城市工商资本正大规模进入农业，几乎每一个农业生产的链条都活跃着资本的身影。但《瞭望》新闻周刊记者调查采访发现，工商资本投资经营农业水平参差不齐，目的各异，缺乏有效的引导和规范，个别地区甚至出现资本通过土地流转，改变耕地用途的现象。
本刊不久前披露的“重庆九龙坡区金凤镇博士农业科技园成别墅区”的报道即是典型，这一项目租用金凤镇白鹤村1000亩土地，计划修建二层管护房和温室大棚，其中包括500亩别墅，目前已经修建了上百套。
中国社科院农村发展研究所宏观经济室主任党国英接受本刊记者采访时指出，应对资本进入农业设置明确细致的门槛和标准，相关政策规范要进一步具体细化，让真正致力于农业发展的组织和个人入场。
中国人民大学农业和农村发展学院、国家发展与战略研究院副教授仝志辉则担心，大规模资本进入农业领域，几乎占据了农业生产的全部链条，从个案和具体时间段观察，可能有利于促进农民增收，但“从长远和全局考虑，它削弱了农民从全产业链条获取利益的能力，导致农户后续自我发展动力和能力不足，不利于农业深层问题的解决”，他对本刊记者表示。
受访专家指出，要从根本上解决农民增收、农业发展的难题，着力点在于激活农村自有资本，加强农业综合服务体系的建设，维护好农民在农业生产中的根本利益。
农民的经营主体地位如何维护
土地资源的异化是人们对于资本入农的普遍担忧。
政策上中国实行最严格的耕地管理制度，但实践中，由于不同地方土地监管力度的差异、利益纠葛等因素，一些资本以投资参与农业生产的名义，通过发展旅游农业、生态农业等手段，开发房地产等其他产业，变相改变了土地用途。
针对上述提及的“重庆九龙坡区金凤镇博士农业科技园成别墅区”事件，接受本刊记者采访时，农业部农村经济研究中心主任宋洪远说，政策上不能提倡，资本大量集中农民土地，进行大面积长时间直接租种行为。
他分析，这是由中国资源禀赋特点所决定的，限于地少人多的现实国情，资本占据过大面积的土地，将导致大量失地农民出现，反而达不到资源优化配置的目的。
党国英也认为，不能允许资本直接和农民在“田间地头较量”。他进一步指出，规模经营要把握好尺度，因地制宜。“过大规模不一定效益就高，种一千亩的效益可能比种十亩地效益高，但不一定比一百亩高。”他说。
宋洪远强调，在这一过程中要维护农民在农业经营中的主体地位，不能一个主体取代另一个主体。
就资本投资农业分布领域，尚无权威的全国性调查数据，但从部分省市的数据分析，目前直接参与农业生产的资本已经是一个比较庞大的体量。
在农业比较发达的浙江省，2010年以来工商资本投资现代农业的资金累计超过200亿元，其中投入粮食功能区和现代农业园区的达到109.64亿元。在2011年工商资本的90亿元投资中，种养业的比例达到了47.33%，农产品流通加工占33.67%、观光休闲农业占18.9%。
城乡统筹试点区成都市2012年工商资本进入农业领域的项目61个，投资总额为172.7亿元。其中的21个项目从事规模化种养业、投资额度34.12亿元。
受访专家指出，尽管今年中央“一号文件”特别指出，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但由于具体执行中何为“适合企业化经营”缺乏明确的规定，导致实践中难以对资本形成有效的规范和制约。
从经济效益出发，目前，资本投资农业更多倾向于蔬菜、水果、花卉等价值较高的经济作物，造成农业生产非粮化趋势加强。譬如，统筹城乡综合配套改革走在前列的重庆市，从2007年起先后确立了十大城市资源下乡示范项目，但无一涉及粮食生产。
进一步而言，部分受访专家认为，站在农民立场分析，即使资本致力于加工、销售等生产之外的环节，对于农民增收潜力的挖掘亦不乐观。
仝志辉说：“农业最赚钱的领域是生产之后的加工、购销、流通等环节，目前，这些环节的利润基本上是被资本占有了，农户获利的比例很低，这不利于他们的长远发展。”
党国英和仝志辉还有一个共同的担忧，如果当前大规模资本入农成为一种政绩考核指标，地方政府出于短期政绩需要，则可能和资本形成利益同盟，这必然损害当地农民长期发展的动力和利益。
农业投资门槛如何细化
诸多现实问题向政策制定者提出了一个严肃的课题，如何有效规范和引导城市资本进入农业。
宋洪远总结了一些基本原则，其一，在土地流转中，要充分尊重农民意愿，严禁政府以任何行政命令的方式去推动土地流转，保证农民的土地承包权;其二，耕地用途不变是发展农业规模经营的前提;其三，农业规模化经营中，所在地区必须具备规模化经营的条件，包括农业自然条件、市场销售环境和土地收益状况等。
对此，受访专家认为，要加强对于土地流转的监管，严格落实《农村土地承包法》等一系列法律法规，对违法流转土地、改变土地用途等违法行为实施有力的法律制裁。
除此之外，应建立和完善对于投资农业资本的考察和认定，以充分发挥土地的价值。“对每一个单个的土地规模经营者而言，经营土地的规模要按照他们的技术水平、投资能力、经营管理能力而定。”宋洪远说。
但现实中缺乏明确具体的制度设计和法律规范，今年7月，由农业部产业政策与法规司副司长贺军伟等撰写的一份调查报告指出，进入农业领域的企业身份复杂，涉及房地产、建筑、纺织、电子、医药、商贸物流、食品加工、运输等多个领域。
报告说，这些企业多数以前对农业并不了解，有的是看到国家对农业的财政扶持，有的是以为搞农业比其他产业可能容易一些，有的是基于朴素的农业情结，有的是想到农村“跑马圈地”。
对此，今年“一号文件”提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”等一系列路径。
专家表示，实践中需要尽快将今年“一号文件”中提出的“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度”规范化、具体化，为资本入农设立详细的标准，以正确引导和规范现实中的种种乱象。
上述报告认为，企业准入制度应包括以下几个方面：一是对企业资质进行审核，查验企业是否具备应有的农业经营能力、资金实力、技术力量和管理团队等;二是对经营项目进行审核，是否符合产业政策，是否符合当地的产业规划，是否有利于农业安全和生态环境保护;三是对土地流转等工作进行审核，检查土地流转是否依法有偿自愿，合同签订是否规范，确保农民权益不受损害;四是对土地利用进行审核，确保不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。
城市资本入农能否治本
如果在一个更加宏观和长远的背景下分析，一些受访专家认为，大规模城市资本进入农业，难以从根本上解决“三农”中的深层问题，尤其是农民职业能力发展和收入增加难题。
仝志辉以为，当前农业商业化和农业产业化主要表现为农产品交易市场的扩大、龙头企业的出现，这样的农业市场化是将农户边缘化的，实际上是一种由农户以外的资本力量主导的农业市场化。
这一现实导致分散的农户经济要实现自己的利益存在巨大的困难：一是由外界资本主导的商业化，使农户与市场对接时必然面对巨额的外生交易费用;二是在面对龙头企业时，农户处在谈判的弱势地位，无力通过争取合理价格赢得自身合理利润。这一趋势会不断削弱分散小农从农业全产业链获取利益的能力，导致后者对于资本的依赖性日益加大。
梳理国内目前资本与农户合作的形式主要有以下几种，一是通过政府直接征地，让农民变为市民或农业工人，资本占据土地进行经济经营;其二，户企合作，农户以土地入股，企业以技术、厂房等入股，实行保底分红;其三，产业园区模式，企业流转农户土地，支付流转费，农民在园区打工，收入来源于土地租金和劳务性收入;其四，社企合作模式，农户成立合作社，合作社与企业联合。
审视上述合作方式，农民尤其小农都处于被动地位，难以帮助他们加入到生产环节之外的加工、销售等利润丰厚的领域，获取足够的经济回报。
尽管“一号文件”明确指出，推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让农户更多分享加工销售收益，但是部分受访专家认为，由于在信息、经营、技术等方面的巨大差距，在大部分地区，分散的小农不具备与大资本公平谈判的能力。
受访专家同时表示，并不是要否定资本参与到现代农业中来，而是要鼓励和引导他们投向更加需要和适合的农业领域中去。仝志辉举例说，可以引导城市资本在农业技术推广、信息化建设等方面发挥优势。
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