军工体制改革必须保持清醒头脑

　　昆仑策研究院

　　十八届三中全会决定围绕健全国防科技工业体系、推动军民融合深度发展明确了一系列改革政策取向，强调指出：“改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域”。这无疑再一次吹响了深化军工体制机制改革的“进军号”。

　　然而，社会上由此产生了对新一轮军工体制机制改革的种种议论、顾虑和猜测。有叫好的，认为“民企进入”是国防科研生产走军民融合式发展之路的必然选择，代表了军工体制机制改革方向;有忧虑的，认为民间资本进入国防科研生产领域可能危及武器装备生产安全乃至国防安全，甚至担心这样做会导致军工企业私有化;也有“捧杀”的，别有用心地为国防科研生产领域“国退民进”喝彩，目的是要把军工体制机制改革引向歧途，通过民营化、私有化自毁国防科技工业这一民族的脊梁和“长城”的根基。对此，我们必须保持清醒头脑。

　　关于新一轮军工体制机制改革，党中央是把它放在全面深化国家改革的大背景下，放在实现强国梦强军梦、推动军民融合深度发展这一整体战略框架下提出来的。因而理解党中央有关政策精神，不能仅就微观而论军工企业改革，必须站在宏观和全局的高度正确认识和把握以下三个关系。

　　第一，经济效益与国家安全的关系

　　国防科技工业是国民经济的重要部门，军工企业是社会主义市场经济的重要主体，其深化改革必然趋向效益原则。只坐吃计划，不打拼市场，经济效益上不去，军工企业就会成为国家发展的沉重包袱，企业自身发展壮大就会缺乏必需的活力和动力，国防科技工业做大做强也会成为无源之水。正是经济效益对于军工企业主体具有不可或缺的重要性，决定了深化军工体制机制改革、推动军民融合深度发展的现实紧迫性。

　　但是，国防科技工业之所以冠以“国防”，首先在于它是以服务和保障国家安全为己任的。国家安全利益至上，是国防科技工业部门不同于其他工业部门之最本质的区别。从这一职能定位出发，深化军工体制机制改革，必须站在国家战略全局层面，根据国家根本制度、国内外安全形势、外部军事威胁、世界军事竞争态势等因素作出决策，目的是使军工发展最大限度地满足国防安全需要。当然，强调以国家安全为首要，并不意味着对军工企业效益的否定。相反，军工企业效益的真正实现，恰恰是以维护国家安全利益为前提、为底线的。这是由于，国防经济效益原则从来都不是纯经济性的，而是经济效益、军事效益和安全效益等综合效益的统一体。其中，经济效益必须服从军事和国防安全目的;离开军事效益和国防安全需要的军工企业的所谓经济效益，只会给国家安全发展带来灾难性的后果。这就是军工体制机制改革中经济与安全的辩证法。

　　正因为这样，国防部门必须审慎掌控扩大民间资本进入国防科技工业的领域和范围，科学设置装备市场准入条件。推行竞争性装备采购，吸纳符合条件的民营企业承担武器装备科研生产任务，必须首先严格武器装备科研生产许可、装备承制单位资格审查和武器装备科研生产单位保密资格审查认证等协调配套的制度机制。对不直接涉及国家安全和军队机密、投资较小、通用性强、有较多合格承制单位的装备采购项目或配套任务，可采用公开招标等方式鼓励民营企业参与竞争。无论是让民营企业与军工单位合作承担武器装备科研生产任务，还是独立承担武器装备科研生产任务，都必须施以严密监督管理，确保国家秘密安全和军品质量可靠，对违反管理规定的，必须依法严究。

　　第二，优化资本结构与推进制度创新的关系

　　深化军工体制机制改革的基本走向，是推进军工产业军民融合深度发展，这就不只是有些优势民营企业可承担部分军品科研生产和维修任务，而且不排除一些承担军工任务的国有企业也可根据实际需要，在征求国防主管部门同意的前提下，引入民间投资进行股份制改造和发展混合所有制。军工企业实现股权多元化，有利于优化资本结构，完善现代企业制度，增强自身造血功能，提高军工企业生产经营的市场化程度。

　　但是，资本结构的调整优化，并不意味着军工企业制度创新就能自然而然实现。国防科技工业领域现代企业制度的建立和完善，必须符合国防管理的特殊要求，不是引进民间资本越广越多就越好，更不允许搞国防科研生产民营化、私有化。事实上，吸纳民间资本，也并非军工企业实现资本结构多元化的唯一选择。这里，关键是要通过多种方式和途径包括各种法人交叉持股等，形成多元化的资本结构，为军工企业制度创新奠定必要的产权基础，而又不危及这一制度的安全基础。

　　可行性的方案是，以坚持国家对军工领域的资本控制权为前提，依据国防科技工业“金字塔”理论的逻辑框架，采取掌控“塔顶”、放开底层、区别对待的方法，从而使吸纳民间资本形成分层实施、多模式并行推进的良好格局。具体地说，对于军品生产任务繁重，且重点是承担高精尖武器装备系统的军工企业，从维护国防安全出发，应采取国有独资形式，产权结构优化可通过国有投资公司交叉持股方式解决;对于研制生产一般军事专用品和部分武器装备零部件的军工企业，可采取国有控股形式，适度引入民间资本，以实现企业股权多元化;对于研制生产军事通用装备和被服等军需品的军工企业，由于其产品军民通用性强，可更多鼓励和吸引民间投资，以推进企业在体制机制上加快向市场化转型。军工企业产权多元化，不能靠出卖国有资产存量，走“国退民进”的路子，而应当坚持增量发展原则，走融资扩股、合资共进的路子。说到底，军工企业引进民间投资只是手段而不是目的，目的是要增强军工领域国有经济的实力和活力，把我国国防科技工业做大做强。

　　第三，借鉴国际经验与坚持中国特色的关系

　　无论从发展历史还是从适应市场经济环境来看，西方发达国家乃至俄罗斯等军事大国在发展军事科技工业方面，都积累了许多有益的经验做法，特别是在构建市场竞争机制和国际竞争力建设上，形成了自己独特的优势。不过，即便在资本主义国家，在军事科技工业以私人资本财团经营为主的情况下，国家对军工产业特别是武器装备科研生产的核心能力也进行严密有效的控制，尤其是对重点军工企业是严防外资渗入和控制的。比如，俄罗斯《外资对俄罗斯联邦具有战略意义的实体进行投资的实施办法》明确规定，外资在39个关键战略性工业领域、550家公司的持股不能超过50%，而在“统一飞机公司(UAC)”，政府持有的股份达到了75%以上;英国政府控制着本国奎奈蒂克集团公司57%的股份;美国《埃克森一佛罗里奥修正案》，以及《外国投资与国家安全法案》(简称FINSA)，也都对进入军事科研生产领域的资本设置了很高门槛。

　　推进我国军工体制机制改革，借鉴发达国家的经验是十分必要的。但是，借鉴国外经验，必须立足中国国情，走中国特色的军民融合发展道路。最根本的就是，必须始终坚持国防科技工业改革发展的社会主义方向，坚持国有军工主体地位，这是中国特色社会主义的必然要求，也是我国国防力量生存发展的根基所在。我国是社会主义国家，又长期处于西方敌对势力的渗透颠覆包围之中，特殊的制度属性和安全威胁，决定了我国国防科技工业体系和事关国家安全的重要军工企业，必须牢牢掌握在国家手中，决不能在军工领域搞私有化，更不能让外资打着民间资本旗号渗入和控制军工领域，搞命系于人的附庸化。这是一个原则性问题，如果削足适履，会犯颠覆性错误。

　　(是昆仑策研究院高级研究员)

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