治理性干旱与农田水利建设新思路
贺雪峰 申端锋
本文发表于湖北日报2012年1月9日理论版
近年来我国加大了农田水利建设投入力度，大批财政资金用于农田水利基础设施建设。但农田水利建设的效果并不理想，一个突出表现是农业旱灾频发，2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南五省大旱，2011年长江流域中下游大旱，其中湖北省旱情达60年一遇，给农民的生产、生活造成了重大损失，严重影响了粮食安全和社会稳定。农业旱灾已由华北传统干旱地区向丰水地区蔓延，从局部性向全局性演变。这反映出我们在农田水利基础设施建设和农田水利管理机制上，存在不足。
为了揭示新时期农业干旱的形成机制，提升农田水利建设的成效。华中科技大学中国乡村治理研究中心组织课题组，对湖北省农田水利建设进行了专门调查，涉及沙洋、宜都、洪湖3县市10镇22个村。通过调查，对税费改革后湖北省农田水利建设的机制给予呈现，揭示存在的问题，并提出改进的方案和对策，为省委省府领导决策服务，为推进农田水利建设提供智力支持。
一、治理性干旱
我们认为，分田到户以来，农田水利治理有两种主导性的思路，一种思路可以称之为工程技术思路，另一种是非工程技术思路。在当前的农田水利建设中，形成了以工程技术思路为主导的技术路线。每当大旱的时候，媒体、学界以及地方政府都无一例外地将问题归结于农田水利基础设施建设的落后，将干旱看作是气候对农田水利基础设施的考验，将干旱的原因看作是“工程性缺水”，出路在于加强农田水利基础设施建设，这是技术路线主导的必然结果。这一思路的逻辑链条如下：
干旱→基础设施不足→加大国家投资
以上思路非常清晰，是目前农田水利建设的基本思路，只不过这一思路并没有揭示出我国农田水利治理的内在复杂性，过于表面化和简单化，农田水利治理的内在逻辑比其要复杂得多。
本文认为，基层治理体系的失效导致灌溉模式解体，农田水利系统无法发挥作用，从而形成旱灾。我们将此种原因造成的干旱称为“治理性干旱”，而非工程技术性干旱。“治理性干旱”是税费改革以来农田水利陷入困境的根本原因，“治理性干旱”的逻辑链条如下：
税费改革→统筹灌溉模式解体→小水利无法运转→大、小水利脱节→治理性干旱
按照这一逻辑链条，当前干旱的成因是“治理性干旱”，而非技术性干旱。经由“治理性干旱”这一视角，我们得知，当前农田水利治理的关键在于重构基层农田水利治理模式，而学界主流却主张用技术性思路来解决问题，即加大国家对农田水利基础设施建设的投资力度，实行市场化改革。很显然，这一思路与当前干旱的成因大相径庭，置基层治理体系于不顾，开错了药方还浑然不知，导致国家投资并没有产生效果。一方面国家连年加大投资力度，另一方面干旱连年发生，农田水利建设日益陷入困局。
二、治理性干旱的生成机制
治理性干旱是由基层治理失效导致的农业旱灾，其生成机制包括灌溉模式、基层治理、农民合作等多种非技术性元素的共同作用。
1、统筹灌溉模式解体
通过新中国成立以来的农田水利化运动，我们农业灌溉形成了一整套较为成熟的灌溉模式，即以各级政府组织尤其是基层组织为主导的模式，这一模式强调统筹而非参与，以行政边界为组织范围而非渠系，我们将这种灌溉模式称为“统筹模式”，统筹模式的最小统筹单位建基于自然村落之上，大中小型水利工程相互配合组成一个有效的灌溉系统。
小农生产与统筹灌溉是一对矛盾，在分田到户至税费改革前，二者通过乡村组三级治理体系得以对接。税费改革后，取消“两工”和共同生产费制度，合村并组，取消村民小组长，基层治理体系弱化，其作为小农生产与统筹灌溉的中介无法发挥作用，基本上退出农业生产领域，而基于农民自愿的合作又无法维系，导致统筹灌溉模式解体。
税费改革后，基层组织弱化的集中体现是取消了村民小组长。村民小组是最基本的统筹灌溉单元，村民小组长在农田水利治理中有着不可替代的作用。村民小组是一个熟人社会圈，小组长一般具有较高的自然权威，对村民的情况很了解，能够较好地解决搭便车问题，从而统筹灌溉模式得以维系。
村民小组长取消以后，村民小组为基本单元的集体用水方式就死掉了，农民与农田水利系统脱离开来。我们到各个小组去访谈村民的时候，村民给说的最多的一句话就是：“现在用水困难啊，没有人管了，没有人组织了。” “农民就像三岁的小孩在漂流，没得大人管。”
2、基层水利服务体系弱化
2005年，湖北省对乡镇七站八所实行市场化改革，推行“花钱买服务”，水利站也在被改革的行列，改革后的水利站成为水利服务中心。从调查来看，乡水利服务中心的职能弱化，乡镇政府失去了在农田水利上的统筹能力。
改革前，水利站是乡镇政府下属的事业单位，具有管理职能和执法权。与乡镇政权一样，综合配套改革前水利站的最大功能就在于其统筹规划和安排全镇的农田水利事业建设与维护。农田水利工作是常规工作，是长期工作。综合配套改革后，与其他事业单位一样，水利站也被推向所谓的市场，其职能大大弱化。
改革前水利站的性质是事业单位，改革后，水利站叫水利服务中心，性质叫“民办非企业组织”。这样一来，水利服务中心的人员反而无所适从，乡镇政府开会时，他们仍像原来的事业单位员工一样，需要参加。但开完会后，他们又似乎什么都不是。水利服务中心主任因而用一句话来形容：“开会时政府当你是干部，散会了政府当你是农民”。水利服务中心和泵站的工作人员的确定则以公开招聘的形式，按照一年一签合同的方式办理。由于水利工作的技术特点，相应的市场并没有形成，实质上不可能从社会上去招聘其他不相关的人员，因而只能从原水利站的人员中招聘。
对于农村综合配套改革，高阳镇水利站老站长有自己的总结：“改革是生搬硬套不看实际，管理是主体缺位有意无意，工作是全面自觉要求积极，责任是无法追究没有记忆，待遇是厚此薄彼灰心丧气。”改革后的乡水利服务中心根本就无法将全镇的水利事业统筹起来，只能放任农户去发展小水利。
3、农户合作陷入困境
税费改革后，基层组织退出农业生产领域，农民各种各的田，其集体行动能力严重不足，合作困难。近年来，沙洋县出现了一个打井的高潮，从水源条件差的地方向水源条件好的地方蔓延。该县某乡镇镇现有井5000多口，镇党委书记称，机井迟早要打到漳河边上去。
在新贺村,2004年以后打井的农户才开始逐渐地增多，并在2006年左右达到高峰。打井农户数量最多的时候是集中在2005年至2008年这4年之间。有的农户看到别人都打井了，自己也没办法，都一窝蜂地跟着打井。还有的农户因为前几年打的机井用了一段时间之后报废了，不得不重新再打过一口。一些农户带点讽刺意味地抱怨说，现在大家是“关起水过天干。”意思是说天上下的雨水大家都不好好利用，而偏偏要过天旱的日子，或者要打井去利用地下水。
农民为什么还要竞相打井呢，除了农民无法组织之外，主要是为了避免扯皮，当地人称这种井为“怄气井。意指通过大井减少“扯皮”，避免“怄气”。
“怄气井”有三层意思。第一层意思是，避免与水库、泵站等之间的“扯皮”。每到抗旱季节，农户与水管单位为价格、放水时间、放水水耗的承担等问题，发生矛盾；另外，农户与上游的村庄之间，为管水、漏水、偷水问题，也发生矛盾。打机井可以避免因为这些事情而“怄气”。“怄气井”的第二层意思是，减少与其他农户合伙用水的“扯皮”。“怄气井”的第三层意思是，减少农户与政府的“扯皮”。
当大中型水利无法与农户对接，农户不再可以指望大中型水利时，打井、挖堰也许就成为农户唯一选择。农民称打井是打“呕气井”，挖堰是挖“呕气堰”，意思是当村社组织不再可以采用带有一定强制性措施来组织农户灌溉时，若分散的农户仍然要依靠大中型水利设施，则那些最为需要灌溉用水的农户就最为强烈地希望组织起来对接大中型水利设施，而那些上游的、水利条件好一点的农户则指望搭便车。这个虽然可能便宜但组织成本极高的与大中型水利对接的灌溉，是以积极分子“呕气”为代价的，这些积极分子（下游的、用水不太方便的）因此打井、挖堰，而不再为用大中型水利设施的水而呕气。下游的农户首先退出大中型水利设施，上游也就成了下游。农户的打井因此一直打到水库脚下和灌区边上，灌区也因此废掉。
三、农田水利建设的新思路
我们认为农田水利建设必须正面治理性干旱的事实，在小农经营和市场体制的背景下，按照激活——稳定——发展的原则，提倡分步骤、有重点地解决农田水利困境，重构农田水利的“综合治理”模式。
第一，设立农田水利综合补贴。
农田水利系统是一盘棋，要想把陷入困局的棋盘走活，必须要考虑先动哪颗
棋子才能奏效。在我们看来，最有效同时也最具操作性的措施是取消水费、国家补贴，国家财政出资建立农田水利治理专项补贴，一块用于补贴水费，一块用于补贴基础设施建设，这项补贴直接补给村、组，而非农户，由村组统筹使用，并由村民代表会议监督使用。
设立农田水利治理专项补贴的好处是，可以平衡村组内部由于自然条件和水利设施不同带来的用水成本差异，有效地减少村民之间的交易和合作成本，从而能够组织起来共同灌溉。这样，就能修复原来的统筹灌溉模式，统筹灌溉模式活了，农田水利系统也才能运转起来。
在调查中，有相当一部分农户也明确提出了这方面的意向，“我们不需要国家那么多补贴”，“希望国家能从补贴中扣除一部分搞灌溉”。曾集镇水利服务中心易主任认为，“从补贴中扣除三分之一用于农田灌溉专项资金就能完全解决全镇的水利问题”。
第二，恢复水利工程管理单位的事业单位性质，重构管理运行机制。
农田水利是准公共物品，水利工程管理单位是准公益性单位。1980年代以来，水管单位以经济效益为导向，进行市场化改革，提倡“以库养库”、“以水养水”。在市场化改革路线之下，沙洋县的中小型水库、泵站均陷入了困境，工作人员的待遇得不到保证，市场化改革追求经济效益，严重影响了抗旱这一社会效益的发挥。这种市场化改革方向同水利作为一种准公共品的基本事实相矛盾，最终必定走向失败。
针对这种情况，应该扭转水管单位的市场化改革方向，恢复泵站、水库等水管单位的事业单位性质，将其列为事业单位进行管理，合理确定财政事业编制，扭转“以水养水”、“以库养库”的运行机制，确保工作人员的待遇，提高其工作积极性。
第三，强化乡镇水利服务中心的职权，恢复其管理职能。
原乡镇水利站是农田水利治理的管理和协调机构，具有管理职能和执法权，有一批精通地方水利知识的人才队伍，在农田水利治理中发挥着重要作用。
乡镇体制改革以后，原水利站改为水利服务中心，由以前的事业单位改为“民办非企业”，水利站工作人员实行聘用制，打破原来的职称工资和档案工资，原来有10多个人的编制，现在只有两人，每年一万八千元的工作经费（含工资），没有其他福利待遇。工作人员成了无身份、无地位、无待遇的三无人员。同时水利工作季节性强，抗旱农忙时镇里两个人根本就跑不过来，“凭良心做事”，基层水利工作缺乏积极性。现在水利服务中心主要负责灌溉时的协调工作和信息传达工作，组织力大为减弱，对现在全镇面临的水利困境无能为力。
应该恢复乡镇水利站的事业单位性质，并适当增加工作人员，在现有2个人的基础上再增加2人，赋予其有效的管理能力，使其能够统筹全镇的水利事业。
第四，恢复村民小组长，加强基层治理体系建设。
村民小组是农田灌溉的基本单位，村民通过村民小组参与到集体灌溉中去，离开了村民小组长，统筹灌溉模式就难以维系。
税费改革后，取消了村民小组长，村组的公共事务因无人管理而陷入困境，在用水方面，统筹灌溉模式解体。加强基层治理体系建设最具操作性的办法就是恢复村民小组长，一个儿小组长一年2000元的工资补助就够了，并不会明显增加财政负担。同时，恢复村组的调地权，针对土地过于细碎化的事实，进行划片承包，将土地连片经营，以便进行集体灌溉。
最后，要从思想层面着手，解决“思想干旱”问题。
近年来干旱的频发，我们的确需要彻底反思农田水利治理的路线与模式，我们要对市场化的改革路线进行彻底反思，扭转目前市场化的改革方向。
我们需要明确，农田水利是准公共品，不能完全完全实行市场化的治理方式；乡镇水利站和水管单位是公益性单位，而不能完全按企业或民办非企业的方式来运营；我国的农业生产是典型的小农经济，并且这一以家庭经营为核心特征的小农经济还将长期存在，单个的农户无法成为用水市场主体，必须要实行村组统筹。
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