比较对称。当然，这种比较对称的谈判势力结构是因为极低的生产力所导致的。当社会财富仅能维持原始部落的生存时，任何凭借个人禀赋而获得较多财富的人都会受到那些受到生命威胁的人群及其支持者的强有力的抗拒和威胁，这样以来不同群体的谈判势力对称化了，原本强势的群体不再是强势而必须向社会出让一部分财富。对于那些弱势人群而言，不抗拒的机会成本（失去生命）与抗拒的预期净收益（生命可能得到维持）相比，无疑，后者的预期收益要大于前者（这就是所谓的两害相权取其轻的道理）；当这成为社会共同知识时，在社会财富还没有丰富到除了维持整个部落的延续后还有剩余的情况下，有明显差距的收入分配以及维持这种有差距的收入分配制度是不允许的。由此可以得到启示：扶弱型政府存在的社会基础是谈判势力对称的社会结构。
随着技术进步和生产力的发展，原始人类从自然中获取财富的能力得到不断提高，生产出现了过剩——社会财富在除了维持整个部落的延续后还有剩余，收入分配差距（确切说是明显差距，即财富本身可以生利时的收入分配差距程度）产生了。这时，当弱势群体试图在生命有保障的前提下再进一步向强势群体争取更多财富时，面临的机会成本与预期净收益就发生变化了（强势群体也是要反抗的）。此时弱势群体的机会成本不再是失去生命而是已经取得的生活条件，而进一步向强势群体争取财富的预期净收益完全又可能为负（如失去生命等），这对经济人而言，无疑得不偿失的；由要素禀赋差异导致的收入分配差距和谈判势力差距就得到了社会的认可，一个不对称的谈判势力结构就形成了，相应的制度安排就会产生和存在。这就是收入分配差距以及维护这种分配结构的制度能够长时期存在的微观经济原因。按照提出的谈判势力－收入分配模型【9】（86-88），最初由要素禀赋差异引起的收入分配差距随着财富的积累而不断扩大，最终导致了由富裕水平的不同带来的市场谈判势力差距和非市场谈判势力差距，如此以来，在有过剩的人类社会中，强势利益集团掠夺弱势利益集团的行为就产生了。当这种行为上升为国家意志并制度化时，欺弱型政府就产生了。而搭便车规律的存在也为欺弱型政府能够长期存在提供了另一个条件【10】（37-38）。
在社会物质财富超过维持整个社会群体延续（或温饱）的当代经济社会中，只要生产要素存在自然禀赋和社会（或市场）禀赋上的差异，就必然会产生谈判势力不同的利益群体，不平等的收入分配或有差距的收入分配就是必然，强势群体掠夺弱势群体也就成为必然。要从制度上或国家层面上或依靠政府来完全扭转这种不平等是不可能的，而且，更重要的是，这也是不经济的，因为那会使得要素所有者因为缺乏足够的激励而导致生产要素的使用效率低下【11】（190）。关键的问题是，如何才能将收入分配差距控制在合适的范围内以利于经济的长期增长——即如何才能实现社会各利益群体的财富增长主要通过社会财富的增长来获得、而且各利益集团不被社会所边缘化。而在探讨这个问题之前，我们又必须搞清楚政府在经济社会中一般充当什么样的角色？
在借鉴诺思的国家目标观点【12】（29）基础上可以将政府在经济中的角色表述如下：第一，利用公共权力按照某个规则在社会各利益集团之间分配社会财富——或强化强势利益集团在社会财富分配中的地位、或提高弱势利益群体在社会财富分配中的地位、或官僚集团本身掠夺按照市场机制原本属于其他利益集团的财富；第二，在开放经济中，政府还具有在国际上（为国内某部分利益集团或国家谋利）参与财富分配的职能；第三，政府要实现上述目标，又需要充当提供公共品、从而促进社会福利提高的服务性角色。政府究竟如何实现这三个方面的角色，又取决于政府的类型以及相应的制度安排。政府在构建制度方面的职能或作用不过是上述三个角色的表现形式而已。
欺弱型政府之所以不利于经济的长期增长（或扶弱型政府之所以能有利于经济的长期增长），其道理在于：第一，在欺弱型政府的治理下，弱势利益群体往往陷入贫困；第二，弱势利益群体的贫困（化）不仅本身意味着社会总福利的损失，而且意味着他们会被社会生产所边缘化、他们所拥有的生产要素（实指劳动力）不被社会生产所需要（或充分需要），而国民经济增长所需要的要素却又严重缺乏，这就会出现生产要素供给与需求的结构性失调，其资源的可整合系数就会下降，其国民经济增长的可持续性被削弱；第三，由于弱势利益群体所拥有的生产要素不被社会生产所需要，他们也就不能从社会财富的市场分配中获得其生产要素的生产与再生产成本的补偿；第四，在贫困问题很严重的情况下，谈判势力结构往往是非常不对称的，公共权力也往往被强势利益集团所攫取，弱势群体利用公共权力获取财富的途径也几乎不存在（即使有，也是象征性的恩赐，这也是那些独裁国家反贫困的结果往往不佳的原因）；第五，如此一来，国民经济就形成一个依靠自身力量无法摆脱的恶性循环，结果必然是国内收入分配和社会结构呈现出两极分化、过剩与短缺同时存在、国民经济对外依赖程度不断上升、经济增长越发体现出不可持续性，一直到整个经济系统的崩溃——长时期的动乱和暴力冲突。当然，一个欺弱型政府也往往对公共品（如维持社会道义）提供不足，从而不利于经济的长期增长，因为当政府官员能很容易从再分配中获取财富时，他们对通过提供公共品（来促进经济增长）从而获取利益的动力就肯定会不足。
当一个社会的利益集团间谈判势力结构事实上还不很对称时，当政者不管因为什么原因放弃独裁，都不会带来真正的民主与法治的，而只可能导致被另外的强势利益集团所俘虏的所谓的“民主政府”或一个新的独裁政府，而这种“民主政府”大多只会给国家或地区带来混乱，这对经济的长期增长不会有什么实质性好处的，如南美洲和非洲某些国家在20世纪所进行的“民主化”改革。这也是中国现在不能走西方式的全民选举民主道路的关键原因所在。因此，任何试图促进国家或民族的长期繁荣的社会精英，致力于构建市场谈判势力对称的社会结构是必不可少的，这又往往需要削弱市场谈判势力强的利益集团的非市场谈判势力和增强市场谈判势力弱的利益集团的非市场谈判势力，除此之外，一切民主改革都是雾里看花、法治建设也是水中捞月。
[参考文献]
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【3】【4】【5】【10】【12】道格拉斯·诺思. 经济史上的结构与变革【M】.北京：商务印书馆，2005:28、30、36、37-38、29.
【6】曼库尔·奥尔森. 权力与繁荣【M】.上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2005：151-152.
【7】王朝明，申晓梅等著.中国21世纪城市反贫困战略研究【M】.北京：中国经济出版社，2005：16-19.
【8】道格拉斯•诺思，罗伯特•托马斯. 西方世界的兴起【M】.北京：华夏出版社，1999：5-13.
【9】刘明国.经济长期增长研究——以谈判势力为重心的分析【M】.成都：西南财经大学出版社，2010：86-88.
【11】曼库尔·奥尔森. 国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化【M】. 北京：商务印书馆，1993：190.
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