农村基层政权公信力流失：一个分析框架的尝试

农村基层政权公信力流失：一个分析框架的尝试
 中共上海市委党校、上海行政学院

摘要：农村基层政权公信力本质上是公众对基层公共权力合法性的一种政治认同，公信力资源流失也是基层政治认同流失的过程。农村基层政权组织与公众利益实现关联度弱化、乡—村关系行政化对基层民主制度的架空以及农民价值认同的理性化和行动单位的原子化分别构成了后集体化时代基层政权公信力流失的利益、制度和价值认同根源。
关键词：农村基层政权、公信力、流失

一、问题提出
上世纪90年代中后期以来，众多国内外学者的区域经验研究发现，农村基层政权在财政短缺与职能转型的双重压力下，自身的公信力和政治权威面临不断流失的严峻挑战。
O’Brien（1996）在对华北地区农民维权活动的研究中，发现大多数农民将中央政府看作是仁慈的化身，而基层政权多被表述成掠夺者的形象。[1] Tianjian Shi（2001）对中国区域农民政治认同度的调查发现，农民政治认同度呈现自上而下的递减分布，中国农民更为信任高层和中央政府而不是基层政府。[2]LianJiang Li(2004)对中国三个省的农民的问卷调查研究表明，63.1%的研究对象认为上面是好的，下面是坏的，并把这一现象表述为“差序政府信任”。[3]国内学者郭正林（2004）在全国9个省区通过发放调查问卷的方式对农村干群关系和农民的权威认同心理进行了量化研究，发现农村非集体化改革以来，农民的权威认同结构呈现出正式权威与非正式权威并存，正式权威影响不断弱化的双因子形态，农民的权威认同仍然是以亲缘—血缘关系为基础的具有民间性和传统性特点的非正式权威结构，权威的认同范围局限于村落。[4]中组部党建所课题组（2005）开展的当前群众对党的各级组织的满意度调查发现，在回答“当前，基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时，回答“对党的各级组织都信任”、“对党的各级组织都不信任”、“对党中央信任，对地方(基层)党组织不信任”、“只对所在的地方(基层)党组织信任”的分别占32.47%、7.68%、53.67%和6.57%。[5] 肖唐镖、王欣（2010）在总结1999-2008年间在江西、江苏、山西、重庆、上海五省市六十个村庄的四次历时性调查数据基础上，进一步验证了农村基层群众对不同层级政府的信任度是自上而下逐级递减的。[6]类似的发现也被众多其他学者的研究所佐证，如（Bernstein and Lü，2000）；（Zhengxu Wang，2004）；（Ethan Michelson，2008）；（于建嵘，2005）；（胡荣，2007）等等。
上述学者的经验研究较为关注政府信任差序结构的现象本身，展示了税费改革后农村基层政权公信力状况的宏观走向，但较少探讨这种差序信任结构的内在成因。这也为我们进一步研究提供了空间。
需要指出的是，农村基层政权并不只是行政学意义上“乡（镇）”这一层级，而是包含了更为基层的村级组织。从政府层级来看，行政村不属于国家行政机构的正式序列。但行政村的组织结构仍然带有很强的与上级政府对口设置的色彩，主要包括村党支部、民兵连、妇联、共青团等组织，其形成也有一定的国家法律依据，是国家政权发挥作用的微观基础。从资源的分配与管辖权来看，行政村掌握着村集体土地的管理与分配权限，对行政村内的区域经济、文化、政治活动有直接的影响。同时，按照《村民委员会组织法》规定，村级组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理。因此，村级组织决不只是一个纯粹的“村民自治机构”，而是一个具有准政府职能的一级组织机构。它既不是一个单纯的政治组织，也不是一个单纯的经济组织，而是一个兼具经济与政治性质一体的综合体，在事实上同样构成了农村基层政权的重要序列，具有一定的政权性。
二、文献述评
西方虽有不少学者关注到中国政府差序信任的现象，但直接针对中国基层政府信任度低的解释性研究并不多见，更多的是从宏观或中观层面探讨政府/政治信任生成的基础。西方对政府/政治信任的生成主要有历史文化和制度绩效论两种解释路径。[7]历史文化论的理论假设认为政治信任是内生的，外在于政治生态环境的，根源于人们早期的社会化过程以及特定的文化规范。（Almond & Verba，1963； Putnam，1993； Inglehart，1997）。
Daniel Elazar按照政治文化属性的差异将其划分为道德主义(Moralistic)、个体主义(Individualistic) 以及传统主义(Traditionalistic)三种类型。[8]道德主义政治文化传统强调公众参与以及对共同体的归属感，公众对政府的信任程度一般比较高；个体主义的文化传统则信奉最低限度的小政府理念，政府信任度通常较低，公众政治参与程度也较低；传统主义则更为强调政治精英的作用，肯定社会秩序等级存在的合理性，这种政治传统下的公众对政府的信任度比较模糊（Elazar，1972)。
历史文化论将中国差序政府信任的产生归结为中国集权政治文化传统的影响。在集权的政治文化下，无论是为了统治者的利益还是实现国家对地方的有效整合，都需要创设一套民众支持中央而不是地方的意识形态体系。
制度绩效论则以理性选择理论为基础，认为政治信任是外生的，是根据被信任者相关信息的理性判断而产生的，良好的制度绩效催生政治信任；反之，则滋生猜疑与不信任。制度绩效论又可细分为政治制度论与福利制度论。政治制度论认为民主制度比独裁制度更有利于信任的形成（Levi，1998；Uslaner，1999；Sztompka，1999）。福利制度论认为，政府通过建立社会福利制度，保障国民的基本生活，构建社会安全网，从而降低人们的不安全感，并降低国民为各自利益而进行的市民参与（如工会的罢工、示威），这样，一种普遍的信任就会产生。[9]在制度绩效论者看来，中国民众偏信中央政府的政治信任结构与中国特殊的中央集权体制密切相关，中央比地方拥有更多人事、财力、象征、传播等核心的政治资源来获取自身政治信任，地方政府往往成为上级政治机构失败政策和行为的替罪羊。
国内学者较多从微观角度对基层政府信任度低下进行解释，如地方政府角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化（何显明，2007）；或者腐败、寻租、扭曲政绩观
（薄贵利，2009）；或者缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄（高卫星，2005）以及不同层级政府治理绩效形成的“政府合法性水平层级差异”，（刘晖，2007）等等。也有学者注意到基层政府的政治接触结构对政治信任的影响，基层政府身处与民众接触的第一线，与民众的接触是全方位的，民众最容易将不满意归结于基层政府，从而带来情感的疏离和信任的下降（叶敏、彭妍，2010）
总的来看，西方已有的研究多将政府层级看作是个整体来进行分析，缺乏差异性视角，没有考虑到不同层级政府因职能重心的差异而带来自身信任基础的不同，得出的结论过于一般。国内学者的解释多强调局部和个别因素的影响，结论过于零碎，虽然丰富了视角，但未能提炼出整体的分析框架。
三、解释框架的尝试
农村基层政权公信力是基层政权组织在乡村治理过程中充分利用自身所掌握的意识形态、绩效以及公共机构与人员形象等综合资源从而赢得乡域范围内社会公众对其普遍信任、认同与支持的一种能力，其本质是公众对基层公共权力合法性的政治认同，是基层公共机构自身权威和影响力外在投射的结果。一般而言，政治认同是人们在社会政治生活中产生的一种感情和意识上的归属感，表现为对某种政治权力的承认、同意和赞同，并自觉地以这种政治权力的要求来指导和约束自己的政治行为。从政治统治者的角度来看，政治认同本质上是追求自身政治合法性的问题，从被统治者角度来看其实就是个政治评价的问题，外化为政府公信力水平的高低。
任何政治系统只有赢得社会成员的广泛认同，才能形成凝聚力和维持公众对政治系统最大的忠诚与信仰，并由此获得社会政治稳定的内在基础。早在古希腊城邦时代，亚里士多德就曾指出“一条适用于一切政体的公理，一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。[10]亚氏“公理”的本质含义也即是强调政治系统获得社会成员发自内在认同与支持的重要性。此后，无论是马克斯•韦伯的“合法性”概念，还是伊斯顿提出的“扩散性支持”，以及阿尔蒙德的“公民文化”或普特南提出的“社会资本”，都表明了公民与政府建立良好互信的重要意义。
李普塞特在考察政治合法性与认同来源时曾概括出三个基础：一是有效性基础，有效性反映出政府满足社会公众公共需求的水平，与政府治理能力和绩效密切相关；二是规则基础，表现为政府权力的来源与运作遵循一定的程序与规则，涉及到制度的公正性和规范性；三是意识形态基础，即政治认同离不开从公众的政治信仰、政治价值取向等理念层面获取支持。
概而言之，政治认同的生成有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及意识形态资源的丰富程度，分别构成其生成的利益、制度与价值认同基础。基层政权公信力的提升本质上也是不断获致公众对自身统治行为政治认同的过程，其生成同样离不开从“实然”和“应然”两个层面获取认同资源。因此，考察基层政权公信力流失的成因同样可以借鉴政治认同生成的分析框架，从利益、制度与价值认同资源的流失角度去反观公信力降低的内在根源。
（一）利益关联度弱化：公信力流失的利益认同根源
社会生活中，利益是社会成员行为的动因，人们之所以从事政治活动，其根本动因在于实现人们自身的利益需求。从“利益”角度探究社会政治现象内在动力和根源的思维方法是中西方思想史上的古老传统。“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，“国多财则远者来，地辟举则民留处。”这些话语都反映出利益对于人们思想和行为的支配性。
西方对于利益与政治行为关系的探讨可以追溯到古希腊。古希腊的智者普罗塔哥拉的学说中，就具有十分明显的功利主义色彩，而幸福学派的伊壁鸠鲁则明确地把正义与利益联系到一起，认为“渊源于自然的正义是关于利益的契约，其目的在于避免人们彼此伤害和受害”。[11]
近代以来，西方资产阶级思想家普遍对利益问题予以充分重视，并从不同角度进行论述，其中，边沁所论述的功利主义是较为突出的代表。他将个人利益看作是人类一切行为的动因，把“最大多数人的最大幸福”作为其哲学伦理学说的根本道德原则，认为“求乐避苦”是人的本性和个人利益所在，并决定了人的行为动机。人们服从政府统治是出于自身利益的考量，仅仅是因为“服从可能造成的损害小于反抗可能造成的损害”。[12]
马克思主义从历史和辩证唯物角度出发，指出人的利益起源于人的需要，人们结成社会关系的基本动因是为了实现自身的需要，从而深刻揭示出利益在政治行为过程中的作用和本质。作为观念存在的政治心理和政治思想，来自于人们的政治利益，反映着人们特定的利益内容和利益要求。离开“利益”这一本源，任何政治心理和政治思想都无从解释。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[13]在实际政治生活中，政治心理和政治思想往往并不采取直接与利益相联系的形式，而是通过对于政治权力和政治权利的态度、看法和论述来间接地与特定利益联系在一起的。因此，利益对于人们思想和行为的形成具有支配性作用，利益的实现和满足程度构成公众对公共权力政治评价的逻辑起点。
政府公信力作为一种公共信任关系，利益的实现和满足程度构成维系信任关系存续的关键。人们对于现存政府统治的认同与否，与其所能够带来的利益实现程度密切相关。政府对社会公众利益的维护与增进能对社会公众的政治心理产生诱导作用，激发其产生积极的政治认知评价，指向对现存政治统治的认同与接纳；若公众利益的实现与政府统治的关联度较低甚至不存在关联，则容易诱发公众产生政治冷漠心理，影响政府自身公信力的水平。
可以说，政府公信力水平的高低是政治系统与社会成员之间利益张力的晴雨表，利益关系的演变决定着信任关系的广度、范围以及程度。利益认同在现实政治生活中的要求表现为政府要有为公众提供最基本的公共服务能力。马克.夸克把政府满足公众公共福祉的能力视为一种公共责任，这一责任的履行直接关系到政府的信誉和合法性。对基层政权而言，公信力的提升需要其有能力建构起地方性的利益共同体，使得地方共同体内部相关方的利益诉求得以表达和满足，由此在强制之外获得公众对其权威地位的认可与信任。
总的来看，农村非集体化改革以来，基层治理结构转型导致基层政权的资源配置功能与农民个体利益实现的关联度是不断降低的，地方利益共同体日趋瓦解，这是农村基层政权组织公信力降低，地位不断边缘化的功能性原因。非集体化改革使得基层治理从公社全能主义的行政管制中解放出来，乡—村关系从公社时期的行政领导与被领导的上下级关系转变为业务上的指导与被指导关系。基层公众摆脱了强制性的公共生活和集体化生产方式，开始在基层治理过程中获得较大的自主性。绝对平均主义分配制度和准军事化管理方式的废除使得基层政权组织对乡村资源的全能性控制和分配权力的优势逐渐丧失，对乡村的整体控制和动员能力也逐渐降低。
家庭联产承包责任制的实施恢复了农民经济上的自主权，摆脱了集体化生产方式束缚而成为独立自主的生产者，统购统销流通政策的取消使得农民可以自主支配农产品的利益分配并通过市场化的方式最大程度地获取经济利益的最大化。农村税费改革后，基层政权组织与农民过去赖以存在的税费征缴关系已不复存在，基层政权组织的资源配置功能与农民个体利益实现的关联度不断降低，对基层政权组织的依赖性也日益降低。农民经济利益的实现更多依赖市场化途径以及国家各项惠农政策的财政性补贴而并非基层政权组织行政权力对乡村经济资源的再分配。利益基础的独立导致农民集体主义观念日益淡泊而逐渐成为具有独立利益追求、个人主义至上的原子化小农。
与此同时，基层政权组织对农民的利益依赖关系也日趋淡化，“村财乡管”和“乡财县管”的推行使得基层政权组织在经济上高度依赖于上级政府，甚至连村级组织人员的工资和办公经费也需要通过上级转移支付来保障。这一方面导致基层政权组织与农民之间丧失了税改前因税费征缴而存在的利益相关性和依赖性，同时也改变了基层政权组织的责任意识和行动逻辑，只关注搞好同上级政府关系而不是服务于基层公众。
政治信任度与政治接触频率是正相关的，民众与地方政府的接触越多，对地方政府的信任度也相应较高（Hibbing & Larimer，2004；Gershtenson & Plane，2009）。[14]税改后大规模的村组以及乡镇合并运动，扩大了管辖面积，精简了基层干部人数，带来的弊端是干部的面不好见了，干群之间日常接触沟通减少了，关系也更陌生了。
分税制以及农村税费改革，客观上严重削弱了基层政权组织的财力基础，基层公共服务能力日益捉襟见肘。农村基层政权面临既无财力基础来满足基层公共服务需求的能力又缺乏扩大投资基层公共服务动力的双重困境。从税收权限上看，中央不仅掌握了包括中央税、共享税的立法权以及税种实施细则制定权而且还集中了大部分地方税的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权，只是在一定范围内把部分行业、某些产品的税收减免权下放到省级，县乡基层政府更是缺乏自主调节预算内收入的能力。各省、地市按照分税制原则在本级和下级政府间进行税收权限划分时将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税的情况十分普遍，下级政府基本上成为上级政府制定税收分享规则的被动接受者，对本级财政的预算内收入，特别税收收入基本没有调节能力。导致财力层层集中，越到基层财力越薄弱，县乡两级财政只能分享到大税种的较小部分，归县乡两级的税收种类通常是税源分散、不稳定且征收难度大、征收成本高的小税种。屠宰税、农业特产税及农业税的取消，客观上导致县乡财源进一步萎缩。
现有的财税体制并没有在预算内赋予基层政府为公共服务筹集经费的财权与财力，仅通过基层政府调整自身的财政支出结构来满足农村公共服务的需要，从财力上来说是不切实际的。财权事权的非对称使得高层政府通过美好的政治承诺便可有效获取民众的支持，而基层政府承担着直接提供公共服务的重任，在资源有限的情况下又难以有效完成。这种执行困境与高层政府所给予的目标责任制构成了强大执行压力，基层政府行为、目标扭曲现象日益普遍，基层政府在这一过程中也日益丧失自身的信任基础。因此，税改后农村基层政权丧失了诸多配置资源的能力，包括物质性资源（如三提五统、乡镇企业、对土地及其收益的调整）、人力资源（“两工”的调用）、权威性资源（国家政策、意识形态、“七站八所”）和乡土性资源（人情面子、地方权威）等，基层公共服务能力日益削弱。[15]
此外，在目前压力型体制和目标责任制的基层行政生态下，基层政权组织也缺乏投资基层公共服务的内在动力。基层公共服务的投资收益更多表现为一种长远的社会公共利益，具有投入成本高回报周期长的特点，如义务教育支出，其发挥减少社会交易成本的周期都在十年以上甚至更长才能体现，而不像经济性支出，见效快，直接拉动地区GDP的增长。这种漫长的收益周期与基层官员短暂的任期是冲突的，难以量化为官员有限任期内的政绩。在目前各级政府的绩效考核标准中，GDP的增长仍然是最为重要的标杆，不仅可以拉动地方财政收入，更关系到基层官员自身的升迁空间。出于理性“经济人”的考量，基层政府更有动力将有限的财力投向可以直接带来政绩的经济性支出而非公共服务领域。
农民与基层政权组织双方经济利益获取方式转变以及基层公共服务能力弱化的直接影响是基层政权组织日益丧失自身政治信任的利益认同基础。基层政权组织与农民间的关系日渐陌生化，村民对基层公共治理也因没有利益相关性而失去参与的动力，农民基层政治参与意识不强，兴趣不大，政治冷漠心理较为明显，从而间接导致对基层政权组织政治认同度不断降低。

（二）行政权架空自治权：公信力流失的制度认同根源
制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[16]制度包括支配与约束人们社会交往行为的定型化、非定型化的规则与规范，关键功能是增进秩序。作为一种行为规范或规则，制度在引导着人们行动的同时，也排除了一些行为并限制可能的反应。因而制度使得他人的行为变得更可预见，从而为社会交往提供了一种确定的秩序与结构或“外在支架”。制度促进着可预见性，防止着混乱和任意行为，协调着人们的各种行为，建立起信任。[17]
因此，制度本身孕育着信任关系，是信任关系赖以存在的基础，制度保障了信任关系的良性运行，并且塑造信任关系的广度、范围、结构以及程度，制度的变迁同样会带来社会信任模式与结构的转型。现代社会信任关系是建立在一系列正式的制度规则约束体系基础上的，人们基于规则体系约束的有效性，来对他人的行为进行理性预期。在政治生活中，政治信任关系的维系同样离不开制度约束提供保障。政治制度从宏观层面将政治行为关系制度化，通过规范与规则体系来约束政治活动行为主客体间权利与义务的边界，降低主客体双方行为的随意性，从而确立稳定的政治信任关系。
政府作为一种抽象的客观存在，制度是其开展公共管理活动的主要方式与手段，外在表现为一系列的公共政策、规章制度、法规条例等等。人们除了直接与各类政府组织机构和工作人员接触来感受政府存在以外，更是生活在各种制度规范体系的约束当中。人们对制度的认同程度是对政府公信力高低的间接反映，制度认同程度高，公众对政府公信力的评价也会高，反之则反。制度认同是社会公众对特定的政治、经济、社会制度出于认同而产生的一种感情归属，是发自内心对制度的高度信任与认可。一种制度，只有获得大多数社会公众价值观念的认同和支持后，才能内化为公众自觉的行为和价值准则，成为维系社会生活秩序的纽带。对制度正当性和具体制度安排的认同，是政治信任与政治稳定的根基所在。因此，制度认同构成了政府公信力生成的制度合法性基础。
农村非集体化改革后，基层治理开始大力推进以村民自治制度为核心的基层民主制度建设以强化基层政权权威认同的社会基础，希望通过将基层政权的权力来源与权力运行建立在广泛的公众授权基础上来改变基层政权组织的责任关系与行动逻辑。基层民主制度建设的政治意义在于强调公众在基层治理中的主体性，将民主建设从狭隘的“选举代议”拓展到以“决策参与”为中心的基层治理全过程，使基层政权权力来源与运行建立在自下而上广泛的民意基础上，从而解决基层政权权力的合法性认同问题。
村民自治制度虽然开启了农村基层治理民主化转型的先河，但其自身仍存在诸多制度建设不足和运行规范化问题，一直没有解决好以村党支部（委员会）为核心的行政权与村民委员会为主体的社会自治权二者之间的张力问题。目前村级民主选举的范围还仅限于对村委会成员的选举，尚未全面扩展到村党支部成员的选举，相比更有群众基础和制度合法性的村委会，基层党支部需要迫切解决自身的权威基础和合法性来源，这也是诱发“两委”矛盾的制度性根源。“两委”冲突时，党支部由于有上级党委、政府的支持以及历史形成的惯性权威，在大多数时候还是占上风的，以党代治、党治兼任现象较为普遍，使得党支部在实际中架空了村委会的自治权力，村民自治沦落为一种摆设。“村财乡管”使得村级组织丧失了财务的自主决策权，不得不依附于乡级组织，乡村关系进一步行政化。
乡村关系的行政化使得村民自治权利表面上得到了“贯彻”，但实际上被“架空”了。这种权利的实际虚置严重削弱了公众对基层民主制度的政治认同，诱发公众政治疏远感和政治冷漠心理的产生。政治心理是一种潜在的社会意识，一经形成，便较难改变，成为相对稳定的心理定势，深刻影响着人们对政治系统、政治精英、公共政策等政治、行政现象的主观评价。基层公众冷漠型政治心理的形成主观上会影响到其对基层政权公信力的评价，客观上会影响到公众基层政治参与的方式与程度。
在基层民主决策和民主监督环节上，村民会议和村民代表会议制度虽然作为一种经常性的民主决策组织形式，但实际运行中面临诸多困境。概而言之，村民会议制度因无法解决四个方面的困境而使制度沦为摆设。第一，规模上的问题。中国的行政村是在原来生产大队的基础上设立的，规模较大，人口较多，一般在1000—3000人，多的村达到8,000人，甚至10,000人，这样规模的人口是很难召开村民会议的。第二，区域分布上的问题。主要指一些山区农村，这些农村的行政村往往由几个自然村组成，村民居住分散，这就增加了召开村民会议的难度。第三，农业生产上的特点。农村实行联产承包责任制以后，农村的土地分到每家每户经营，其劳动和闲暇时间不统一，召开全体村民会议的时间难以保证。第四，社会流动的增加，大量青壮劳动力外出打工或经商，这就给经常性召开村民会议带来了极大的困难。[18]
村民代表会议制度也因代表产生方式的制约和提案表决规则的双重局限而难以实际发挥民主决策和监督的功效。不少地方村民代表是由村党支部、村民委员会干部指派或选派的，即使不指派，也须经过村党支部、村民委员会审定，代表的民意基础很难保证。村民代表会议每次参加的人数只有达到代表总人数的2/3才能有效，少于2/3的不得召开会议并成决议。在农村劳动力大量外出流动务工的基层，村民代表会议常常因达不到有效表决人数而沦为形式。从权力的多元化、权力平衡的角度来说，村民代表会议制度确实是乡村民主化的一个重要组成部分，但在行政村一级，建立村民委员会和村民代表会议是一个双重架构，在这种架构下往往使村里为一点小事而相互扯皮、相互矛盾，工作效率低。[19]
作为基层政权重要组成部分的乡镇一级的民主政治建设无论在乡镇政务公开程度还是在推行民主选举、民主管理、民主决策和监督的范围、方式上都要滞后于村级民主。虽然局部地区有改革的试点举措但尚未制度化，多依赖于个别政治精英的积极推动。公众对乡镇一级公共事务的参与程度和空间都很有限，也缺乏制度化的参与渠道。一些地方把经过党内外“海推”候选人、党内正式选举出的党委班子成员提交人代会，通过等额选举方式使书记兼任乡镇长、副书记兼任人大主任和常务副乡镇长，从而实行党政合一，权力进一步集中，基层民主反而得到削弱而不是加强。
此外，基层政权的组织结构设置在某种程度上也削弱了公众的政治信任度。概括地说，农村基层政权组织结构的设置把非政府组织“政府化”，共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织（NGO），但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任关系的角度看，这种组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他（她）们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，容易本能地产生不信任。另一方面，这样的政权组织结构使得基层政权与公众之间失去了缓冲地带，“第三领域”的缓冲功能被消解。当农村基层政权与公众产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面群众，成为矛盾的焦点，且往往容易被当作对立的角色来看待，引发信任危机。
基层民主制度建设不足和运行的非规范化削弱了基层政权公信力的制度认同基础，导致基层公众政治效能感逐渐降低。政治效能感是一种个人认为自己的政治行动对政治过程能够产生政治影响力的感觉。[20]政治效能感是影响公众政治参与和对政治系统信任的重要变量，阿伯巴克和沃克曾对政治效能感与政治信任关系进行了详细研究，发现在影响政治信任生成的诸多因素中，个体的政治效能感是最重要的因素。（Aerbach﹠Walker,1970）政治效能感越强，政治参与的欲望也就越强烈，也越容易对政治系统产生好感和建立信任。基层公众长期政治效能感低下容易滋生政治冷漠心理，对公共事务漠不关心，也因此丧失基层政治参与的热情和动力，与基层政权组织的距离进一步疏远，对其信任度也在不断弱化。
（三）农民价值认同理性化：公信力流失的价值认同根源
权力是维系政治统治的关键，但仅仅依靠暴力来实现政府统治是不够的，政府统治除了依赖权力强制为后盾外，更需要有一套论证自身合法性的意识形态资源为基础，以实现对自身的价值认同。正如卢梭所言，“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化成义务。”[21]
意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。[22]意识形态作为一种反映特定阶级与阶层利益的思想理论体系，它往往是通过宣称代表了全社会所有成员的利益来为自身统治谋求合法性。同时，它又设定一些超验的理想价值目标，以此凝聚社会成员的意志和价值取向。意识形态作为观念的力量与政治权力合法性认同之间存在着一种天然的亲和关系。意识形态的这种辩护功能通过以下两种途径来实现，一是直接发挥其鲜明的政治功能，为政府统治提供合法性论证。意识形态本身就具有鲜明的阶级性，是特定阶级与阶层统治思想的集中体现，自身包含了一系列逻辑严密、饱含“道义”的政治理念、政治价值，从而可以为政府统治的源起、目的、功能、界限提供必要的诠释。二是通过发挥价值评判标准和规范来引导整个社会的价值导向，从而在社会成员中取得一致化的价值认同，使得统治阶级主导的意识形态能够成为社会成员政治实践的价值取向，并内化为一种坚定的政治信仰。意识形态作为一种“应然性资源”，在方式上侧重从政治理念、价值导向的角度来培育社会成员的政治信仰与价值观念，以此不断塑造和提升社会公众的政治认同感，促进政治权威与政治信任的形成。可以说，意识形态资源是政府信任和政治信任资源结构中最为基础的部分。
农村非集体化改革以来，基层政权公信力的价值认同基础面临农民价值认同理性化和基层意识形态政治社会化方式有效性不足的双重困境。
随着家庭联产承包责任制的实施和农村市场化进程的加速，农民作为利益主体的自主性日益增强，利益意识不断被唤醒和强化，市场逐渐成为人与人之间联系的中介。市场经济与现代传媒的力量迅速摧毁了农民传统的宗族、家族意识，农民经济自主性的增强以及利益实现途径的市场化共同瓦解了建国以来农民高度的集体认同感。农民的价值认同正在经历从单一价值取向到多元价值取向、从集体本位到个体本位、从以政府主导为主到以市场主导为主的转变过程。在市场化的冲击下，农民的价值认同遭遇了传统与现代多元价值观的激励碰撞。传统的小农经济意识、宗法观念逐渐被商品经济倡导的市场观念、竞争意识所取代；公社时期单一的集体主义价值观与崇尚道德精神取向逐渐让位于个人主义与物质利益至上原则。农民在处理个人与集体、公与私以及义利关系等问题上的价值取向逐渐由过去的道德杠杆转向以经济利益杠杆为主，利益关系成为人们结成社会关系的主要出发点。
农民流动性的增加以及就业途径和收入来源的多元化，使得农村社会的异质性大大增强，村民的集体意识和村庄共同利益逐渐被个人主义以及狭隘的个人利益所吞噬，村庄共同体的内聚力日益离散。农村社会异质性的增强以及农民狭隘利益观念的强化客观上促进了农民认同与行动单位的原子化，农民在村落共同体内，较难实现超越家庭层面的认同单位和达成集体行动的合作能力。
农民价值认同的变迁本质上是农民价值取向不断理性化的过程，农民价值认同的理性化使得约束农民个体搭便车行为、实现农民合作的传统道德力量的作用越来越微弱，农民间达成集体行动更多需要依赖外部资源和制度约束。农民认同与行动单位原子化的根源在于村民与村庄共同体的利益关联度降低，其直接后果是导致了村民集体意识弱化、村庄范围内达成集体行动的成本增加，村庄共同体利益逐渐变成似乎与村民无关的事，村庄共同体利益感的丧失反过来又强化了农民认同与行动单位原子化的倾向，农村基层政权也因此日益面临如何重塑其自身价值认同的困境。
公社时期，基层政权组织广泛采取“树典型”、“大字报”、“山歌”、“漫画”等多样、灵活性的意识形态传播方式并辅以政治批斗和阶级斗争的政治动员方式来强化农民的集体意识。这种运动式的意识形态宣传虽有其局限性，但在凝聚民心、提升基层政权政治动员能力方面还是起到了明显的推动作用。改革开放以来，尽管农村基层的舆论价值导向仍然坚持社会主义和集体主义的主旋律，但在以经济建设为中心和市场经济浪潮的冲击下，社会主义和集体主义的主流价值观逐渐丧失主导话语权和感召力，农民个人主义和物质主义价值倾向日渐抬头。同时，农村基层政权组织在价值导向的宣传教育内容和方式上，也未能做到与时俱进，没有很好地发掘出社会主义与集体主义价值观念在市场经济和农村市场化背景下新的有效结合方式，过于教条和生硬的机械灌输，反而进一步加剧了农民价值认同的迷茫。
农村公共文化活动是培育农民集体认同与归属感的有效载体，也是基层政治社会化的重要途径，通过经常性地组织农民群众参与公共活动和公共仪式，有助于在互相交往中提升农民的公共观念和集体意识。在基层实际治理中，受压力型体制和GDP为纲的政绩考核方式的影响，农村公共文化服务在基层政权的实际工作中长期被边缘化，传统以乡镇文化站为核心的供给体系进一步走向虚化。目前的农村文化服务，多采用由文化行政主管部门主导的“自上而下”的供给模式，具有明显的灌输性和单向度特征，往往表现为以“国家”为本位的精英文化对乡村文化有意图的改造过程。这种重视“送文化”而轻视“种文化”的供给模式较少顾及农民群众的受众地位和现实需求，容易造成供需相脱节。与此同时，现有的农村公共文化供给体制还面临资金和人才双重短缺的困境。大多数乡镇文化站的文化设施相当落后，基本上是“五个一”，即一块牌子、一间房子、一张桌子、一枚章子、一条汉子。[23]由于公共文化基础设施落后和文化产品的供需脱节，农村公共文化机构难以实际运转，农村公共文化产品和服务长期处于供给严重短缺的境地。
因此，在市场经济的冲击与意识形态政治社会化方式弱化和缺位的共同作用下，农民的价值认同日趋功利和实用化，个人主义逐渐吞噬传统的集体意识，价值认同和行动单位的原子化成为后集体化时代小农典型的社会心理状态，基层政权组织也因此日益丧失公信力的价值认同资源。

小结
农村基层政权公信力的信任基础并不是抽象的而是具体的，基层政权组织必须有能力建立起地方性的利益共同体，从过去的管制与资源汲取转向服务供给，建立服务型基层政权，使分散的小农利益能够通过政治或经济地的途径被高度相关化，只有提升基层政权与民众间的利益关联度，基层政权才有可能在强制之外获得社会服从和信任的力量。同时，需要大力加强基层民主政治制度建设，建立起有效的制度认同，基层民主制度的实质就是要使基层政权的权力来源与运行建立在广泛的公众授权基础上，权力来源的变化强化了基层政权权威认同的社会基础以及责任关系和行动逻辑。基层政权公信力的提升同样有赖于重塑后集体化时代农民的公共性和集体观念，增强其地方共同体意识和认同感，以应对市场化和社会流动性所带来的农民价值认同多元化与行动单位日益原子化的冲击。

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原载 《南京农业大学学报》（社科版），2012年第1期。

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