农民工市民化现状报告 《中国经济周刊》与中国社会科学院城市发展与环境研究所联合发布《中国农业转移人口市民化进程报告》
农民工市民化现状报告
公共服务、经济生活、文化素质三大指标两降一升 农民工市民化进程止步不前
中国社科院城市发展与环境研究所 魏后凯 苏红键
《中国经济周刊》 记者 李凤桃
进城落户、子女教育、房屋租住、社会保障、看病买药……近年来，对于约2.4亿进城农民工而言，这些看似再平常不过的生活，实现起来却那么难。
从某种意义上来讲，城镇化就是农业转移人口的市民化，主要是农民工的市民化。根据我国第六次人口普查数据、中国人口与就业年鉴等相关数据，2012年，我国城镇约有2.4亿的农业转移人口，占城镇人口的1/3，其中约有1.56亿的外来农民工，约占农业转移人口的65%，其余为本地农民工、失地农民及其他人口。
农民工市民化就是指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。
不过，农民工市民化并不等同于取得城镇户籍，其更深层次的要求，是农民工在取得城镇户籍的基础上，在政治权利、劳动就业、社会保障、公共服务等方面享受城镇居民(市民)同等待遇，并在思想观念、社会认同、生活方式等方面逐步融入城市的过程。
因此，实现农业转移人口市民化将是一个漫长的历史过程。
2013年3月，《中国经济周刊》与中国社科院城市发展与环境研究所联合发布《中国城镇化质量报告》并推出全国286个城市的城镇化质量排名。
今年，根据最新最准确的2012年数据，我们再次联合发布《中国农业转移人口市民化进程报告(2012)》，用数据分析展现农民工现阶段在公共服务、经济生活、文化素质、政治权利四大方面的基本情况。
此次评价，由于政治权利方面的数据比较缺乏，因此在评价农民工市民化进程的变化时，政治权利指标不考虑在内。最终数据显示，其他三大项可得数值的指标总体得分比2011年下降了0.47个百分点。2012年农民工市民化进程止步不前。
资料图 农民工市民化总体进程：
2012年止步不前
目前，我国农业转移人口的市民化程度究竟如何?
中国社会科学院城市发展与环境研究所《城镇化质量评估与提升路径研究》课题组(下称“课题组”)曾采用2011年数据，对中国农民工市民化进程进行了评价研究。结果表明，2011年，中国农民工市民化进程为39.56%。
根据《中国统计年鉴》(2010—2013)、《中国人口和就业统计年鉴》(2010—2013)及国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》等最新发布的权威数据，《中国经济周刊》联合中国社会科学院城市发展与环境研究所对2012年中国农民工市民化进程进行跟踪评价。
这个评价体系分为政治权利、公共服务、经济生活条件、综合文化素质四个大项，共17个分项，构建了“农业转移人口市民化程度综合指数”。各项指标以2012年城镇居民相关指标的平均值为“标准值”，以农民工相关指标的平均值为“测算数值”，以“测算数值：标准值”，得出农民工市民化各指标的“进程”值，用以评价农民工在市民化各个方面与城镇居民的差距。
总体来看，2012年中国农民工市民化程度综合指数为39.63%，比2011年小幅上升0.07个百分点。综合指数涵盖的17分项指标，除4项数据缺乏、2项数据没有新数据外，其他11个分项指标中，6个上升，5个下降。
四大项指标中，由于政治权利指标下列的“选举权与被选举权”、“参与社区管理”两个分项指标数据缺乏，“党团员中参加党团组织活动比重”分项缺乏新数据，因此在分析近几年综合指数变化并进一步了解农民工市民化进程时，该项指标应予以剔除。
分析2009—2012年中国农民工市民化进程在公共服务、经济生活、文化素质三大方面，各项按权重测算得出的结果显示，前三年总体按照每年1.5个百分点的速度向前推进;但到了2012年，总体进程却止步不前，甚至降低了0.47个百分点。
2012年中国农民工市民化程度综合评价
2009—2012年部分农民工市民化进程 公共服务：
农民工是城镇居民的44.49%
公共服务指标分为“子女接受公办教育比重”、“签订劳动合同比重”、 “住房保障”，以及“城镇社会保险参与率”(包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险)共8个分项指标。
2012年，农民工市民化进程中，公共服务方面，农民工与城镇居民的比值为44.49%，比2011年的45.20%反而降低了0.71个百分点。
与城镇居民最接近的只有工伤保险参与率。2003年出台的《工伤保险条例》使农民工的工伤保险参与率“表现最好”，2012年为24%，与城镇人口工伤保险参与率(26.71%)非常接近。
在养老和医疗保险方面，由于养老和医疗保险的接续、流转、异地结算等制度问题没有解决，导致农民工的城镇社会保险参与率整体较低。2012年，农民工养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险的参与率分别为14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，而同期城镇人口的参与率分别为42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，差距很大，前者与后者的比值分别为33.45%、22.43%、39.27%、28.14%。
数据证实，农民工的社会保险参与率从2011年到2012年只表现出小幅增加的趋势，增幅均低于往年的水平。究其原因，主要有两个方面，一是随着农村养老和医疗保险制度的不断完善，不少农民工选择在农村参加社会保险，从而降低了相关保险参与率的增幅;另一方面，农民工参保意识不强，且缺乏维权意识，雇主企业也缺乏积极性，从而导致农民工社会保险参与率较低，并推进缓慢。
在农民工子女教育方面，随着2006年新修订的《义务教育法》将农民工子女公平接受义务教育问题提升到了法律层面，随迁子女进入城镇公办学校的比重逐步上升，2010年以来基本稳定在80%左右。但考虑到有50%左右的留守儿童在老家接受教育，农民工子女在输入地接受公办教育的比重在2012年大体达到40.08%，比2011年(39.2%)有所提高。
农民工子女在其打工所在地入学难主要有以下几方面原因：一是城市教育资源紧缺导致农民工子女入学难，学校往往需要家长提供各种证明材料、收取借读费或者以招生额度已满等为由拒收农民工子女入学;二是义务教育“地方负责，分级管理”的政策导致农民工子女教育经费难以落实，农民工子女在城市上学很难享受“两免一补”政策。
此外，农民工签订劳动合同的比重也仅达到43.9%。而住房保障方面，由于缺乏数据，该项进程推进情况未被计入综合指数之中。
外出农民工参保情况 经济生活：
为城镇居民平均水平的一半
从“农民工月平均工资”、“自购住房或独立租赁比重”、“人均消费支出”三个分项指标来看，2012年，衡量农民工经济生活条件的指数为50.21%，比2011年(50.77%)降低0.56个百分点，为城镇居民平均水平的一半。
据国家统计局调查数据，2012年农民工月平均工资为2290元，仅为城镇单位就业人员月平均工资(3897元)的58.76%。
近年来，农民工收入不断增长，从2009年的月均1417元增长到2012年的2290元，与城镇职工的平均工资差距也在不断缩小，农民工月均收入与城镇就业人员月平均工资之比从2009年的52.47%提高到2011年的58.83%，但在2011—2012年，这个数值却有所回落，农民工与城镇职工的收入水平的差距再次拉开。
从农民工的居住条件来看，农民工独立租赁或自购住房指标逐年下降，从2009年的17.9%降低到2012年的14.10%，其中独立租赁的占13.5%，自购住房的仅0.6%，大部分人居住在雇主或单位提供的集体宿舍(32.3%)、工地或工棚(10.4%)、生产经营场所(6.1%)以及与他人合租住房(19.7%)。
农民工独立租房和自购住房比重下降的原因比较复杂，魏后凯指出，2012年工地的工棚增加了，在生产经营场所和回家居住的比重上升了。
农民工人均月消费支出指标，因为缺少新数据，2012年的“进程”数值与2011年没有变化。
农民工收入增长和城镇就业人员收入对比 文化素质有所提高
与公共服务、经济生活相比，以受教育程度衡量的农民工文化素质的进程最低，仅为城镇居民平均水平的38.30%。不过，这个数值比2011年(35.63%)已有所提高。
2012年，农民工“高中/中专及以上文化人口比重”为26.5%，同期城镇就业人口中该类人口比重为50.0%;农民工“大专及以上文化人口比重”为7.8%，同期城镇就业人口中该类人口比重为25.2%。另外，2012年，农民工中接受过农业技术培训的约10.7%，接受过非农职业技能培训的约为25.6%。不过，“工作技能水平”一项因缺乏数据，因此不计入总体数值。
《报告》主笔魏后凯解读数据背后的深层原因
解读一 户籍制度改革缺乏实质性进展
城乡福利待遇上的落差，城乡二元的户籍制度及其附属的社会福利制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍。虽然国家出台了一系列推进户籍制度改革的政策，并开展了城乡统筹试点工作，但户籍制度改革一直缺乏实质性进展。
户籍只是一个表面现象，背后隐藏的实际是户口背后的社会保障和公共福利。所以，农民工市民化最关键的是推进公共服务的均等化，实现城乡统一的社会保障制度。实现市民化后无差别的社会福利待遇必将给地方政府带来较大的财政压力，这也是户籍制度改革举步维艰的原因。即使有部分省份尝试统一城乡户籍，但原城乡人口在最低生活保障、保障性住房、社会保险、退伍兵安置、交通事故赔偿等方面的待遇差别依然存在。
解读二 推动社会福利均等化
解决农民工收入、福利与城镇居民的差距问题的办法，就是推动城镇公共服务和社会福利的均等化，推进城乡社会保障制度的统一。只有公共服务均等化以后，才能逐步解决农业转移人口与城镇人口的经济收入、住房等一系列的差距。但是，也要意识到，市民化不是一下子就能解决的，农民工与城镇人口在经济、住房、学历、技能等多方面的差距是实际存在的，但差距正在缩小。欧美国家农民融入城市在城镇化过程中也是需要几代人才能实现，市民化是一个长期的过程。
解读三 破除六大障碍
从总体情况来看，2012年农民工市民化进程止步不前主要是由农民工社会保险参与率增长速度放缓、农民工子女进入公办学校比重基本稳定、农民工收入增幅低于城镇职工平均工资增幅三个方面因素造成的。但从根本上讲，农民工市民化进程缓慢主要存在成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等六大障碍。因此，要加快推进市民化进程，就必须完善体制机制，彻底破除这六大障碍。
专访中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯： “中国将在2050年完成城镇化”
《中国经济周刊》 记者 李凤桃 | 北京报道
2013年底，中国的城镇化率已经达到53.73%，已进入从增速到减速的过渡阶段。但多年以来所积累的问题已日益深重——市民化问题繁杂、土地城镇化现象涌现、大城市病泛滥、农村空心化出现苗头、粮食安全堪忧……未来20年，还将有2亿多农业转移人口进入城市。
中国城镇化问题如何解决?对此，《中国经济周刊》专访中国社科院城市发展与环境研究所副所长、《中国农业转移人口市民化进程报告》主要执笔者魏后凯，他认为，现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平，而在于城镇化的质量太低，是没有质量的市民化，没有市民化的城镇化。
从农民工变刘德华，中国农民工市民化似乎还有很长的路要走。图为明星刘德华穿军大衣，“犀利哥”扮相走红毯时引围观。 观念、制度、成本等障碍
阻碍市民化
《中国经济周刊》：《中国农业转移人口市民化进程报告》显示，2012年我国农民工市民化只比2011年上升了0.07个百分点，从部分指标来看，市民化进程还是下降的。对于这样的变化，报告用止步不前来描述。这也表明，我国推进城镇化的现实难度很大，你认为主要难在哪里?
魏后凯：难点有两个方面。一方面，量比较大。当前，我国需要市民化的农民工有2亿多人，我国的户籍制度导致多年来没有市民化的人口累积在这里。现在中国的市民化仍然是双轨制，虽然政府允许有条件的农民工落户，但是条件很高，比如，要求博士、博士后学历，缴税多、有稳定的工作单位、有住房等等，只有很少的人能够落户。
另一方面，还面临观念障碍、制度障碍、成本障碍等多个方面的障碍。城镇人口不愿意农民工来分享城市的福利待遇。比如北京高考的问题，北京人就不愿意外地户籍的学生参加北京市的高考，他们认为教育资源是有限的，你来了就减少了本地人对公共资源的使用。这是一种偏见，是认识上的障碍。
大城市“高配”
导致农民工大量涌入
《中国经济周刊》：农民工市民化，是否意味着更多的人流向大城市?这是否会让城市更加难堪重负?
魏后凯：从现在的调查数据来看，大部分的农民工的确是流向大中城市，特别是大城市，农民工也愿意留在大城市。这种倾向的形成是因为政府的资源配置大量集中在大城市，集中在行政中心，就连很多机构、单位也将好的资源都投向大城市，所有的资源和功能都集中在高等级的行政中心。这种大城市的偏向、行政中心的偏向带来了大城市与中小城市资源配置的不均衡，公共服务存在很大的差异。
例如，北京市的公共服务很好，而北京市周边的中小城镇的就业机会和公共服务就不行，如果这些周边的小城镇就业岗位多、公共服务好、生态环境好、住的房子又宽敞，那我为什么要挤进大城市?如果农业转移人口进入中小城市，中小城市也就能发展起来。
所以，我们要减少大城市和中小城市之间公共服务和发展机会的差异。对于大城市偏向，政府要进行合理的引导，让公共资源向中小城市倾斜，至少让中小城市享受同等待遇。
资料图 市民化成本要
多方共担、改革配套
《中国经济周刊》：根据你们专题报告的测算结果，一个农民完成市民化平均需要公共成本13万元;个人每年平均需要支付1.8万元的生活成本，另外还需要一次性支付10万元的购房成本。根据我国当前政府和个人的经济现实，解决这两个成本问题难不难?
魏后凯：首先要厘清的是，公共成本不一定完全是政府掏钱，它也可以引进社会资本，而且13万元的公共成本包括一次性支付成本2.6万元，剩下的是每年2400元的后续投入，如社会保险。
假设公共成本是由政府来出钱，每年解决2500万人的市民化，政府每年一次性的投入是6500亿元，相当于我国2012年公共财政收入的5.5%，我们认为中央和地方政府是可以承担的。
对于市民化的个人成本问题，单纯让农民负担，是负担不起的。我们提出一个办法，把农民工的市民化和农村土地制度改革结合起来。中央提出要赋予农民更多的财产权，而农民在农村有承包地、宅基地、山地、林地等资源，能不能把这些资源变成资本，再把这些资本变为可以出租、抵押、变现的资金，让农民带着资本进入城市，成为农民工在城市中生活、购房、改善生活、开公司等方面的来源。
要解决这些问题，第一，要建立一个多元化的成本分摊机制，对于公共成本，中央和地方都要投钱，企业也需要参与进来。第二，大中小城市要协调发展，尤其要重视中小城市。有调查报告显示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市是中小城市的3~5倍，也就是说我们到中小城市落户的成本是低的，所以，引导农民到中小城市工作生活意义更大。
地方吸纳农民工多，
中央转移支付相应多
《中国经济周刊》：推行城镇化，地方政府可能最不愿意的是在同样财政收入下，却要加大财政支出。那么，如何解决这个问题?
魏后凯：我们政府现在已经意识到这个问题。第一，我们要改变观念，过去我们更多的是将农民工当作劳动力，很多地方要人力但不要人口，他们愿意农民工来就业，但不愿意农民工来落户。这是一种歧视观念，农民工参与了工业化、城镇化的建设，为城市建设做出了巨大的贡献，不让他们分享工业化、城镇化的成果，这是不符合科学发展观的。所以，我们更应该平等地看待农民工，让他们在参与城市建设的同时共同分享城镇化的成果。
第二，建立长效机制，用体制、机制来保障政府在市民化上的财政投入。在这一点，中央已经明确，地方政府要加大投入，中央政府要建立与农业转移人口市民化相挂钩的财政转移支付制度，地方吸纳的农民工多，中央的转移支付也会相应多。
没有规划，
可能出现“鬼城”和大量贫民窟
《中国经济周刊》： 有人说城镇化是经济社会发展过程中自然的历史过程，难以规划。你多次参与《国家新型城镇化规划》的讨论，你怎么看待规划对于城镇化的作用?
魏后凯：这不矛盾。城镇化是经济社会发展的一个结果，而不是目标。城镇化是和经济社会发展相适应的，是一个漫长的历史过程，但不能因为这一点就不搞规划。这就如同过去我们说经济发展主要依靠市场机制，那政府就不应该规划引导，但是后来大家还是觉得要发挥政府的作用。所以，不能否认政府的作用。
政府编制规划可以发挥引导作用，政府可以对城镇化做顶层的设计，有一个整体的安排。毕竟，城镇化需要很长的时间，应该有配套的体制机制，推动相应的改革。相反，如果没有规划，城镇化会出现很多问题。比如在拉美，因为过多人流向大城市，造成了大量的贫民窟，这就是没有政府在公共服务、基础设施、城镇化规划上合理引导的教训。中国在城镇化过程中没有出现大量贫民窟，这是中国城镇化很大的经验。
当前，我们需要规划来避免当前城镇化推进过程中的一些误区，来弥补当前市场造成的缺陷。如果没有好的规划，城镇化可能出现房地产化，大家都去搞房地产;如果产业跟不上，就可能一些地方出现“鬼城”;如果城镇化在推进时没有和农业现代化结合，农村就可能出现一些“空心村”，出现“农村病”;如果大城市没有规划，就会出现交通拥挤、房价上涨、空气污染等大城市病。 所以，城镇化规划是非常必要的，也是当前亟须的。
城镇化不能以生态、农业为代价
《中国经济周刊》：当前，很多人认为我国城镇化仍然滞后于工业化，如何实现我国城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展?
魏后凯：当前我国城镇化与工业化是基本协调的，过去我国城镇化曾严重滞后于工业化，但近年来随着城镇化的快速推进，这种情况已基本改变。现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平，而在于城镇化的质量太低，是没有质量的城镇化，没有市民化的城镇化。所以，下一步中国城镇化的重点是提高城镇化的质量，提高农业转移人口市民化的程度，而不是去追求速度有多快、水平有多高。
同样，我国的农业现代化也是一个大的问题。过去，我国长三角、珠三角一些地区的城镇化就是建立在牺牲耕地、牺牲农业现代化基础上的。这些地区的城镇化在快速推进，但耕地在减少，粮食产量在下降，伴随着城镇化进程，它们由国家粮食主产区变为国家粮食主销区，把保障国家粮食安全的任务甩给了中西部地区。如今，要是我们都采取这个办法，13亿人口的吃饭问题谁来保障?这可是个天大的问题。所以，要加快农业现代化的进程，我们的工业化、城镇化千万不能以牺牲生态环境、耕地、农业为代价。
我国城镇化率
2050年接近天花板
《中国经济周刊》：根据你的研究，未来还将有多少农业人口流入城市?我国何时能完成城镇化的过程?
魏后凯：当前我国城镇化正处于一个转型的时期，即由加速向减速转型推进的时期。一般来讲，城镇化率在30%~70%时，城镇化是一个快速推进的时期，在30%~50%时是一个加速推进的时期，50%是一个转折点，50%~70%是一个减速推进的时期。现在中国的城镇化是53.73%，我们正处于减速推进的过程。未来，我们城镇化的速度会越来越慢。
1996—2012年，我们城镇化年均推进速度是1.39个百分点。我们估计，在2013—2030年，我国城镇化的年平均增长速度会是0.8~1个百分点;到2030—2050年，速度为0.6~0.8个百分点。相比较，我国现在的城镇化速度还是很快的。估计到2030年，我国的城镇化率要达到68%左右;到2033年，我们的城镇化率达到70%左右。
2050年，中国的城镇化率可能会超过80%。城镇化率不是越高越好，城镇化率会有一个天花板和饱和度，我们认为这个饱和度是85%左右。未来，可能有10%~20%的人还是农村人口，由于很多人愿意住在农村，农业人口可能低于10%。到2050年，我国城镇化率基本就接近这个天花板，城乡人口结构、土地结构、空间结构稳定下来，我国就基本完成城镇化了。
封面设计来自：李也青作品《 矿工·民工 》 。
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