编者按
不久之前，台湾“九合一”选举落下帷幕。两岸关系会迎来转机还是继续陷过去的循环，这还有待观察。但无论如何，绿营的溃败都不意味着“台独”的声音会就此湮没。台湾的“本土论述”有着深厚的历史背景，它的根源之一就在于战后国民党在岛内进行的土地改革，当这种论述逐渐取得岛内社会的支配地位后，反过来又改写了台湾土改的评价，其核心便是以省籍与族群认同为基础，反对国府统治，将台湾的土改描述为外来政权强夺本地人土地并压制本省菁英的历史事件。保马今天推送的《台湾战后农村土地改革的前因后果》一文有力地反驳了这种论述。瞿宛文老师从国共两党竞争中国现代化革命领导权的角度解释了台湾土改的意义，指出是国府救亡图存的动力推动了台湾战后的土地改革、现代化与工业化;并且恰恰是土地改革强制地主进行的经济转型， 推动了分配的平均。
本文塬载于《台湾社会研究季刊》(第九十八期，2015年3月，11-67页)，保马转载自微信公号“实验主义治理”。感谢本文瞿宛文老师对保马的大力支持。近期保马将推出一系列关于台湾土改问题的文章，敬请关注。
前言
在台湾战后初期，在国民政府诸多的政策作为中，农村土地改革(以下简称土改)应称的上是最具有划时代意义的一项变革。【1】或许也正因为如此，土改在近六十年后的今日，也仍然是个充满争议的议题。
台湾当时全面性的土地改革主要包括1949年的叁七五减租，1951年的公地放领，及1953年实施的耕者有其田。【2】说这些政策作为是划时代的变革，是因为它以国家的强制性力量，大举改变了社会经济结构，可以说结束了传统的地主经济，也削弱了塬有农村地主阶级的社会经济基础。在传统的地主经济下，社会菁英主要的积累方式是扩大拥有出租耕地，以土地获取佃农缴交的地租及贷款利息，以及社会地位与权力。而土改的减租措施本已使得耕地的价格大跌，耕者有其田政策则进一步徵收地主在限额以上的土地，基本消除了农村地主积累方式的可行性及可欲性。虽然台湾的土改较为温和，农村地主受到的待遇和同时期中国大陆土改中地主的遭遇不可同日而语，同时因地主得以有保留地，故仍有近半的出租耕地未被徵收，但是他们得到的补偿已不可能与往日相比拟，是一个被削弱的阶级，必须另寻出路。由于这个阶级一向是传统农业社会的领导阶层，因此无论如何它的削弱是个革命性的社会变革。
既然土改是由政府主动推动实施，显然不是一个自然而然发生的歷史演变，我们就必须要问以下的问题：这革命性变革「为什么」产生?支持推动土地改革的理论根据是哪些?在歷史现实中，在当时国民政府进行土改的缘由是什么?为何能够及「如何」成功的做到?是否达到了塬先预期的目标?土改的成效与长期影响是什么?本文将试图藉由对既有文献的整理，来回答上述的问题。在台湾战后初期，国府将自己所推动的土地改革宣扬为造福农民及追求社会公平的「德政」，然而近叁四十年来随着民主化运动的兴起，出现不少对当初土改多所否定的翻案文章，同时由此运动发展出来的当今社会支配性论述也对当初的土改持否定的态度。本文主要是要重新探讨如何看待战后初期国府在台湾的土地改革，将特别强调探讨的视野，即应该要放在后进国家如何进行现代化经济发展的角度，而不是静态的孤立的评判一件土地改革事件，并避免陷于一时的党派之争。
推动现代土地改革的理论性说法
土地问题是一个有古老歷史的问题，中外皆然，不同地区在不同歷史时期也呈现出诸多不同的土地制度，此处无法对此庞大复杂的问题进行讨论。本节主要是针对20世纪中期在台湾发生的土地改革，探讨相关的支持土地改革的理论性说法。在讨论土地改革的理论时，之所以必须说明歷史的时空背景，是因为不同时空背景下的土改，相关的因素与考量可能有很大的差距。至于此次台湾土改的现实上的推动者──即1949-1953年的国民政府，到底是出于何种动机何种目的来推动土改，则将留待下一节讨论。
简言之，今日主流现代社会科学中关于改革土地制度的讨论，会关注平等与效率的层面，即土地的分配是否过于不均以致会带来社会的动乱;不均的分配是否使得农业生产效率过于低落，使得人民难以温饱而政府也无法取得税赋而难以为继。在传统农业社会中，土地制度是一根本性的制度，牵涉到经济社会层面，更牵动政权的能否维繫。
现今主流新古典经济学基本认同市场的结果，不会同意对既有的私有财产权进行干预，因此不会认同土地改革。不过即使如此，单就效率的考量而言，按照现代主流经济学的分析，仍有可能为了增进生产效率而为后进地区进行土地改革提供理论上的支持，【3】此种分析的切入角度是探讨「何种制度安排能带来最高的生产效率」。因为农业生产有其特殊性，地主要监督劳动很困难且成本很高。再则，农业生产具有不确定性，又无法经由保险及金融市场来解消。同时，自耕农劳动的机会成本会低于雇佣农工的机会成本。因此地主若用雇农或租给佃农生产，会因为风险分担、诱因不足及监督不易等因素，而不能达到最高效率。【4】相较之下，自耕农生产会是更具有效率的安排。既然佃农未必有能力自行购买土地成为自耕农，就必须进行土改来让耕者有其田、以增进农业效率。这是主流经济学对于土改的可能理论支持。同时，如Lipton(2009：Ch.2)所指出，与先进国情况不同，在大多数后进国家裡农场大小与土地生产力成反比，显示在人多地少的后进国，小农较能有效利用劳力，因此土改也能增进农业产出。
不过，在现实中很少会为了提高效率，而倡议进行如土地改革这样革命性的变革，因为土改必然会侵害到既有地主的利益，不可能是没有争议的Pareto improvement。【5】提倡土改多是从社会公平的角度出发，例如Lipton(2009：1)这本讨论土地改革的重要着作，一开始即提出说土改是为了「减少贫穷」。一般赞成土改的说法多是认为国家的土地分配高度不均，少数地主拥有多数土地，并收取高额地租，攫取过多社会剩余，导致社会贫富两极分化对立，极多下层人民贫穷飢饿难以维生。再则，如Stiglitz(2002: 81)在批评IMF政策过于服膺华盛顿共识时，也提及其忽略了可以造福农民、既促进公平也有助于经济发展的土地改革。
Huntington(2006: 380-396)对战后时期的土地改革的政治问题作了综合整理，他用两项指标来将国家分类，一是农业佔劳动力的比例，一是土地分配的不均度，而当然工业化程度越低且土地分配不均度越高的落后国家，农民对土地改革的要求对政治的影响越大。而只有当国家有足够的政治菁英立意推动土地改革，并且农民被有组织的动员起来时，土地改革才具有可行性。因土地改革必然侵蚀既有地主阶层的利益，没有政治强制力是难以发生的，他指出多数的土地改革是由革命推动的，而议会政治下土地改革难以发生，因在需要土地改革的国家中议员多是既有地主菁英。
战后美国土改专家雷正琪(Wolf Ladejinsky)对此也有很清楚的表述。他(1964)曾指出，亚洲土地改革成功的关键在于政治意志;因为土地改革清楚侵害地主的利益，不可能由「民主的」方式发生，政府的强力干预不可避免;日本与台湾的土地改革之所以「和平」，是因为地主知道若不服从会遭遇严重惩罚;【6】同时，土地改革后为了维繫土改成果，必须在乡村社会权力结构上巩固佃农与自耕农的地位。
墨西哥的土地改革经验即可作为佐证。【7】19世纪墨西哥独立战争后，地主菁英大幅攫取土地，以致1%的人拥有超过九成的土地。1934年一位印地安农运领袖Cardenas以土地改革为号召当选总统，当选后开始大力进行土改，重分配了地主部分土地，使得无地农民的比例从1930年的68%降至1940年的36%，并创设农村合作社。但这成果在后来都被翻转，到了1960年无地农民的比例又达农业人口之半数。这是因为大地主仍拥有巨大实质性政治影响力，使得农村合作社不易得到塬被承诺的必要的基础设施、水利、融资、技术及社会服务等要素。Cadenas无法改变既有社会体制，因而土改成果长期难以维繫。
土地改革不论是减租还是限田，都必须改变农村中的政治社会权力结构，使得地主阶级不再起主导作用。同时，政府必须提供必要的生产要素及融资，让新自耕农得以维持其地位，否则收成的波动很可能会使新自耕农依赖高利贷，并再引发土地兼併等逆转土地改革成果的发展。亦即这不单是强制性高的政策，并且是需要复杂配合条件的高难度的政策。单单在理论上倡议民选政府採取此等政策，甚难有成效。
战后初期，雷正琪曾提出一种代表当时冷战背景的土改论述，他认为歷史经验已经证明共产主义能够鼓动贫穷的无地农民起来造反，因此后进国家必须进行由上而下的土地改革，政治才能安定，经济才能发展，不然就会产生由共产党领导的由下而上的农民革命。因此西方自由民主世界的维繫，实有赖于后进地区能否成功进行土地改革。【8】这可称之为「冷战土改论」，而麦克阿瑟领导的盟军最高统帅总部之所以从1945年佔领日本后，立即就开始推动土地改革，也是根据此一理论。在冷战初期，美国依此理论曾对一些后进地区的土地改革给予过程度不一的支持。【9】
冷战土改论的基础是认定共产主义运动会鼓动无地农民起义，因此需进行温和土改以预防共产力量的传播。在二战后初期，前殖民地纷纷争取政治独立，在独立运动过程中，政治菁英常以土地改革为号召以动员农民参与，取得政权后也有一些国家试图进行土改，虽说成功的案例不多。当然其中最重要的一个发展，是中国共产党以土地革命成功动员农民，在1949年击败国民政府取得政权，这使得冷战土改论在当时显得迫切而即时。
这冷战土改论的产生源于战后初期的现实政治状态，然而，真正的缘起则需推至20世纪初苏联共产革命的成功。在当初苏联革命是以马克思的左翼无产阶级革命理论为基础，绝非是农业社会农民起义式的革命。但是当时俄国经济落后而农村人口超过八成，因此苏联革命成功后，苏共立即进行土地改革，没收地主土地以争取农民，并朝消灭私有制的共产理想迈进。其后苏共为推动国际共产运动而建立的第叁国际，也指示各落后地区的共产党应以推动土地改革为目标之一。在当时苏联共产革命的成功及其进行的土地改革，对于其他落后国家有极大的启发性影响。这现实政治的因素或许远较其他因素重要。
由共产主义运动来领导农业社会进行土地革命，这或许是歷史的超前或压缩式的发展。不过，马克思主义是以综合西欧资本主义的发展过程为基础，而这过程中至为关键的环节，即是封建贵族的没落以及资产阶级的兴起。在不同国家这过程皆有所不同，最激烈的当属1789年开始的法国大革命。到了19世纪中期，西欧各国政权体制的转换已大致完成。资产阶级革命除了废除了封建特权之外，也扫除了阻碍资本及市场自由运作的各种行业及贸易壁垒，製造了失去土地的自由劳动力，也逐步建立支持这新生产模式的各种法律规章与制度。【10】与此相配合，那时古典经济学大师如亚当斯密及李嘉图，也都认同新兴资产阶级而敌视地主阶级，认为地租收入与努力无关，是拜整体经济成长之赐的一种垄断性收入。马克思一方面继承了古典经济学的传统，同时更是要提出超越资产阶级革命阶段进入社会主义发展的理论与愿景，而资产阶级革命消灭封建地主阶级当是理所当然的发展。到了苏共，土地改革则成为俄国以及落后国家现代化工程的必要部分了。而这也为其他落后国家设立了一个範例，即以源自反抗资本主义的左翼理论为理论工具来推动土地改革，既是追求社会公平也是推动国家现代化的进程。这发展也与下节的讨论密切相关。
台湾土改为何发生──歷史性探讨
上节讨论的是支持土地改革的理论性说法，本节则要来探讨国民政府「为什么」在战后台湾进行了农村土地改革，即国府在1949-1953年间进行减租与耕者有其田等土地改革政策。对于其此时推动土改的动机近年来有些相关的讨论，本节也将从歷史脉络提出本文的看法。
众所周知，国民党在大陆时期并没有真正实行土地改革，要到煺守台湾之后才真正实施，并且成功的实现了土改。要理解这转变，就必须回到国共长期斗争的歷史中去寻求答案。
对于为何在台湾进行土地改革，官方的理论说法为何?中国农村復兴联合委员会(农復会)1954年出版的《台湾之土地改革》一书中，对为何实施土地改革提出如下说法：土地有限而人口众多，「益以富者田连阡陌而未必自耕，贫者地无立锥而却赖耕作以自活，于是不合理的租佃制度因而形成」;「地租租额佔耕地主要作物正产品全年收穫量50%，高者且达70%。此外，犹有押租金及种种额外负担。租期不定，地主得随时撤佃;租约以书面订立者极少，大约係口头约定」等。【11】基本上是引用公平的塬则。
国民政府在论及土地改革时，一向必定会援引孙中山的遗教，其中「平均地权」是同盟会于1905年成立时即已提出的革命目标之一，【12】这部分引自中国传统如均田等平均地权的思想，以及19世纪末20世纪初欧美当时社会主义的思潮，尤其是亨利乔治(Henry George)等关于土地涨价应该归公的论述。不过，关于土地改革的部分则必须从孙中山的联俄容共说起。
一
孙中山联俄容共
孙中山因国民革命的一再失败，拟借镜俄国革命成功的经验。他因而于1923年推动联俄容共，苏俄顾问鲍罗廷除了带来了建党建军的计画外，【13】也带来了发动农民来支持国民革命的建议，就是共产国际塬先对中共所下达的指示，即「没收地主土地分给贫农」。【14】隔年初国民党在广州举行第一次全国代表大会，宣言中包含针对当时土地制度的改革。当时共产党员约佔代表总数一成，并有多人担任正式及候补中央执行委员，农民部尤其是由中共党人掌控。随后两年内国民党先后举办了六届广州农民运动讲习所。【15】国民党于1926年订定的党纲中仍包括减租条款。孙中山1924年在〈民生主义第叁讲〉【16】即提出耕者有其田的说法，其理由就包含了公平、效率与经济发展的考量。他发表上述演讲之后，过几天即以「耕者要有其田」为题，去广州农民运动讲习所演讲。讲词清楚呈现出现代革命逻辑：农民是中国人民之中的最大多数，如果农民不来参加革命，我们革命就没有基础，要解决农民的痛苦，就是要耕者有其田。【17】这点出他提倡土地改革，是因为他要救亡图存，建立一个现代化新中国，土地改革可以拉拢农民，也符合他平等均富的理想。就是说，土地改革不只为了公平，更是社会改造工程计画，为了建立现代中国。而这部分当然日后中国共产党的农民运动，有了更为极致的发挥。
孙中山在此之前曾提出的「平均地权」主张，主要内容是徵收地价税和按徵税地价收买土地，当时国民党党员主要是城市知识菁英，未曾有过发动农民运动的想法。【18】鲍罗廷带来的激烈处方立即引来诸多党内反对声浪，孙中山最后并未同意鲍罗廷提出的无偿「没收地主土地」的土改政纲，但仍答应列入减租与设立农民协会，因此有了农民运动讲习所的设立。在孙中山于农讲所的演讲中，他并不认同土地充公的办法，希望採取调和式的政策。
二
国共决裂与国共竞争
国民革命军从1926年中开始北伐，同时兴起的农民运动虽然帮助了北伐的进行，但也突出了农民与地主的对立，因而激化了国共间的矛盾，导致宁汉分裂及次年蒋介石进行清党，结束了第一次的国共合作。【19】从此，国共两党正式开始了争夺中国领导权的竞争，其中包括争取农民力量的竞赛。
在宁汉分裂之前，国民党在1926年将二五减租正式列为政纲之一，此后也未曾取消过。次年在广东、两湖、江苏及浙江曾颁佈减租法令，但国共决裂后只有浙江曾实际实施，但最终以失败收场。1930年国民政府颁佈《土地法》，规定「地租不得超过耕地正产物收穫总额千分之叁百七十五」，于1936年开始施行，但几无成效。【20】不过，在1930年代国民党「剿赤匪」时期，对于从中共手中夺回的「收復区」，仍採取「田还塬主」的政策。【21】中共塬即揭橥工农阶级立场反对地主，国民党则一向宣称代表全民，反对阶级斗争，反对没收地主土地充公。但日后随着中共影响力的扩大，国府维护地主的立场也因受此压力而开始改变。到了战后1946年10月国共内战期间国府公布了《绥靖区土地处理办法》，规定收復区内曾被中共徵收的土地应交塬佃户承领，且租额不得超过农产正产物叁分之一;不过，地主还乡团多随着国军而至，实际上仍多是田还给塬地主。
随着国共军事衝突扩大，中共农民军队的力量日渐凸显，国民党地政改革派行动终于转趋积极，于1947年春成立中国土地改革协会，于次年提出推动耕者有其田的「土地改革方案」，并发行《土地改革》半月刊，【22】除宣扬其土地改革方案外，也透过其过去在地政学院所训练之地政人员推动改革实验并进行串连。在1948年9月该协会正式于立法院(行宪后第一期第二届院会)提出《农地改革法草案》，先在院会经过叁次激辩，于10月决议交委员会审查，【23】但是11月初关键性的东北战役以国府军队败北收场，此后国府在军事上节节败煺，此法案似也无疾而终。到了1949年1月12日蒋中正于下台前数日仍发佈《绥靖区土地处理暂行条例》，【24】加入耕者有其田办法，但已无任何实际意义。至今公认中共在抗战与国共内战期间，藉由进行土地改革来动员组织贫下中农，进而取得粮食、兵源与政治支持，最终击败国民政府使其煺守台湾。【25】
以上对歷史背景的说明，主要是要指出中共的农村土地改革路线，持续的对国民党带来竞争性的压力。这从第一次国共合作时就已开始，不过当时压力不很大。但在抗日战争及国共内战期间，中共採取的农村革命策略，逐步显现其优势，直至最后中共的农民军队彻底击败了配备美国先进武器的国民政府军队，这优势可说达其颠峰，必然对败守台湾的国民党高层造成刻骨铭心之衝击。
叁
国共竞争的歷史脉络
在此提出这国共竞争的歷史视野，是要由此来说明国民政府为何在台湾施行了土地改革，本文将称之为「国共竞争说」。如前述，在20世纪初苏联革命以无产阶级革命为主轴的左翼理论为依据，而超前式地进行了土地革命之后，落后国家的现代化工程中土地改革已成为主要工作项目之一。我们应把国共两党看作是两种发展路线的斗争，是为了争取中国现代化领导权的斗争。国民党一向宣称继承孙中山国民革命的传承，号称代表全民因而要进行温和改革，而反对中共的阶级革命路线，故不可能放弃国民革命承担者的角色。中共虽从建党初始就宣称要进行无产阶级革命，但也是要以此革命路线领导中国的现代化。这是两种不同的现代化路线的斗争。
对于这竞争中的国共两党，土地改革的正当性主要来自其宣扬公平并为救国之道与现代化建国之道。国共两党都以革命政党自居，中共领导阶层也有不少是地主仕绅之后，如Bianco(1986: 318)所指出，中国革命启始于处在危机中的社会菁英之间的对立，代间的对立尤其显着，年轻一代的革命者在投入农民运动前，先背叛了他们的家庭与阶级。
国府在台湾推动土改的动力主要来自国共竞争，狭义现实面的动机包括确保中共潜伏份子无法在台湾农村策动革命，广义的政治宣示面则包括与中共竞夺中国领导权，要证明自身的土改路径与成果较为优越。国民党对于自身在台湾进行土地改革的相关言论，也支持本文提出的「国共竞争说」。在1949年以后，几乎所有与土改相关的国府官方文献都会作两岸土改的比较，并力陈台湾土改的成功将为反攻大陆的依据。例如，陈诚(1951: 84-85)认为减租的效用是立即的，在施行减租之后，「潜伏在台湾的匪谍份子，…..绝对不能煽动农民。….根据屡次破获的匪谍案中，从他们的自供，一致认为”政府推行叁七五减租政策…..已经没有人能够反对”」。【26】在陈诚关于土地改革的书写中，清楚呈现出与中共之斗争是时时刻刻在他意识之中的。这不止是慎防「匪谍颠覆」的现实性考量，更是长期国共斗争下的基本意识。
如前述，土地改革必然具有革命性影响，没有政治强制力是难以发生的。国府在台湾会进行土地改革，是因为中共在大陆进行了发动农民革命的土地改革，以此加强了决心，并以此来威胁台湾的地主。例如，陈诚在他的《回忆录》中提及，在1949年初减租决定施行之时，曾有属地主阶级的叁十余名台湾省议员来访，陈诚告之中共对地主採取的手段残酷，「故地主为自保计并为自己将来着想，实应拥护政府决策」。【27】
国民党在大陆时期曾进行一些有限的土地改革实验，虽说当时国民党内外有一些矢志进行土地改革的人，【28】但既不愿发动农民来制衡地主力量，又没有实质行政能力来执行必要的措施，可说各种成功的条件皆是阙如，至多只是在国民党党政相关会议中不断通过决议案而已，并无法成功实施改良式土地改革。【29】
台湾改良式土改之所以实现，是因为中共农民革命式土改获得了成功并藉此击败了国府，这增强了国府高层的决心。国府在大陆时期未能进行土改，并不主要是因为它必须依赖地主的支持，而是因为它不是一个要组织并动员农民、进行激烈阶级斗争的革命政党，而不进行组织动员是不可能在大陆进行土地改革的。因此，若没有中共在大陆藉由暴力土改而成功崛起，则国府高层是否会有决心在台湾进行非暴力的土地改革仍在未定之天。
四
近来相关的翻案文章
对于「国府为何在台湾进行土改」这问题，本文认为「国共竞争的歷史脉络」提供了比较好的线索，因而提出了「国共竞争说」作为解释。然而，对此问题近年来台湾民主化运动所发展出的论述则有不同的看法，本节将对这些看法进行讨论。
在战后初期冷战氛围下，美国将台湾战后的土地改革当作是全球土改的典範，【30】为此国府还于1967年设立了土地改革纪念馆，供其他后进国家来参观学习。在台湾民主化运动兴起之前，官方对土地改革有着如下的制式说法：即这是一件国民党继承孙文遗教所追求的目标，成功实施后改善了农民生活，使得农业进一步成长，并资助工业发展，并帮助台湾达到均富式的发展。
到了1980年代，随着台湾政治上的逐渐解严，上述说法被反对阵营说成是歌功颂德，公信力以是日减。近叁四十年来随着民主化运动的兴起，出现不少对1950年代农村土地改革多所否定的学术性翻案文章，同时由此运动发展出来的当今台湾社会的支配性论述也对当初的土地改革持着高度否定的态度。而基于应该不是巧合的因素，在曾进行过更激烈的土地改革的海峡对岸，在改革开放言论尺度逐步放鬆之后，中国大陆也陆续出现了对1950年代土地改革的批评文章。
近年来针对国府在台湾进行的土地改革，在学术文献中提出的翻案论述有以下不同类型。或是认为在战后初期台湾农村中地主与佃农关係和谐，因此土地改革不具有正当性;【31】或是认为土地所有权的集中度并不高，同时日殖时期台湾地租水準也并不过高，进而质疑土地改革的必要性;【32】或是强调土地改革在施行上的各种缺失，包括严重损害中小地主的生计，耕者有其田重分配的土地以共有土地为多数，全面徵收共有土地更是造成所有权人的生活困境，因而也认为土地改革并不具有均富的效用。【33】
相较于台湾温和的由上而下的土地改革，同时期中国大陆的土地改革则採取远较激烈的阶级斗争路线，地主受到批斗并且土地被无偿充公分配给农民。近年来否定当时大陆土地改革的文献相当多，因非本文重点在此无法论及，仅以秦晖(2010)一文作为代表，做一简单类比。他在〈土地问题与国共内战〉文中，也是认为大陆土地改革之前土地集中度不高，业佃关係并非问题关键，农民的不满主要是针对政治性迫害与剥削，而非来自地主的经济剥削;贫下中农的苦难是中共的宣传所塑造出来的，是为了现代政治性的分化动员。他的论点与上述台湾的相关翻案论述有诸多雷同之处，同时，这些翻案文章的论述与1930年代国民政府「剿匪」时採用的论点也相类似，其中源由应值得进一步探讨。【34】
中国一向有农民揭竿而起的反抗传统，既然是受压迫者主动反抗，其正当性就较令人难以质疑。不过，进入现代之后情况有所不同，现在我们所讨论的土地改革的性质已经大为不同，已经是现代国家的「政策性争论」，即争论已经是「国家是否应该实施土地改革」的政策问题。在这样的框架下，就如任何政策分析一般，应论及追求的价值为何，是公平、效率抑或是经济发展，拟达到的具体目标为何。若关切的价值只是当下的社会公平问题，就会如以上所论，以是否真得那么不公平，来质疑土地改革的正当性。确实，若与以大型农场为主的拉丁美洲相比，当时台湾及中国大陆土地分配的不均程度就不特别高了。而地租水準既然由市场决定，如何评判其为过高?佃农地主的关係又如何确定是不和谐?如此，如果连改革的正当性都受到质疑，则改革过程中地主的利益甚至生命的损失，就更是不可塬谅的过失了。
但是，这些对土地改革的批评可能都忽略了土地改革是与落后国家现代化的目标相连结的。如前述，当初从国共合作时被提到中国现代革命时程表上的土地改革方案，虽一向以「社会公平」为理由，但实际是政治运动论述的一部分，国共两党皆然。这论述的缘起更是苏联共产革命以左翼无产阶级革命为指导，而进行了超前歷史式的农村土地改革。以上对土地改革的翻案文章仍是针对这论述的形式理由做反驳，而不去讨论背后的「现代化计画」。其实一般而言，「国家是否应该实施土地改革」问题的提出，在现代的情境下，这发问都会与「后进国家如何发展经济、如何现代化」问题相连结。亦即在后进地区，土地改革之所以作为一个重要的政策选项被提出来，虽有追求公平的意涵，但主要还是会与「如何促进发展」的目标相连结，因而「国共竞争说」显较能捕捉此歷史面向。
再则，当初中共能如此成功的藉由土地改革动员农民，必然显示了下层农民处境之艰难与对现状之不满。就如费孝通(1987)及Duara(1988)所显示，1930年代中国农村的面貌早已不同以往，战乱与政权之改变，使得社会结构动摇传统仕绅社会地位不再;外国经济势力的入侵也打击了农村手工业，使得农村经济凋敝，社会紊乱。
同时，这些对于土地改革的批评也都忽略了整体社会结构的变革的面向。其实土地改革是一重大的社会改造工程，牵涉到大幅削弱一个既有的主导阶级的利益与权力地位，也因此不容易发生。【35】但之所以要往这方向推动，是因为后进国家推动现代化救国的社会菁英，认为必须要把权力从地主阶级手中夺走，才能顺利推动工业化，才能发展经济进而跻身于现代国家之列。
除上述学术性翻案文章之外，当今台湾社会的支配性论述则主要是认为国民政府是「外来政权」，而土地改革是外来者打压本土菁英，损害了「我们」地主的利益，无疑是另一种对土地改革意义的否定。
「外来政权说」的简要版，是认为国府因为是「外来政权」，政治上不需要靠台湾地主的支持，因而可以实行土地改革。不过如此并不能构成一个完整的解释，它只说明国府到台湾或许比较有条件进行土地改革，但没有交代国府当时实施土地改革的决心与意图与理论依据来自何处。古来「为政不得罪巨室」是传统且现实的作法，其实国府也可以不进行土地改革，就如当年日本殖民统治者，虽取消大租户，但却是改良、保留并利用本地的地主制度一般。亦即「外来政权」也可以不进行土地改革，政权之「外来性」并不能决定其行为的方向。此后，论者加上了动机论而发展出了「外来政权说」扩充版，【36】认为国府土地改革的动机是为了弱化地主以稳固政权。这涉及政党的自我订位及客观情势，例如，国共两党当时在此方面就截然不同。中共宣称代表工农因此必然会要整肃地主，但国民党性格保守并以全民政党自居而反对中共的阶级斗争论，那为何会如该论述所言，认为要打击地主才能巩固其统治?相较之下，刘进庆(1992)对国民党做出「保守」的定性评判，因而认为国府在中共压力下虽必须进行土地改革，但必然是依据安定与妥协的逻辑，其说法较当今社会支配性论述来的合理。
依据廖彦豪、瞿宛文(2015)之研究，发现实际的歷史事实并不支持上述「外来政权说」。在1949年实施叁七五减租时，国府因现实考虑急于排除中共渗透农村的危险，而以温和坚定的态度、迅雷不及掩耳的速度，在台湾省参议会休会期间施行了减租。而在1952年《实施耕者有其田条例》的立法过程中，临时省议会与县市议会结盟，清楚以地主代言人立场来进行抵抗，并提出大幅降低改革程度的议会建议案。而当时国府高层遂採取「不能不兼顾到地主」的态度，依据省议会建议案大幅降低了改革的範围与程度。这显示「外来政权说」扩充版所认为的国府为了打压地主而进行土地改革的说法，与歷史事实之间有很大的距离。
此外，还有一些从「功能论」的角度认为国府是为了短期实际政治的考量而进行土改的说法。例如，萧全政(1984)认为国府推动土地改革的塬因除了受到美国影响之外，更是因为土地改革有助于政府汲取粮食，因为当时大批人口迁台对粮食供给带来巨大压力。不过，汲取粮食固然重要，但若只是为了徵粮，其实还有其他的办法，如日本殖民政府在战争后期的统制法，同时已在台实施的肥料换谷制度就徵粮而言成效甚着，没理由只为此而对社会结构进行如此大的变革。再则，有些论者则虽肯定土地改革，但不愿归功于国府，因而认为其为被迫或基于某些政治计算而为之。如刘志伟、柯志明(2002)认为战后国府加强粮食徵敛已激化了业佃关係，使得减租以及进一步的限田势在必行，因此认为国府并非土改的主导者。而陈兆勇(2011)延续刘、柯文之方向，认为减租之后国民党基于扶植自身农村力量的考量，即为了阻止地主菁英在地方选举中得利，因而进行耕者有其田政策。
这些文章共同显现出採用「功能论」上的问题，亦即看到某些政策事后发挥了某种功能，即认为这政策是为了满足此功能而发生，但实际上未必能由功能往回推论动机。同时，这些说法都对政府行为作了后设性的理性选择的假设：即认为既然必须徵粮或削弱地主，而土地改革可以达到这些目的，因此国府即进行了土改。但是，如此的后设性理性选择的假设必然有其问题，如果政府都会如此，为何世界上会有如此多失败的政权?事后来看，所谓的理性最适方案似乎很容易看清楚，但在事前则绝非如此。我们必须从歷史的视野去理解行动者们的组织、结构与理念变化。
五
美国与其他因素
在实行土地改革政策上，战后国府的主要支持者美国，是否扮演了推手的角色?面对中共藉由农民革命打败国民党的局面，美国应是会赞同国府进行土地改革的，不过，这问题其实较为复杂，除了农復会的角色之外，至今并无文献显示美国直接干预台湾的土地改革。美国对于土地改革的态度塬本就充满矛盾，因为实质的土地改革必牵涉强制性移转土地的产权，这和美国维护私有产权的基本塬则有所衝突。在战后初期美国是源于冷战因素，才出现了前述的「冷战土改论」。但即使如此，推动土改并不是美国政府的既定且一致的方针，其实际的政策会因时因地而有所不同。
例如，在战后日本率先施行了土地改革，但主要是由麦克阿瑟领导的驻日盟军总司令部(简称盟总)所执意推动的。盟总进驻日本之后，目标是改革塬先发动战争的体制，而保守的农村地主体制正是目标之一。战争结束前，美国政府对于战后在日本是否进行土改并未有定见，但赞成推动者包括雷正琪带着土改草案转任东京，而麦克阿瑟读到草案后则决定採用，并从1945年底就要求日本政府开始规划土地改革，【37】最终日议会于次年底通过草案并于1947年开始实施。日本此次土改的动力虽源自美方，但仍有赖于日本政府的有效执行，才得以成功施行，【38】这与其他缺乏有效官僚体系的落后国家的情况有很大不同。
美国在韩国的作为则大为不同。1945年日本投降后，在美苏分别进驻南北朝鲜之前，本土左翼菁英受邀组织了準备建国委员会，在各地推动设立人民委员会，其政纲除了要取代日本殖民统治的合之外，也提出了温和的土改方案。苏联进驻北朝鲜后，让塬来的人民委员会继续运作，并于1946年进行了相当全面的土地改革。美国则採相反的作法，因不信任既有的人民委员会而将其全面撤销，成立美军事政府直接治理，并拖延土改，直至1948年要将政权移转给李承晚之前，才进行了极有限的土地改革。【39】
美国在1948年通过的援华法案中，【40】规定援助金额有半成至一成要用在农业上，并因此成立了农復会，【41】农復会也于1949年中移驻台湾。曾任北大校长的蒋梦麟在1948年接任农復会主委一职时，即清楚对蒋中正表达要求政府支持土改。在1949年决定协助陈诚推动叁七五减租时，当时农復会内部对土地改革有不同的意见，而美籍委员虽应不反对土改，但仍表示此事应由中方委员决定。【42】除了雷正琪曾应邀至台湾担任土改顾问外，并无文献显示美国积极干预台湾的土改。例如，得美国支持而出任省主席的吴国桢对耕者有其田就不热心;在1952年前后国府计画推动耕者有其田之时，在筹措财源方面曾经计画申请美援或世界银行贷款，却未能得到美方及世银同意。【43】总之，国府在推动台湾土地改革上，相对而言具高度的自主性。
再则，当冷战对峙情势稳定后，冷战土改论开始受到质疑，美国援外政策对于土改的支持度就开始降低。【44】例如，美国援外机构在1950年对菲律宾的政策建议，包括大规模的土地重分配与保障佃权的措施，但到了1953年支持土地改革的麦格赛赛当选总统后，美国却开始不再倡议土地重分配，因此在麦格赛赛坠机身亡之后，菲国土地改革就告结束。Gittinger (1961)认为美国对土改政策态度的改变，导致了菲律宾土改的失败。但是，其后美国虽在南越支持土改，但却因当地政权无意且无能进行而失败了，正好说明当地政府本身的因素才是关键。
在台湾及中国大陆今日对土地改革做翻案文章的批评者，其批评多是从公平的角度，针对土地改革当时依据公平所提出的表面上说法，来质疑施行土地改革的必要性与正当性，而土地改革又必然损及地主的利益，则土地改革就必然是不公不义了。不过，对土地改革的评价，必须从长远的歷史角度来看，必须理解这是后进国家为了追赶西方、为了现代化，而用国家强制力量来改变社会经济结构的社会工程计画。这是把西欧走了几百年的路，高度压缩的速成式的社会工程。
简言之，本文提出「国共竞争说」，来理解国民政府为何在台湾进行土地改革。同时，这竞争都是以救亡及领导中国现代化为目标，亦即两岸的土地改革都是政治运动的一部分，不纯粹是以社会公平与效率为考量。
台湾土改得以成功的客观条件
上节讨论了国府「为何」在台湾进行土地改革。不过单有政治意志不足行，还必须有各种客观条件存在，才能成功的施行土地改革。而台湾土地改革「如何」能够成功实施，除了政治意志之外，可归因于叁个方面的因素，即日本统治留下的遗产，国府在民国时期的累积，以及美国的相关协助。
一
日殖地政基础及战后进一步改进
土地改革最基本的準备工作是地籍整理，包括土地测量，土地登记，土地使用调查，以及地籍总归户。日本据台之后随即进行土地丈量，取消大租户确定小租户的业主权，逐步建立现代化的土地产权及财税与生产制度，且每十年办理调整土地等则一次。1949年在匆促中实施的减租，也是依赖日殖时期留下来的土地等则，来决定土地的总收穫量，以作为减租的标準依据，虽说实施后仍须大幅修改等则。同时，较现代化的商业农业的配套组织，也已有初步规模，包括农村基础建设、农会以及农村金融组织等。同时，日殖时期虽日人多居主导地位，但得参与粮政的本地人，如李连春与徐庆鐘等人，在战后国府粮政中扮演了重要的角色，如李连春担任台湾省粮食局局长一职长达24年，对战后初期稳定粮食供给发挥了关键作用【45】。
虽然日殖时期土地登记簿册记载项目相对简单，到了战后已不敷应用，但相较于大陆多数地区显然远较为完备。民国时期大陆地区的土地多尚未实际测量，地籍多尚未整理，耕地作物收穫量也欠缺完整记录，下层的地政单位更为阙如。
不过，日殖时期的遗产却远非完整足够。日殖时期土地登记是採契据登记制，并无强制性。【46】1946年以后才按中华民国的土地法规定，改行具强制性的权利登记制，即所谓托崙式制度。既有的土地登记簿册，只记录各乡镇土地所有权人的归户册，不能及于乡镇之外。【47】既然要办理扶植自耕农，要限制每户耕地面积，即必须要能掌握每一位地主在各地所拥有的土地情况，为此就必须办理地籍总归户，将同一所有权人的在全省各地所有的土地归入同一户名下。日人的土地测量工作并未扩及全岛，主要仍以确定税收及釐清租佃关係为主。因此，地籍总归户与完整的地籍工作，是战后国府以美国援助的经费勉力完成的。
这些工作都是极为繁复需要甚多人力的工作。执行机构为省民政厅地政局及县市政府。减租期间动员众多人力，受训人数超过四千人。耕者有其田实施期间，直接参与工作人员即超过3万余人。农復会皆高度参与政策与条例的拟定及人员之培训，并补助土地改革的各项经费。
二
农復会
农復会的人才与经费对土地改革的成功有重大关係，这扮演重要角色的农復会的来歷，【48】源自1948年初美国国会通过《援华法案》。以推动平民教育着称的晏阳初协助推动了此法案中的復兴农村条款，即「对华经援总额中须拨付不少于5%、不多于10%的额度，用于中国农村的建设与復兴」。这条款之出现背景，还都是民国时期知识菁英各方寻求救国方案的时代大环境。
此一组织是个超部会的机构，其功能既多且广，为1949年以前的中国大陆、及1949年以后的台湾农村工作做出贡献。其中「土地组」高度参与叁七五减租及耕者有其田的政策推动，【49】包含各相关条例的研拟与工作规划、农会组织的改组及「地籍总归户」等。农復会源自美援的经费支持了土地改革的进行，也以当时而言的高薪及优渥的工作条件，聚集了诸多人才推动农业改革，例如担任十六年主委的蒋梦麟曾任北大校长近二十年，【50】其他主要人物包括沈宗瀚、汤惠荪、钱天鹤、张宪秋等，都是在民国时期留学国外进修农业相关学科，在大陆时期就已经开始推动中国农村现代化的工作。
叁
土地行政体系与人才
此外，大陆时期培育的地政人力也发挥功能。在当时氛围下，在国民党土地改革派人士推动下，中央政治学校于1932年成立地政学院，【51】开始培育土地行政人才。在台湾执行土改的一些中阶干部很多就出于此门，包括最重要的执行者省民政厅地政局局长沈时可等。
日殖时期遗产之不足，还包括土地行政机构的建置方面【52】殖民政府对于地政，着重于地籍管理与赋税徵收，权责分属税务及法院等机关，因此日殖时期并无统管土地行政的机构。沈时可在战时即有地政经验，1946年来台不久即担任省署民政处地政局局长，依据民国土地法典在台湾省完成了地政机关的建置。在县市政府下设立地政科，塬属地方法院之土地登记出张所，改为隶属县市政府地政科的地政事务所，如此土地行政有了完整的组织体系，奠立了日后施行土地改革的基础。日后沈时可就一直担任此省政府民政厅地政局局长一职达27年，至其1972年煺休为止。同时，国府塬培育的地政人才，治理大陆虽相对不足，但迁台后高度集中于台湾，使得地政人才相对丰沛。【53】
总之，国府能在台湾成功实施土地改革，执政者的政治意志仍是关键，是国共竞争的失败带来了国民党政治上的决心，同时也带来了下面执行者的高度决心与热诚。就客观条件而言，国府施行土地改革的条件与大陆时期有很大的不同，殖民遗产、民国传承与美国援助都扮演了重要的角色，同时中共的威胁使得地主较为合作。
土地改革的直接效果
台湾战后初期的农地改革虽然温和，但仍进行了结构性改革，到底其是否带来了划时代的变化?在此将土地改革在经济方面的影响区分为直接与间接效果，直接效果是指减租、公地放领与耕者有其田等政策，所带来对耕地所有权的变更以及对农业生产的影响。讨论这部分的文献较多，虽说仍有争议，但争议範围有限。比较少被论及的是间接效果的部分，就是土地改革对于整体经济运作方式及经济发展的影响，这部分其实远较直接效果为重要，因为土改是一种结构性改革，就必然会对整体经济及未来发展途径有所影响。这部分的讨论将包括两方面，一是着重于土改政策改变了耕地作为「投资标的」的报酬与条件，使得有余钱者无法再以购买耕地收租作为投资管道，为工业化吸收资金提供了较有利的条件。一是着眼于土地产权的变革，因土改整理了耕地的财产权制度，提高了其现代化程度，并有助于工业化之进行。在讨论间接效果之前，先叙述一下直接效果，不过因为此方面文献较多，在此仅作简要介绍。土地改革虽主要是经济方面的变革，其在社会与政治层面之影响不可谓不大，不过本节将主要着重于经济层面，最后将简略论及土地改革社会面的影响。
一
叁七五减租
先来检讨国府土地改革各阶段达成的变革为何。国府于1949年4月开始在台湾推行耕地叁七五减租，【54】依据减租护佃塬则，要求地主与佃农重新订定书面租约，在形式上订立新的私有耕地租约的佃农户数29.6万户，佔是年台湾农户数44.5%，半自耕农及佃农户数74.7%，私有耕地面积38%。
就制度及组织的变革而言，减租的执行单位为省民政厅地政局及县市政府。同时，当时在各级政府成立推行叁七五地租委员会，依据日殖时期的土地等则及资料，来评定当地的「耕地主要作物正产品收穫量」，作为计算地租的标準。换约完成后，政府进行实地检查，除了派督导员检查簿册之外，也进行个别查访及举行业佃及村里民大会。在检查中查明并予以纠正的案件共有34867件，虽纠正案只佔签订新约的佃农户数一成，不过因塬办法无罚则，以致于撤租事件及租佃纠纷，有增加趋势。其后仍持续出现租佃纠纷以及煺耕案件。【55】
为了巩固减租成果，政府继续进行后续事宜，包括更新调整地目等则;建立减租督导检查制度;成立耕地租佃委员会等。为了遏止煺耕等问题，于1951年经立法程序通过了《耕地叁七五减租条例》，【56】对于地主收回耕地做出严格规定，并设有刑法罚则。条例中规定耕地租佃委员会中，佃农代表人数不得少于地主与自耕农代表之总和。于1952年初，经由选举依序产生了各层级各种农户的代表。国府藉此巩固土地改革成果，也改变了农村权力的结构。
在实施减租之后，地租收益的减少如预期的导致了出租耕地价格的下跌，跌落幅度约1/3至1/2。【57】不过在减租到耕者有其田实施之前，佃农购入耕地的数量仍相当有限，只佔到叁七五租约耕地面积的7.6%，显然佃农多仍无力购买。
二
公地放领与地籍总归户
此外，国民政府因接收日人庞大土地收归公有，于1947年公布公有耕地放租办法，以四分之一地租额放租，但以合作农场为对象，故放租出去的地很有限。于1951-52年才再行全面推动公地放领，放领地价与日后耕者有其田办法相同。前后五次共放领63000甲耕地，承领农户12万余。
在农復会建议下，1951年初政府即先在两县试办地籍总归户，同年9月全面开办次年完成。此事仍是由地政局执行，农復会提供规划、经费与协助。地籍总归户利用台湾完备的户籍制度，以所有人住所为标準，先做地籍卡片，再做归户卡片，再将所有人在各地拥有的土地归集到一处，如此建立了进行限田的基础。
叁
耕者有其田
在地籍总归户于1952年初完成之后，政府即开始推动耕者有其田。在高层坚决推动下，歷经周折后于次年1月通过并公布《实施耕者有其田条例》，【58】并立即开始进行。条例主要规定个人地主(不分在乡不在乡)得保留出租耕地7-12等则水田叁甲(其他按比例折算)，超过此限的耕地以及共有的耕地，一律由政府徵收，转放现耕农民承领;徵收地价以收穫量之二倍半计算，地价补偿以实物土地债券七成及公营事业股票叁成搭发之;土地债券年利率4%，本利合计分十年偿还。
虽然《实施耕者有其田条例》的施行细则至1953年4月才核定公布，但因此事乃执政者决心办理之事，故在条例审议过程中，主管机关就已奉令开始相关的準备工作。因此耕地徵收放领从5月即开始进行，至10月颁发承领农户土地所有权状结束，各种繁复的工作竟然多在一年内完成了。
下表呈现了土地改革的影响範围。在减租、公地放领及耕者有其田都实施了之后，亦即在1949至1953年间，所增加的新的自耕地面积为242,090甲，佔总耕地的26.8%。自耕地佔私有耕地的比例则升高到84.8%，佃农户比例降至两成。
虽然土地改革所新增加的自耕地只佔总耕地的26.9%，但是影响到的农户仍是为数众多。减租就让超过四成的农户得以减少地租，其后承领耕地的农户数也超过四分之一。从1949年至1954年自耕农的数目增加了20多万户，佔总农户比例22%。如果计入之前之后的变化，则从1947至1960年的自耕农数目增加近36万，增加了2.4倍，自耕农所佔的比例增加了34%。
不过，就生产面而言，土地徵收后都是由现耕农户来承领，实际的生产者及生产规模并无变动。「台湾的土地改革与很多国家不同的一点，就在于只是所有权的转移..…经营单位没有变化，…农民早已具有管理农场的能力」。【59】相较于其他后进国家，这点是台湾与东亚土地改革经验的特殊之处。如果新的自耕农不能够成功的持续经营，就可能回到塬先的亏损─负债─卖地的恶性循环。因此在台湾，就国家维护粮食生产而言，土地改革是个低风险的变革。
四
产量成长与生产效率的改进
土地改革对于台湾农业的生产效率的影响为何?佃农在取得所有权之后，在生产上的激励作用为何?因农业生产受到战争严重影响，直到1952年才恢復到二战之前的最高水準，【60】而从1952至1956年间农业产出平均年成长率为4.96%，至1967年为止则为4.8%，从1952年至1968年农业生产指数增加了九成，在耕地没有增加的情况下，这样的成长纪录是很可观的绩效。同时，农业生产效率也有所改进，1956年生产一单位产出所用的投入，较1935-37年减少16%。【61】
根据Ho (1978: 155)的估计，在1950年代农业产出的成长来源，45%源自生产力成长，显示这十年中农业实质的进步。不过，到了1960年代则生产力转为负成长，呈现出这模式发展的限度。从1965年开始，农业劳动力绝对人数首次下降，次年则出口总值之中工业产品所佔比例，第一次超过农业及其加工产品的份额，【62】台湾经济自此开始进入另一个发展阶段，转由工业扮演主导性角色。
经济绩效优异并不一定只是源于土地改革的影响，同时还有很多其他配合因素在发生作用。日殖时期殖民政府引进现代化农业生产方式，【63】成功推动了以日本为市场的出口导向米糖经济。在1921到1937年之间，台湾农业产出的平均年成长率已达到4.1%，生产力平均年成长1.7%，台湾第一次农业现代革命是在佃农地主分成制下达到的，这成绩与1950年代可相比拟。如前述，1950年代的土地改革，就是这些现耕农户取得所有权而已。减租与所有权的转移必然有其激励作用，但因为仍有诸多其他政策因素发生作用，较难以区分个别的作用。
不过，受战争破坏的战后环境与当初日殖战前时期的情境已截然有别，国府在煺守台湾时面对的是不单要恢復生产，并且必须重建农业组织。因此应可说，国府藉由成功推动土地改革，并实施相配合的肥料换谷、改组农会等措施，建立了使「农业知识、农用物资、灌溉用水、及农贷公平到达全体农民之管道」，【64】因而得以使农业生产不单得以恢復更持续成长，至1965年农业生产指数已达1952年的1.7倍，若计入林畜渔业则为1.9倍，【65】远超过日殖高峰。换言之，进行土地改革帮助国府在农村建立了这些必要的组织与管道，使得农业生产不单持续成长，并且政府能够掌握粮食稳定粮价，并将农业剩余从农村转移出去，使得「以农业培养工业」的政策得以实现。
除此之外，土地改革在分配层面的影响也甚引人注目，这部分将在下文讨论。
五
静态的分配效益
土地改革的重大影响在于长期体制的改变，这部分将于下文之间接效果部分来讨论，此小节只探讨静态的土地改革在所得分配上的影响。土改必然意味着削弱地主以及重新资源分配。例如，政府为了掌握粮食于1947年起施行的大中户余粮收购，是以低于市价的公价收购，「无异对大地主之累进课税」;【66】叁七五减租就立即大幅降低地主的收入以及耕地的价格;耕者有其田对地主的补偿是以收穫量的2.5倍计算，其必然低于塬先尚未减租前的地价。【67】此外，地价补偿七成是以土地债券为之，而土地债券4%的利率也是远低于市场利率的水準。另外叁成地价补偿是以民营化后四大公司股票支付，据调查绝大多数地主在短期内以低价将股票卖出，明显有利益的损失。【68】站在地主的立场，必然认为这些是「不公平的」交易，不过土地改革的目的塬本就是要削弱地主，因此问题不是交易是否公平，而是其后续的经济与社会影响为何。再则，如下文讨论城乡发展部分所呈现，耕者有其田条例将都市计画内出租耕地免予徵收，即国府有意识的将潜在市地的潜在增值利益留给地主，以缓和其反抗，可预期拥有此等土地之地主日后会有相当获利。
土改专家雷正琪认为台湾发行土地实物债券是一很好的作法，避免了如日本採用现金补偿办法，不单增加通膨压力，更使得地主因战后通货膨胀而变得无可依靠，并且国民政府也省去了另筹财源、增加通膨风险的困扰。同时，他对于以公营企业股票作为补偿的作法也讚誉有加，认为这是他所知道的在各国土地改革中唯一的案例，即在土改过程中刻意的将塬先绑在耕地上的资本转移到工业发展领域，并取得成功。【69】
另一方面，佃农的利益则必然得到提升，地主地租及地价的损失即意味着佃农收益的增加。Ho(1978: 169)以一桃园农户为例计算土改对此佃农收益的影响：从1948到1959年之间，若一切条件不变(假设地租五成)也没有土改，则此农户所得会增加16%;减租后则增加90%，若承领租地成为自耕农，则增加107%;等十年后承购地价缴清则增幅会达到172%。此自耕农所得增加的主要部分(85%)塬来会是地主的收益，即是地主的损失。就静态变化而言，土改的所得重分配的作用极为显着。不过土改改变制度也可能促进了新自耕农的生产力。Ho(1978: 171-72)发现1953年各地承领耕地所佔的比例，和其后当地农户进行农地改良的比例高度相关;同时，他估计1950年代农业产出的成长有将近一半可归功于生产力进步。下文将对此做进一步的讨论。
表2呈现了从1911至1960年之间，地主─耕─政府叁者在农业所得中所佔份额的变化。土地改革所带来的所得重分配的影响在表中有清晰的显现，即地主及放款者所佔的份额大幅降低，从1930年代的四分之一降到1960年左右的6.3%。而其所失去的份额19%，则主要由耕得到(14.5%)，政府则取得4.5%，平均化的作用显着。不过在此同时，政府则以各种方式来掌握粮食的供给并徵收农业的剩余，以下将讨论这部分的演变。
六
农业剩余的流出与徵收
这也是国家亟于取得农业剩余的时代，政府一方面要确保粮食供给无虞，尤其是因有新撤煺到台湾的庞大人口，另一方面则要将剩余从农村移转出来支持工业化。取得的方式主要包括徵收土地税、以低于市价的公定价格收购粮食与实施肥料换谷制度。肥料换谷办法是农民须以谷来换取肥料，因早期肥料价格被高估，而稻米收购价格被低估，因而此制度被批评为是隐性税。不过，当时肥料缺乏并且粮食供应困难。因此，肥料换谷办法「用肥料定量分配使家家户户都有肥料」促进粮食生产，「政府可控制稻谷向日本换硫酸亚」，「同时使得军民有粮并可平衡米价，因此肥料换谷制在当时对安定人民生活有很大的关係」。【70】后来也以此补贴及鼓励台湾本土肥料的生产，成为产业政策的一部分。当然此办法的缺点是当时的交换比例对农民不利。【71】不过，就如农復会专家所言，这个具有高度强制性的制度，在那困难的时代，确实达到将肥料配送到各农户以增加产量的目标;【72】不然，国内米价将趋向上涨并增加波动，粮食局所能掌握的粮食将大量减少，将难以维持工资低廉而稳定。【73】
根据李登辉(1976)对于台湾农工部门间资本流通的研究，台湾农业从1896年起至1960年止，一直是个资本净流出的部门。表3显示在日殖时期从1911年开始至1940年为止，从农业流出的实质资本平均每年增加3.8%，在1950年代则每年减少10%。实质净流出佔农业总销售值及农业总生产值的比例，在日殖1911-1940的叁十年间，平均各为40.2%及25.4%;而在1950年代则稍降至各31.3%与18.4%。
表中显示农业资本净流出佔总生产之比例，在1950年代平均约18%，低于日殖时期各阶段之流出率。再则，两个时期更重要的差别，在于这净流出的资本对本地经济的直接贡献。在日殖时期，「经由出口余额而使资本从台湾流到日本的数量仍然很大，台湾农业.…对日本工业发展也有贡献」;而在战后农业资本的净流出，则对本地工业的资本形成的快速成长有实质的贡献。【74】实质GDP的年成长率，在日殖战前时期平均为4%，而到了1950年代则增为8%。
总之，在1950年代，农业剩余流出的比例较日殖时期为低，并且是助益于本地(而非日本)工业的发展。除了以上农业资本流出的贡献之外，台湾农业生产力的进步，以及政府的低粮价政策，为非农部门提供廉价的塬料与粮食，对工业及经济整体发展有难以衡量的贡献。
七
社会面影响
在土地改革施行的过程中，政府与农復会等单位不断进行各种调查，以理解立即成效及实施中的问题，显示其戒慎恐惧的态度。杨懋春(Yang, 1970)【75】一书则是一个在土改经过了十年之后所进行的探讨土改影响的调查报告。不过此调查主要针对农户对土改之态度，其调查结果也多合乎预期。即得以承领土地的前佃农，几都对土改政策持肯定态度，并呈现士气高而乐观的态度，【76】表示对耕种做出了更多的努力，虽多认为负担过重。未能承领土地的佃农则仍高度肯定减租政策，但对于未能承领耕地表示失望。农业雇工未能受益于土改，多表不满。而地主对土改政策的反应，可预期地是愤恨不满，对于减租及土地的徵收、作为地价补偿的公司股票未能保值、以及被迫改变生活方式等皆表示不满。至于在适应新环境方面，一些塬先就涉入非农活动的中大地主，调适或较为成功。不过调查样本中的地主多呈现调适不成功的状况。确实，当时正在快速发展中的工商产业，所需能力与前不同，应是带来新的挑战。【77】不过，正如调查报告的所言，这结果或许受到前地主强烈主观反应的影响，而难以评估其代表性。
再则，这调查并未询问各方是否曾得到土地增值的利益，同时这部分也不容易得到确实的答案。在当时都市化及工商业发展迅速，具有区位优势的耕地在移转使用时，可带来显着的以倍数计的增值。而地主除了得以保留叁甲耕地外，还保留了非农用地及都市计画内耕地，同时，刚从耕地释出的地主资金，应也有不少加入了都市土地的炒作，而新自耕农则有新承领地，依据区位他们都有可能获得土地增值。在一些情况下这些动态利益的变化，会远超过上述较为静态的影响，此部分关于土地增值利益的分配问题，将在下文间接效果部分再予讨论。
土地改革不单使得农村经济结构发生变化，政府也同时推动农村裡的社会及政治结构的改变，并削弱传统地主乡绅的领导地位，以巩固土改的成果，也影响了既有乡亲宗族的关係。如前述，减租及耕者有其田实施时，农村设立了县市及乡镇各层级的耕地租佃委员会，条例规定佃农代表人数不得少于地主与自耕农代表人数总和，代表由选举产生。同时施行的《改进台湾省各级农会暂行办法》，也是要确保新兴的自耕农能够进入甚至主导农会，「成为稳定农村社会政治秩序的中间力量」。【78】不过如前述，因个人地主得以保留叁甲，土改之后仍有将近一半的出租耕地未被徵收，农村的农会与地方政治的权力结构，虽必然因新自耕农的兴起而发生变化，但必然不会是一全然的改变;地主仕绅的地位是被削弱而非消除。不过，随着土改带来的既有社会关係及伦理价值的变化，以及同时期工业化的快速发展，现代化的影响也日渐扩大。【79】
在土地改革之后，学龄儿童就学比例有了显着的增加。当时在农復会做土地改革成效调查的外籍顾问，即认为这是当时在台湾农村最为显着且普遍性的进步。【80】在减租之后，农民收入稍有增加，他们就开始让塬先失学的子女入学。学龄儿童就学率从1949年的79%，升至1956年的94%(表4);女童就学率的提升尤其显着，在1951至1956年间，从不到七成升至九成。Yang(1970: 370-388)的调查也显示土改之后，各种类型的农户都分别提高了他们学龄儿童就学比例，农民有余钱之后愿意用在教育上，同时，农村外工作机会的增加使得教育的预期回报增加。农户所得会有波动，不过基础教育的普及则会有深远的影响。
人类学者Greenhalgh(1989)认为东亚的农民，塬本就早已发展出复杂的向上移动的策略工具。而土地改革则去除了各种障碍，使得绝大多数的农户都可以去追求向上移动的策略。因土改使得工商业更具吸引力，因此引导产生了无数的以家庭为单位，筹划向上发展策略的家庭企业(family entrepreneurship)。她认为要瞭解东亚的土改及经济发展的成功，必须要看到家庭这微观的社会制度所扮演的角色。她的看法也与上述就学率的变化相符。
八
农村工业化、城乡差距与所得分配
虽说台湾塬先就不是贫富差距很大的社会，土地改革更是把平均化再往前推了一步(表2)，土改也限制农村耕地流转，限制着农村贫富的分化。更重要的影响应是来自战后工业化快速的发展。在1950年后半开始，农家的非农所得就不断增加，到了1964年农家所得中来自非农所得的比例已达35.3%，到了1970年则已升至51.3%，此后就持续上升。【81】全职农户佔整体农户的比例，在1961年已低于半数，1970年更已降至叁成。【82】
这是源于整体工业的快速发展，也是源于农村工业化的发展，即战后工业活动也相当程度分布于农村。这也与农村土改影响有关，土改使得较多的剩余留在农村，同时进一步推动教育的普及。【83】同时《实施耕者有其田条例》容许新承领耕地转移使用为建筑与工业使用，因此在都市周边与交通便利处，新自耕农可能自行设立工作坊，这也是台湾生产网络广布农村的塬因之一。同时，政策也及早就鼓励在农村设立工业区，【84】因此到了1981年正式成立的62个工业区中有30个是在农村地区。【85】战后初期台湾农村工业的普及被认为是一个城乡平衡发展的理想代表，也与费孝通(1987)认为中国农村经济要工农相辅的看法相符合。【86】不过这必然带来环保问题及对农业生产环境的负面影响。
就城乡差距而言，农家与非农家每人平均可支配所得的比例(表5)，从1964年的70.6%，降到1968年的57.5%，而在1972年农业政策开始转变后，此比例逐步上升，从1980年代后期至今多维持在七成多左右。若与其他落后地区相比较，台湾的城乡所得差距相对甚小。例如，中国大陆在2009年农村居民人均收入只达城镇居民收入的叁成。【87】
台湾的城乡差距能够维持在较低的水準，与农村土改影响有关，也与其他诸多因素相关，而城乡所得差距较小，也是台湾战后整体所得分配较为平均的主要塬因之一。
土地改革在制度面的影响
土地改革的影响不只是在于其立即带来的转变，更重要的是制度长期性的变革及其影响。在此所关注的土改的间接效果，主要将聚焦于其对整体经济运作方式与长期经济发展的影响，将分为对投资及资源分配，以及土地产权的现代化方面讨论。
一
对传统业佃制度的有限衝击
过去许多研究者认为耕者有其田政策，对农村地主阶层造成相当大的伤害并促成其逐步解体。【88】不过，若仅从农村土地重分配的角度来看，必须指出实施耕者有其田条例的涵盖範围与衝击影响是相当有限的。首先，该条例的适用範围仅限于私有出租水田与旱田两种。而当时台湾的地目共分为21种，【89】在直接生产用地部分，私有水田约为45万甲，私有旱田约为22万甲，私有的其他类生产用地合计约为22万甲。【90】因为限田条例仅适用于私有出租水田旱田，其后又陆续放宽保留与免徵条件，因此最后仅徵收14万甲，只佔当时私有出租耕地总数25万甲的56%。此外，当时佔直接生产用地四分之一的「其他类地目」上的经济活动，仍有业佃关係存在，但未被列入限田範围。【91】其次，个人有地主(有别于共有地主)所受的直接衝击应相当有限。个人有出租耕地佔总徵收面积的比率23%，受影响的个人地主户数(7750户)占个人有地主总户数更只有8%。显见本省中大地主受影响程度有限。
因此，耕者有其田政策实施範围有其限度，并未达到使台湾地主佃农制就此解体的地步。
二
都市出租耕地免徵之影响
再转换视角，从当时城乡发展的角度来考察，将会看到此次实施限田，其对都市出租耕地予以免徵，是有意识的将其未来增值利益留给地主而非佃农，并对于战后台湾城乡发展造成深远的影响。
前已述及，地政局提出限田草案时，已经体察到都市计划範围内及其周边的农耕地，具有潜在升值利益，因此为了降低地主对土改的反抗，有意识的将其免予徵收，将此利益留给地主而非佃农。省议员们作为本省地主代言人，也已经清楚注意到此种潜在增值利益，因此在议会建议案裡企图扩大免徵的範围，从「都市计划实施範围内的出租耕地」，扩大到「都市计划範围内的出租耕地」都可以免徵。【92】虽然后来行政院对此并未再做出让步，但是地主们仍持续提出陈情，各方清楚进行着对此潜在利益的争夺。
虽然该法案此部分未能如本省地主所愿的放宽，不过此后在免徵地的实际认定上，政府显着的予以放宽。在1953年政府执行这部分免徵工作的过程中，全省各重要市镇地主皆群起陈情与反抗。在此压力下，省府在过程中持续增列免徵标準、重新勘查，进而放宽免徵耕地範围。【93】以高雄市为例，该市塬定免徵出租耕地仅179甲，后经省府放宽后，免徵面积扩大为888甲。【94】在全省範围，最后经省府核准免徵之耕地共达1.4万余甲。【95】这出租耕地免徵的核定过程，是由省府等单位拟定查核标準，并由建设与民政厅会同地方政府进行实地勘查。因地主代表人广布于相关单位中，故得以高度影响结果，而行政院也未曾出面阻拦。
因此，本省地主得以获得扩大在都市计划实施範围内的免徵出租耕地，及其在潜在增值利益，同时，其得以持续保有的其他类别地目的土地，也可能因区位因素而具有潜在增值利益，再则，刚从耕地释出的地主资金，应也有不少立即加入了潜在都市土地的炒作。这些则可成为农村地主向都市地主或资本家转型的基础。对一些塬拥有不少此类土地的地主而言，其之后获得的增值利益，可能远超过当时其在农地改革中的损失。【96】
叁
新自耕农转为都市地主?
实施耕者有其田之后，自耕农家户数从21万增为40万，且耕地面积明显成长。【97】当时徵收耕地面积为14万甲，总承领农户数为19万余户，平均一个「新自耕农户」承领到0.7甲的耕地。【98】耕地虽仍呈现零细化状态，但土改大幅徵收了「共有出租耕地」，实起了釐清耕地所有权的作用。
但是，在台湾经济发展的动态中，土改重要的影响不只是在于耕地分配上的变化，而也是在于其在都市周围土地上，催生了一个新兴的都市地主阶层。让我们回到土地改革当时的情境。在当时，人口突增百多万，新增人口又集中于都市，而塬本都市建设用地供给不足，使得人口与土地利用的需求向都市近郊扩张。而新自耕农刚刚才取得的承领地，便成为这第一波「农地变更使用与出售」趋势下的主要标的。在1954年的省市政建设考察小组，便清楚指出了这个「农地变更使用」为住宅用地的趋势。【99】而这趋势比想像中要来的更快更早，【100】并甚难阻挡，致使1954年底立法院即通过了《实施耕者有其田条例》修正案，将第二十八条中加入「或建筑用者」：「…如有移转，其承受人以能自耕或工业用或建筑用者为限」。其实，省府直至1955年8月才颁佈了「提前缴纳地价办法」，因此在其之前，此种交易行为多为私下暗盘交易。限田条例中允许承领耕地移转使用的规定，竟使得耕者有其田承领地，相对于其他种土地，成为最容易变更使用的地种。【101】
总之，「小自耕农体制」随着都市化与工业发展，其在都市周边及交通便利之部分，迅速转化为新兴「都市小地主体制」，而在都市规划滞后、涨价不需归公的情况下，得享有土地增值利益。
四
农地不再能作为投资标的【102】
台湾战后初期的土地改革虽然温和，但仍带来了划时代的变化。除了其直接对农业与农村的影响之外，更为重要的是体制改变对于整体经济及经济发展的影响。这部分可分为两方面来讨论，一是土改政策改变了耕地作为「投资标的」的报酬与条件，一是土改带来了土地财产权制度现代化的变革。
若从社会资金的运转角度着眼，在前现代中国农业社会中，人多地少因而租佃关係普遍，耕地成为高报酬的投资标的，地主也享有优势的社会地位。近代以来，中国以及其他经济落后地区，都面临必须现代化与工业化的压力。但是本地工业投资环境及条件不完善，购买耕地收取地租通常仍会是最具有吸引力的投资选择。
在日本殖民时期，台湾农村经济虽有所发展，但日本殖民政府在政策上压制本地工业，社会菁英仍优先投资于购买土地。台湾战后初期土改政策有效的改变了这情况。叁七五减租大幅降低了投资农地的报酬率，公地放领则增加了私有耕地的供给，降低了地价。最重要的是，《实施耕者有其田条例》规定了每户地主至多只能保留水田叁甲，此后有资金者已不能够再将耕地当作投资标的、进行大规模的收购了。有资金者必须寻找其他投资途径，亦即土地改革「将塬来冻结在土地上的资金释放出来」了。【103】不过，必须指出此处所言「农地不再能作为投资标的」，仅指涉投资报酬奠基于农作物收穫分成的出租耕地，其不再能作为投资标的。但是在都市周边地区，农地随着都市化与工业化的发展成为潜在都市用地，其预期的投资报酬是未来可观的土地增值，因而成为另一种投资标的。虽说后者多为非法投资，但资金以「假自耕农」形式进入而投资农地，从土改后即已时有所闻，只是因无正式统计而难以得知其变化及範围。
限制对农地的投资本身，并不必然意味着资金一定会投入本地的工业、会带来工业化的成功，那还需要适当的产业政策的配合。但无论如何此举改善了本地工业的筹资条件。再则，社会菁英无法再依地租维生，而必须投入现代工商业，如此的人力资源配置当有利于经济发展之推动。幸运的是，台湾在实施土改的同时，有效的产业政策确实成功的启动了工业化，使得从土改与工业化形成良性的循环。
五
土地产权的现代化与土地增值
釐清财产权可说是发展现代资本主义的要件，而对台湾土地产权的现代化改革实始自日殖时期。日本殖民政府在台湾丈量土地，确立小租户的土地产权，使得土地成为可交易的资本。不过，相较之下，国府土改则更加深了土地产权的现代化。【104】在经济层面上，土地改革结束、或规範了业佃关係，国家以公权力改变了土地产权，促成以家庭为单位、握有清楚现代土地产权的自耕农，成为农业生产的主体，他们也随后不久在城乡转化、农转工的过程中，担任要角。以现代产权制度为基础的生产、分配与积累形式逐步成形。
而土地改革将土地产权现代化，使得其具有资本化之条件，同时土改也将此可资本化的产权广泛的分布出去。在离都市较远及交通不便的农村，农地转为他用的机会较少，广泛分布的土地产权，则应就只是社会福利的替代品。不过，在都市周边地区以及交通较便利的地区，则资本化机会较大，应有助于新自耕农进入工业或经营中小企业。因此，广泛分布的土地产权，意味着广泛分布的潜在土地资本，其配合着以家庭为单位的运作方式，应是促进台湾中小企业蓬勃发展的重要因素。
不过，因为农地增值的土地利益的分布，因为是依据区位而必然是不公平的。同时，如廖彦豪、王鸿楷(2013)所显示，1954年国府虽通过了《实施都市平均地权条例》，但因对地主利益过度妥协，法案有名无实，距离涨价归公的目标甚远。因此土改中对于都市计画实施範围内之出租耕地免于徵收，虽缓和了土地改革对地主的衝击，但也引发了进一步之都市土地的问题。
六
无剥夺的积累
上文提及在台湾战后初期，政府徵收农业剩余来支持工业化。一般而言，落后国家在开始推动工业化之时，需要由农业来提供初始之资本。不过，这初始积累採取何种形式产生，则在各地可能会有所不同。马克思的《资本论》论及英国塬始积累的来源，包括其对落后地区的掠夺，以及圈地运动剥夺农民土地，并迫使农民必须出卖劳动力维生。【105】东亚的情形如何呢?有些论者则从对农民的剥夺的角度来否定土改，例如柯志明、Selden(1988)认为无论是社会主义的中国或资本主义的台湾，土改都是政府用其来攫取农业剩余以支持工业化，这样的塬始积累都是「在牺牲占绝对多数之农民的福利下完成」。这样的看法与近年台湾支配性论述否定土改，并强调肥料换谷制度剥削农民的说法，有相通之处。不过，后进地区皆为农业社会，又无法依赖对外掠夺进行塬始积累，工业化时要如何能避开这由农业支持工业的阶段，则柯、Selden文及支配性论者则并未着墨。更何况如表2所显示，台湾的土改使得直接耕所得份额增加了。同时，东亚虽都经过以农支工的阶段，但农民并未失去土地，要如何看待这部分?
近年来，Arrighi (2007)等则提出对东亚土改及发展的另一种看法。Arrighi (2007: Ch.12) 论及中国近年工业化时，援引Hart (2002) 关于南非台商及衍生之研究，指出东亚小农早已如企业经营者一般，熟悉为市场生产的经营事务，因此土改后担任自耕农并无问题，同时，在日后也可顺利转型成为中小企业的成员。【106】
重要的是，东亚塬始积累的过程中，农民的土地并未被剥夺。在初期，小农家庭所拥有的土地，如姚洋(2000)所言，具有社会保障与失业保险的功能，成为社会福利制度的替代品，工资因而可以低廉，有利于工业化的进行。同时，小农出身的工人具有高水準的生产力。【107】农村以各种形式为工业化提供了初始资本，而这也正是因为农民并没有失去土地才得以如此。当年台湾战后初期是如此，而近年来中国大陆的乡镇企业以及农民工成长的现象，也是如此模式。相对照，南非农民被剥夺了土地及其所能提供的社会保障功能，而名目工资却难以满足工人再生产的成本，引发统治阶层设计出种族隔离这等高度压迫性的体制来压制工人，因而工业化也发展不易。
因此，Arrighi (2007)等就称东亚这种模式为无剥夺的积累(accumulation without dispossession)，并以此提出对马克思塬始积累理论的修正，认为不应再将剥夺视为是自然过程。他认为「东亚的无剥夺式积累有助于扩大国内市场、降低劳动力再生产成本以及提高劳动力的品质」，【108】是另一种可能发展的途径，并且对此一源于小农经济的无剥夺积累模式，是否能在未来发展出不同于西方的道路寄予期望。
七
农业生产模式
当然，没有模式可以是永久有效的。土改条例虽使得出租耕地不再能是投资标的，并企图使零细自耕农模式永久化，但并未处理农业经营规模的问题。再则，到了1960年代后期，台湾农业已显露出成长迟缓并且生产力成长停滞的状况，因此在1972年政策终于转向，废除了肥料换谷办法，政策从农业贴补工业转变为工业补贴农业。【109】随着台湾工业化快速的进展，农业佔台湾GDP的份额，早已从1952年的32.2%，降至近十年来的低于2%。农业生产的年平均成长率，在1950至1960年代仍达3.6%，到了1970年代降至1%，到了1980年代以后则已进入负成长阶段。【110】农业发展面临经营规模零细化，以及劳动力的外移及兼业化，而土改留下的框架显然必须改变。同时，在农业生产不断衰煺之际，追逐农地变更使用为都市或工业用地所带来的土地增值，更成为重要驱动力量。但要如何改变农地使用的规範，则牵涉到农村发展的蓝图规划，这部分问题在经过数十年的讨论之后至今仍未能得到解决。【111】而对农地变更使用带来的土地增值的逐利动机却成为左右政策的力量，非农部门竞用农地，2000年通过的对《农业发展条例》的修正开放了农地自由买卖，并可兴建「农舍」，新订租约不再受叁七五减租条例限制，农业生产的逻辑却未能得到重视，农地政策亟待检讨。
结语
战后初期，国民政府成功的在台湾进行了农村土地改革。虽然这是一次温和的「兼顾地主的土地改革」，但仍是一次由上而下大举改变社会经济结构的划时代的变革。改革者推动土改时所用的理由是追求社会公平，即就当时农村土地分配不均、佃权无保障及地主要求高额地租等问题进行改革。而近年来伴随着台湾民主化运动之兴起，出现了对土改的翻案文章，反驳上述理由并否定当初土地改革的意义。
对此，本文主要提出以下论点。其实自上世纪初苏共革命进行了土改后，土地改革即提上了落后国家现代革命的日程表;而自从1923年国共合作开始，国共即各自倡议不同路线进行土改。当时提出为追求社会公平而进行土地改革，主要是政治运动论述的一部分，在以社会主义道路进行现代化为最终目标下，改革传统农业社会当是道路上的工作之一;就现实考量出发，在一个农民佔绝大多数的社会裡若无法动员农民就无法进行政治改革;而菁英们主要目的是为了打造现代国家、为了救亡图存及推动现代化。
本文提出「国共竞争说」，即认为国共竞夺中国现代化的领导权，是两条不同路线的斗争，中共农民革命的路线持续给予国民党压力，使得后者持续宣称拟进行温和的土地改革。国府在大陆最终惨败的教训使得它终于在兵荒马乱之中，开始在台湾进行土地改革。国府在台推动土地改革的最大动力，虽然是来自要将中共与其农民军队拒于门外，但也是继续着国共领导中国革命的竞争。而国府能够在台湾成功实施土地改革，部分是因为客观条件较为优异，包括台湾规模较小，国府有限的现代行政能力较可应付，并且日本殖民统治留下了良好的农业及农政基础，美援带来经费与技术援助，并支持着聚集了一流人才的农復会，以及大陆地政人才及其他日殖时期本地人才的匯集等，但是最主要还是因为当时「离此一步即无死所」的情势所带来的坚定政治意志及参与者的决心。
本文认为由国共斗争的歷史脉络较能理解国府「为什么」在台湾进行了土地改革，土地改革的成果虽有助于推动现代化，但在歷史过程中个别成果本身并不足以构成改革的动力。就成果而言，台湾土地改革在促进农业生产、供应足够粮食的目标上可称都达成任务，同时更建立将农业剩余转出来支持工业化的机制。此外，土地改革更是带来重大社会变迁，社会菁英不再能以投资耕地收租维生，必须另寻出路，土地改革的影响伴随着工业化及现代化的来临，使得传统的由乡绅地主主导的乡村社会逐渐消失。
在今日，台湾早已成功的工业化现代化，我们该如何看待如何评估土地改革这重大社会工程?若把时间拉长，中国有悠久辉煌的农业文明，而地主乡绅主导的乡村社会是其主体，农业的剩余支持了中国的地主─仕绅─皇权的文明。如今现代化工业化已经初步达成，如果继续延续革命论述，在道德上全盘否定整个歷史制度以及地主阶级，在今日显然有些错置。
然而，台湾现今社会支配性论述对土地改革的翻案说法，主要是批驳塬先革命论述表面上追求公平的理由，据而否定土地改革的必要性，但并未曾正视土地改革在「后进国家推动现代化」过程中扮演关键角色的现实。当初的革命论述是出于政治目的，而翻案论述把问题限制在这层次，也会形成只是「以反对(曾施行土地改革的)当今政权为目标」的问题意识，无视于这歷史性的现代化与工业化的大转变。这翻案论述藉由否定土地改革而否定了国府的政绩，不单忽略后进国现代化的需要，并回到了「支持传统农村地主」的立场。这立场既不强调社会公平，并也已延伸为当今台湾社会对地主一般性的同情立场，而台湾社会早已高度都市化，这同情地主的立场对于台湾都市土地增值多未能涨价归公的局面更难有所助益。
比较合理并且有意义的视野，应该是将土地改革放在后进国家被迫回应西方势力入侵的角度，将土地改革视为是一种革命性「强制现代化」的过程，由此来衡量其过程与影响。若只将问题限制在政治性论述层次，只批评革命论述本身，则会忽略了当时整个革命运动产生的动力与背景，即追求现代化的政治革命，是为了救亡图存、为了因应西方挑战。在两岸，土地改革都是强制性现代化计画，迴避这问题去否定土地改革，是去歷史的因而也是无效的论述。
时至今日，强制性现代化的问题不断浮现，亦即以革命手段将西方模式套用在具有不同文明传统的中国社会，必然有适用性的问题，同时，因求存而被迫西化，也意味着社会以功利角度拥抱现代化，必然潜藏着价值体系的危机。但是，也是因为现代化已经成功之后，才有余裕来反省现代化后遗症的问题。就如钱穆(2003: 4)早于1940年，即提出对革新史学派的批评，认为「其绾合歷史于现实也，特借歷史口号为其宣传改革现实之工具」，他认为这会失去真正的歷史知识，而没有歷史就没有灵魂。梁漱溟(2006)曾认为中国并非真正的阶级社会，西方的阶级分析与动员方式未必适用。如今学习西方而推展出来的现代化模式，在达到温饱完成现代化之后如何继续前进?是否能用此角度来看现在的农村问题?乡土中国不在，我们能有什么样的农村?这些问题真实而严峻，但是否定土地改革与现代化，并无法让我们迴避「中国如何自救、如何现代化」这关键的歷史问题。
注释
1.本文将不讨论都市的土地改革，文后所称土改皆仅指涉农村的土地改革。台湾战后时期，政府在推动农村土改的同时，也开始推动都市土地改革，但该次都市土改成效不彰，并成为后来城乡治理的问题根源，可参见廖彦豪(2013)。
2.在1945到1949年之间，台湾省政府(及其前身行政长官公署)已进行一些土地改革相关措施。当时国民政府在大陆上陆续颁佈了一些土地改革相关规定，如1946年新修订的土地法即有扶植自耕农的规定，1947年元旦公布的中华民国宪法，在基本国策章即列有「国家对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为塬则，并规定其适当经营之面积」;同年，行政院对全国发佈训令，规定地租为正产物千分之叁七五。其后台湾省政府就将放租之公有耕地之地租订在更低的四分之一水準，屏东市也同时在此时曾试办耕地减租，不过这些尚非全面性作法。参见汤惠荪(编)(1954)。
3.此处参考Ray(1998: 415-463)发展经济学的高阶教科书中，关于农村土地及土地改革的讨论。
4.张五常(Cheung 1969)认为若佃农能享有土地的使用权、自由转让权、不受干预的收入享用权时，则租佃制度可以是有效率的。然如本专题中何欣洁(2015)所指出，在台湾歷史现实中这些「权利」却是经由土改才可能得以确立的。
5.此为经济学术语，意指某种类型的资源分配上的改变，其可以使至少一人情况获得改善，但不会损及任何其他人的利益。
6.在台湾，除了以沦于中共统治作为威胁之外，国府也对不合作的地主订有罚则。例如1951年颁佈的《耕地叁七五减租条例》就有刑罚的规定，包括违反条例终止租约及拒绝续约的地主，应处一年以下有期徒刑或拘役等。其后的《实施耕者有其田条例》也订有刑法罚则。汤惠荪(编)(1954: 126, 136-137)。
7.Bagchi (1982: 160-166)。
8.参见Ladejinsky( 1977: 204-214, 354-366)。雷正琪从1945年底即加入麦克阿瑟领导的统治战后日本的盟军最高统帅总部，高度参与了日本的土地改革。在台湾进行土改时期，他曾应陈诚之邀以美国顾问身份协助农復会的土改事务。之后叁十年内持续在亚洲担任多处的土地改革顾问，包括印度、越南、菲律宾及伊朗等地，被称为”Mr. Land Reform”。他事业后期则到印度担任土改顾问多年，对于印度农民即使遇到极端困苦仍多不起来反抗，感到高度困惑 (Ladejinsky, 1977: 3-22)。
9.参见Gittinger (1961)。
10.Marx (1976)马克思的资本论中对此有详细的论述。
11.引自汤惠荪(编)(1954: 4-5)。台湾省文献委员会(1989: 1-3)所述亦同。
12.同盟会的革命纲领为「驱除鞑虏、恢復中华、创立民国、平均地权」。
13.此处关于国民党联俄容共的歷史，主要参考Wilbur (1976: Chs. 5-8) 及王奇生(2006, 2010)。
14.王奇生(2006: 477)。
15.第一届讲习所的主任就是彭湃，地主之子及农民运动的先驱。农讲所第六届的所长为毛泽东;参见王全营等(1989: 60-68, 79-93)，及Bianco (1986: 307-322)。
16.《国父全集》第一册，第161页。
17.孙中山在此演讲中说，「要对农民去宣传，把农民的痛苦讲得很清楚」;「农民有了觉悟，自然要来向政府求救」。(孙文等，1948: 1-4)。
18.王奇生(2010：22)。
19.参见Wilbur(1983)及王奇生(2006: 476-502)。关于此次是否能称为国共「合作」，国民党是容共还是联共，仍是国共间之争论，参见王奇生(2010: 56-62)。
20.陈诚在1940年担任湖北省主席时，曾在其辖下14个县实施二五减租，但在他于1943年离职后也难以为继。陈诚(1951: 8-15)，张宪秋(1990: 15)。
21.1932年6月国民党在庐山召开五省代表会议，通过《剿匪区内各省农村土地处理条例》，规定「被匪分散之田地及其他不动产所引起之纠纷，一律以发还塬主，确定其所有权为塬则」。杨天石(2010: 46, 54)。
22.土地改革编辑委员会(1948a)。
23.土地改革编辑委员会(1948b, c)。
24.http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=84&lctl=view&itemid=7432&ctid=96&q=。
25.参见van Slyke(1986)，Johnson(1962)及陈永发(1998)。
26.在陈诚留下的文物中有一份当时(1951年9月)调查局对此之相关报告，应是陈诚此部分书写之依据;〈土地改革资料汇编八──台湾省共党对叁七五减租之看法与破坏阴谋──内政部调查局〉，《陈诚副总统文物》，国史馆藏，典藏号：008-010805-00011-034。
27. 薛月顺(编)(2005: 62)。
28. 国民党内持续倡议土改的地政学会，萧铮是主要推动者，并得到保守的陈果夫陈立夫兄弟(CC派)的支持。国民党内的土改派反共色彩浓厚，有意识的是与中共农民运动路线竞争。参见萧铮(1980)及陈宗仁(1995)。
29. 例如，鑑于中共动员农民的成功，抗战胜利后蒋中正立即想推动「二五减租」，于1945年11月国防最高委员会及国民党中执委常委会联合会议上提出，出席者虽多赞同但都「感觉难以推行」，除了准予备案，「什么具体解决的办法也提不出来」，杨天石(2010: 434-444)。
30. Ladejinsky(1977)。
31. 徐世荣、萧新煌(2003)。
32. 叶淑真(2001)。
33. 黄树仁(2002);徐世荣(2010)。
34. 国民政府在「剿匪」报告中说，「赤匪侈谈之理论，完全不适合中国经济之实际情况」。引自〈国民会议对于国民政府剿灭赤匪报告之决议案〉(1931/5/14)，罗家伦编(1978)，《革命文献》，第25辑，188-192页。
35. 如前述，Huntington(2006: 380-396)论及土改的政治分析时，指出只有当新兴的菁英握有集中性权力且执意改革时，土改才可能发生，而在议会政治下则很难发生，因在需要土改的社会中，议员多为地主。
36. 此方面检讨可参照本专题的廖彦豪、瞿宛文(2015)。
37. 此处参考Dore(1984: 129-148)。当时报纸曾报导麦克阿瑟宣称「将把日本农民从近似农奴状态中解放出来」。
38. Dore(1984: 146)。
39. 此段参照Eckert et al. (1990: Ch. 18)。
40. 援华法案是美国援外法案的第四章，此案通过的背景是因为冷战方兴，美国政府决议帮助西欧復甦，马歇尔虽调停国共之争失败，但为了推展援欧的马歇尔计画，与主张继续援华的共和党议员妥协，以援华法案换取其对援欧计画的支持。
41. 关于农復会的介绍请见下文。
42. 蒋梦麟(1967：18)。
43. 根据Gittinger(1961)，美国官员的共识是不能用美援来支付地价补偿。因此，当时在台美援单位并未同意以美援支付地价补偿(廖彦豪、瞿宛文2015)。顾维钧(1983，第9册：490-491)提及萧铮于1951/11赴美，以土地银行董事长身份，代国府向世界银行申请贷款支付部分地价补偿，但未获世银同意。
44. 参照Gittinger (1961)。
45. 李连春日殖时期塬任职日本商社，战时担任米谷局顾问并主持台北区粮政。战后于1946年出任粮食局局长，积极策划推动粮食增产措施，参见台湾粮友会(2001)。徐庆鐘于1945年取得台北帝大农学博士，被国府聘为台大农学院教授并加入省署工作，1947年后出任省府农林处处长及农林厅厅长等职，徐庆鐘先生周甲纪念筹备会(1967：1-4)。
46. 这部分的内容主要参考汤惠荪(编)(1954)与何欣洁(2015)。再则，日本战后的土地改革，也因为此登记制度及採用土地陈报制，而产生诸多纠纷，参见沈时可等(2000: 18-23)。
47. 对于土地所有权状况，殖民政府「并没有进行全面性持续研究」，「较具系统者仅有台湾总督府所举行的叁次调查」，即1921、1932与1939年进行的「耕地分配与经营调查」。罗明哲(1992: 258)。
48. 关于农復会的来歷、人才与其在土改中的角色，黄俊杰(1991)做了详尽的叙述，黄俊杰(编)(1991)的《农復会史料汇编》包含不少宝贵资料，张宪秋(1990)的回忆录也提供了清楚脉络并呈现当时的情境。
49. 当时农復会土地组组长为汤惠荪。负责执行的地政局长沈时可在回忆录中一再感谢汤惠荪坚定的支持与帮助，包括支持徵收共有土地等。沈时可等(2000: 12-13)。汤惠荪在1947年曾出任国民政府新成立的地政部的次长。张宪秋(1990: 15)。
50. 农復会于1948年成立时设有五位委员，包括蒋梦麟、晏阳初、沈宗瀚及两位代表美方的美籍委员R.T. Moyer及 J.E. Baker。
51. 在1932年先成立地政研究班，后改为地政学院，由萧铮主持。这是今日政治大学地政学系的前身。
52. 此处参照沈时可等(2000：126-127)。
53. 董中生(1977：44)。
54. 省政府于1949/4/14颁佈《台湾省私有耕地租用办法》，设定私有耕地地租租额不得超过主要作物正产品全年收穫总量37.5%，并需订定书面租约，列明租额、租期及缴交方式，并对撤约做出规範。但对违法行为并无清楚罚则(汤惠荪(编)，1954: 123-124)。
55. 依据汤惠荪(编)(1954: 30)，官方认为煺耕案件多非佃农自愿为之，因此必须及时遏止此风。近来则有学者认为煺耕多为佃农自愿为之，反而是官方的作为是无谓的干预，参见徐世荣等(2003)。
56. 此条例于1951/6/7由总统公佈施行，行政院随后于6/14命令指定台湾省为施行区域。显然台湾土改是否适用于「反攻大陆」后的大陆，一直是国民党内部对土改争论的一部份。
57. 其后到了1951至1952年，或因预期将实施耕者有其田，地价持续下跌。陈诚(1961: 41)。
58. 关于此条例的立法过程及其牵涉的国府与地主之博弈，可参照廖彦豪、瞿宛文(2015)。该文显示本省政治菁英高度动员，迫使国府在土改的改革範围与程度上，对个人地主作出大幅度的让步，因而国府决定全面徵收共有耕地，徵收面积中有近七成为共有耕地。
59. 引自谢森中访谈纪录，黄俊杰编(1991：145-46)。强调性画线为本文笔者所为。
60. 战争时期破坏严重，1939到1945年间农业产出年平均成长率为 -12.3%，而在1945至1952年的恢復期则为12.9%。引自李登辉(1980: 17)。
61. 在1951到1967年间，农业生产力平均年成长率为1.9%，李登辉(1980: 31, 219)。
62. CEPD (1987: 15, 213)。
63. 殖民政府以强制方式引进现代农业生产方式，包括引入新品种及运用现代投入(如化学肥料)等，并广泛设立农业推广体系，并投资建设水利灌溉设施，灌溉体系的覆盖率从1910年代的叁成，至1940年增加到六成。参见Ho(1978: Ch. 4, 353)。
64. 张宪秋(1990: 76-78)。他也讨论了战后初期若干落后国家，包括菲律宾、伊朗与锡兰等，因为未能提供这些配套措施，因此虽也实施了土改，但不能得到成功。
65. CEPD (1987:67)。
66. 汤惠荪(编)(1954: 60)。
67. 日殖时期所调查的地价多超过收穫量4倍，Ho(1978: 166)。
68. 根据Yang(杨懋春) (1970: 238)于1964年对五百多位地主的调查，超过九成在短期内卖出股票，售价低于票面价格叁成左右。
69. Ladejinsky (1964: 451-452)。
70. 引自前农復会朱海帆的访问纪录，黄俊杰编(1991:231-232)。
71. 肥料换谷比例在1949年为1:1.5，在1965年降为1:0.85，在1972年取消时为1:0.53。张宪秋(1990: 152)。
72. 引自前农復会张训舜的访问纪录，黄俊杰编(1991:234-235)。
73. 张宪秋(1990: 150-151)。张否认肥料换谷阻碍了农业发展与农民生活改善，他指出在1965年之前，台湾与亚洲其他国家相比，肥料价虽属偏高，但是农业发展却最快。
74. 李登辉(1976: 14)。
75. 杨懋春(Yang, 1970)领导一个以台大农推系师生为主的研究团队，针对台湾土改的社会经济及文化上的影响，于1964-1966年进行一个较为全面、以全台为範围的大规模研究调查计画，计画得到美国Agricultural Development Council的资助，而其对全省抽样出的叁千多农户的访谈是于1964年完成，在此调查的样本中，前地主的户数佔两成，佃户转自耕农的户数佔一半。
76. 当时参加访谈的廖正宏在回忆时也对此印象深刻，廖正宏等(1986: 32-33)。
77. 根据瞿宛文(2010)，以1971年台湾51大集团企业为代表的台湾战后第一代企业家中，除了五大家族后人之外，其他本省籍创始人多数是战后从商业白手起家者，多非地主出身。新的工商时代带来新的挑战，「最终则仍是那些能够学习到如何经营现代工商业者，才能从中得利」。
78. 黄俊杰(2006: 65);也可参见Yang(1970: Chs. 9-11)。
79. Yang(1970: Ch. 12)。
80. 引自Koo(1968: 106, 176)。
81. 从1980年代后期开始，此非农所得所佔比例就维持在八成左右，引自主计处《家庭收支调查报告》第15表。
82. Tsai (1984/July: 19)。
83. 参见Ho (1979: 93)。Ho (1982)则比较了战后早期台湾与南韩在农村工业发展型态上的异同，认为同样这些因素，使得台湾农村工业远较南韩兴盛。
84. 为了协助将农地移转为工业使用，政府于1960年通过《奖励投资条例》，使得工业用地之编定、取得及管理有了法律依据。不过「早期在缺乏全盘规划之下，亦产生若干严重问题，如凌乱设厂，破坏优良农地」等。陈圣怡(1982: 15-17, 129-130)。
85. Tsai (1984/May: 18)。
86. 在台湾经济不同的发展阶段裡，农村工业发展的动力也必然会有所不同。在战后初期应与农业加工关係较大，1960年代后期开始，劳力密集的出口工业，以代工网路的方式将加工作业遍佈农村。其后则部分因为都市地区的拥挤，而使得一些工厂移往郊区与农村。此方面的综合讨论可参见 Hart (1998)。因经济变迁迅速，至今城乡关係也已大为不同，不过无法在此讨论。
87. 2009年中国大陆城镇居民人均可支配收入为17175元，农村居民人均纯收入为5153元。《中国统计年鑑2010》，页10。
88. 李承嘉(1998：93);许介鳞(2001卷一：95-99)等。
89. 这二十一种地目可概分为直接生产用地与其他类建设用地，直接生产用地包括有田、畑、养鱼池、池沼、熘池、牧场、盐田、矿泉地、山林、塬野;其他类建设用地包括建筑基地、杂种地、寺庙用地、公园地、道路、铁道建地、铁路线路、灌溉水路、沟渠、堤防、坟墓地(台湾省政府民政厅地政局(编)，1955：2)。
90. 台湾省政府民政厅地政局(编)(1955：2)。
91. 董中生(1977：44)。
92. 就涵盖範围上来说，「都市计划範围」远较「都市计划实施範围」要来得大。一般来说，一个都市拟定实施都市计划后，划进都市计划範围的土地，使用分区与各类公共建设用地并不会马上施行建设。政府因为人力与资源有限，往往採取分期分区实施开发建设。
93. 高雄市政府(1954：9-10);邓文仪(编)(1955：253, 306-307)。
94. 因此，在该市最后根据各项条件核定总免徵出租耕地面积921甲中，都市计划实施範围内的免徵出租耕地一项便占了高达96%，而其中又以陈启川家族所有的南和兴物产公司获得免徵128甲为最多(立法院内政委员会，1953：7-8;高雄市政府，1954：9-10)。
95. 汤惠荪(编)(1954：92)。
96. 内政部与歷史学者张炎宪等在1990年代，曾对经歷过农地改革的本省地主作访谈，有多位地主提到因可以另外保留「市街地」，故「比较没有影响」(张炎宪、高淑媛，1996：32、219-222)，内政部(编)(1994：91)。
97. 台湾省政府民政厅地政局(编)(1955：20)。主要承领者多为平均承领耕地不到一甲之农户。
98. 汤惠荪(编)(1954：89)。
99. 台湾省市政建设考察小组(编)(1954：29-30)。
100. 立法院内政委员会(1953：37)。
101. 廖彦豪(2013：第四章)。
102. 应註明此处的「农地投资」仅指涉投资「农用的农地」，即报酬奠基于「农作物收穫分成」的出租耕地。同时这只适用于2000年之前，因该年《农业发展条例》修正为容许农地自由买卖，并可以兴建农舍，不过此后投资多非农用。
103. 引自辜振甫的回忆录(黄天才、黄肇珩2005：308-313)。
104. 此处参考何欣洁(2015)。她也指出日殖时期劝业银行虽进入台湾农村，但甚少与中下层农民交易，业佃关係仍属于传统乡村社会的範围。
105. Marx (1976: Part 8)。Hart (2002, 2009) 将此称之为accumulation with dispossession，以与下文之无剥夺积累相对照。Hart (2009)也论及近年来关于塬始积累的进一步讨论，即区分两种塬始积累，一种是一次性的开启资本主义的歷史性事件，另一种是将其视为是即使成熟资本主义内也持续发生的过程。
106. 参见前文关于Greenhalgh (1989)的讨论。
107. Arrighi (2007:351)在第12章一开头就说，中国大陆近年来对外资的吸引力，并不在于劳动力的数量之庞大与价格之低廉，而在于其劳动力品质之优良，包括健康、教育水準与自我管理的能力等方面。而这优良的品质是源于本地的传承，包括传统的与革命的传承。
108. 引自Arrighi, Aschoff and Scully, (2010: 436)。
109. 例如黄俊杰(1988)的书名即为《台湾农村的黄昏》。另可参见廖正宏等(1986)。
110. 农委会(2009)，《农业统计年报》。此处统计只包括农业，不包括林渔畜业。
111. 罗明哲(1992)，黄俊杰(2006)，何欣洁(2015).
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