我国“粮食安全”面临耕地压力不容忽视

我国“粮食安全”面临耕地压力不容忽视

:宛福成

求是理论网 2011年04月21日 09时00分

　　影响“粮食安全”的因素固然是多方面的，但失去最基本的耕地数量，保障粮食安全也就失去了根基。而我国粮食安全所面临的耕地压力不仅仅是数量问题，还有质量问题，以及管理问题。18亿亩耕地这个“红线”承受着过大压力。

　　第一，耕地数量原本就少而且占用耕地越来越多。我国耕地总量18.26亿亩，已接近“红线”。人均耕地不足1.4亩，是世界平均值的40%。我国正处于工业化、城镇化的加速期，耕地减少已成必然。为保证耕地数量，国家规定建设用地“占补平衡”即占多少补多少，但是我国的后备耕地资源十分有限，最终将无从补充。本世纪初至今，我国耕地减少了1亿多亩，年均1000万亩。2010年全国建设用地700多万亩，其中来于农用地的达500多万亩。国家对地方建设用地有严格的计划指标，而地方总是在“超额”用地。保守估算，我国耕地每年净减少400万亩。

　　第二，耕地质量下降影响粮食增产的可持续性。我国优中低质耕地各占1/3，吨产田仅为6%。城镇扩张占用大量优质耕地，客观上加大了中低质耕地数量比重。“占补平衡”而来的耕地质量偏低，而其对生态的破坏则更令人担忧。由于多年来我国的粮食产量严重依赖化肥和农药来维持，致使耕地板结、土质下降，进而影响耕地的可持续增产能力。我国化肥使用量居世界第一，平均每亩26.6公斤，远远高于发达国家的每亩15公斤安全上限。同时，耕地板结也影响了作物对肥力的吸收，有一半甚至更多的肥力流失了。

　　第三，“土地财政”与保护耕地的矛盾。我国经济的高速发展，在很大程度上是建立在土地财政基础上。2009年全国土地出让金为1.6万亿元，2010年升至2.7万亿元；北京、上海的土地出让收入在2010年都超过了1500亿元。2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，2009年这个比例已上升为48.8%。如今，全国城市的土地出让收入平均约占地方财政收入的60%，个别城市高达到80%以上。地方政府不出让土地就没有财政收入，也就没有地方经济发展。这必然导致经济发展与保护耕地的矛盾，而最终结果无一不是保护耕地让位于经济发展。

　　第四，耕地浪费情况惊人。耕地浪费表现为两种形式，一是农村土地浪费。首先是承包地撂荒或减季。种地不挣钱，农民就要考虑机会成本，外出打工成为“农民工”。其次是宅基地闲置。很多农户举家外出打工，即使有老人留守也无力顾及房前屋后的种植。大中城市周边农村，宅基地上盖满了房子，就等着占地了。我国农村居民点用地多达2.5亿亩，人均200多平方米，也高于150平方米的国标上限。有专家估算，我国村庄空置耕地超过1亿亩。二是城市土地浪费。首先是房地产开发商囤地。2010年5月，各省市区上报给国土资源部的房地产开发商闲置土地宗数2815宗，面积近17万亩，其中三成闲置了5年以上，广东一宗长闲了18年。其次是乡镇级的“开放区（工业园）”普遍存在“空壳”。乡镇的开发区小则占地近百亩，大则占地数百亩。跑马圈地并没有给多数乡镇带来理想的经济效益，反而增加许多负担。引进的往往高耗能、高污染项目，周围环境也深受其害。乡镇开发区造成的耕地浪费全国累计多达数十万亩。

　　第五，土地违法司空见惯。“土地财政”促使地方政府在土地使用上大做文章，土地违法事件司空见惯。因其是地方政府的失误，责任者往往不是哪个具体的人，这在客观上又使地方政府常常以“集体名义”和侥幸的心理实施土地违法。2009年全国共立案查处土地违法案件4.2万件，平均每天发生115起违法事件；而被追究刑事责任的只有118人，平均356件才追究1人。2010年土地违法3.42万件，涉及土地面积73.35万亩，其中耕地27.45万亩，有13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。国土资源部利用卫星监察全国土地使用情况，一旦发现有土地违法行为则“约谈”该市县负责人。“约谈”是警示，体现了以人为本，但却使刚性的耕地保护制度在柔性的执法方式面前显得无力而无奈。

　　第六，水土流失严重。城市扩张占用耕地并不可怕，国为城市扩张不是无休止的，而且城市规模也是可以控制的。值得沉思的是生态环境的恶化对耕地的影响。沙化地带在扩大，沼泽湿地在减少。甘肃省甘南藏族自治州玛曲县的高寒沼泽湿地是黄河的天然蓄水池，但玛曲县沙化面积达80万亩，并以每年3.1%的速度递增，黄河沿岸已形成220公里的沙化带；黑龙江省三江平原的原有沼泽失去近八成；“千湖之省”湖北省的湖泊锐减了2/3。湿地被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”、“物种的基因库”。湿地的减少，生态环境恶化，加重了水土流失。我国每年因水土流失要损失100多万亩耕地。

　　保障国家粮食安全，首先就要着眼于耕地。其一，严控占地数量，坚持节约用地。地方政府必须严格执行国家规定，地方经济发展要服从国家大局。其二，提升土质，在中低等耕地改良上下功夫。其三，加大生态保护力度，不宜耕土地就要退耕还林、还草、还牧、还湖。其四，转变新增耕地来源，少开荒少占湿地，充分利用农民手中的闲置土地，在复垦上下功夫。其五，强化土地执法，对土地违法违规事件从严惩处。

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