：Noah Jackson 译者：AI
原文链接：https://digitalcommons.pepperdine.edu/ppr/vol16/iss1/7
原载：Jackson, Noah (2024) "China-Venezuela Relations in the 21st Century and a Proposed U.S. Policy Response," Pepperdine Policy Review: Vol. 16, Article 7.
原编者按：昨日，我们针对委内瑞拉的变局发表了评论，提到21世纪以来拉美成为美国的战略盲点，这使我国有机会进入这一区域。在美国眼中，委内瑞拉是中国最坚定的西半球“盟友”。简中已有不少人主张应关注美国入侵对中国在委利益的影响。这篇文章虽然站在美国的立场上，但也为我们了解中国在委内瑞拉的关系提供了不少材料
中委关系及美国政策应对建议
摘要：鉴于拜登政府2023年决定解除对委内瑞拉的制裁，以及委内瑞拉未能满足美国的解除制裁条件，本文分析了中国和委内瑞拉关系，以及美国对委内瑞拉的政策如何影响中委两国。自2000年以来，委内瑞拉一直是中国在美洲最坚定的盟友。这一同盟关系促成了中国超过400亿美元的贷款，占其在美洲大陆投资的大部分。当委内瑞拉经济崩溃时，中国面临断交的抉择，但在西方批评马杜罗政权之际，中国仍选择捍卫其拉丁美洲伙伴。近期，委内瑞拉由于未能满足美国解除制裁的条件，引发了关于美国应采取何种应对措施的讨论。与此同时，委内瑞拉还威胁要与邻国圭亚那爆发军事冲突。本文基于对委内瑞拉和中国影响的政策分析，提出以下建议：部分恢复制裁直至委内瑞拉满足全部条件;附加制裁解除条件，要求监督委内瑞拉选举委员会和媒体;持续提供人道主义援助;并派遣军事力量进驻该地区以防止军事冲突。
中国与委内瑞拉关系及美国政策应对建议
2023年第四季度，委内瑞拉国际关系领域活动显著升温。10月，美国同意解除对委内瑞拉石油等产品的制裁，以换取该国承诺在2024年举行自由公正的民主选举。这一政策决定引发媒体铺天盖地的报道，各界对拜登政府的决策展开深入分析。随后在2023年12月3日，尼古拉斯·马杜罗总统就委内瑞拉人民是否赞成吞并邻国圭亚那大部分领土举行全民公投，此举引起了国际社会对地区稳定性的担忧，以及美国动用军事力量来遏制潜在冲突的可能性。
在委内瑞拉国际事务发展与拜登政府政策行动的背景下，美国政策分析必须重点考量其举措将如何影响这个地缘政治劲敌——中国。自乌戈·查韦斯1998年掌权以来，中国始终是委内瑞拉最坚定的盟友。在此期间，中国累计向委内瑞拉提供超600亿美元贷款，并成为少数几个即便目睹委内瑞拉在马杜罗执政期间全面崩溃却仍力挺的国家。鉴于中委两国关系密切，美国对委内瑞拉采取的任何政策举措，都将不可避免地影响中国。
本文在梳理21世纪中委关系发展脉络后，重点分析了美国当前及未来可能对委采取的四项政策举措。具体包括：解除对委制裁、设定解除制裁的严格条件、向委提供人道主义援助，以及加强在该地区的军事部署。分析不仅考量这些政策变化对美国自身的利益影响，更深入探讨其对中国及中委关系的潜在作用。基于此分析，本文最后就美国在所涉各政策领域应采取的行动提出了建议。
中国与委内瑞拉关系史
尽管多数人意识到委内瑞拉正陷入崩溃，但鲜有人真正了解其现实情况。联合国官方数据显示(见表1)，该国GDP已缩水至2010年水平的三分之一。2021年消费者价格指数(CPI)达93,584，而2010年仅为100，暴露出严重的恶性通货膨胀。这种通胀水平已迫使委内瑞拉陷入以物易物的经济体系，货币完全失去价值。由于粮食短缺，全国大部分地区人口锐减。婴儿死亡率从2010年的千分之14.8飙升至2021年的千分之25.7(联合国，未注明日期)。截至2023年3月，全国有770万居民急需人道主义援助。此外，美国国务院数据显示，自2015年以来已有600万居民被迫流离失所(美国国务院，2023年3月23日)。委内瑞拉的局势堪称全球最严峻的人道主义危机之一。
过去十年间，委内瑞拉经济持续崩盘，而中国始终是唯一坚定支持马杜罗政府的国家。当全球多数发达国家质疑2018年5月大选结果，承认马杜罗的政治对手为委内瑞拉正式总统时，中国却力挺马杜罗。与此同时，中国对委内瑞拉的稳定与经济繁荣有着切身利益。那么，为何中国要扶持这个摧毁委内瑞拉经济的政府?虽然这个问题难以完全解答，但若能理解中委两国关系的历史背景，就能为这个疑问找到答案。
21世纪初，随着中国对石油、贵金属和农产品需求的扩大以及出口增长的意愿(Mendes ，2013)，中国与拉美国家的关系显著深化。在查韦斯执政期间，中国与委内瑞拉建立了紧密联系，当时委内瑞拉正在推行其民粹社会主义的宏大实验。2007至2013年间，中国向委内瑞拉提供了约400亿美元贷款，主要用于发展该国石油工业，并建立中国可获取石油的供应渠道(Ferchen，2020)。这是当时中国向外国所提供的最大规模贷款。
中国与委内瑞拉关系的建立主要由查韦斯和中国国家开发银行(CDB)推动(Ferchen ，2020)。查韦斯的动机是为其新发现的石油储备寻找国际出口伙伴(委内瑞拉拥有全球最大的石油储量)。1999年查韦斯上台后，他发起了玻利瓦尔革命。革命内容包括重组委内瑞拉石油公司(PDVSA)，并正式承认委内瑞拉为全球石油储量最大的国家(Ferchen，2020)。他还致力于减少委内瑞拉对美国出口的依赖，推动其寻求其他合作伙伴。
中国国家开发银行的成立源于一个战略构想：从国内项目拓展到国际领域，成为该国最大的国际能源融资机构。该行采用“石油换贷款”模式发放政府间贷款，要求委内瑞拉通过向中国出口石油来偿还贷款。在拉丁美洲地区，60%的贷款都采用这种模式发放，委内瑞拉获得的贷款约占该地区总额的45%(Ferchen，2020)。这种模式让中国既能提供高风险贷款，又能确保资金回收。随着美国在全球主导地位的转变(Mijares，2017)，中国需要寻找与自身政治目标相契合的战略石油供应商，这也成为CDB的动机。这些因素共同推动了中国的大规模投资。
随着查韦斯健康状况恶化并于2013年逝世，中国开始感到不安。在他去世时，委内瑞拉已成为中国第四大石油供应国和第五大贸易伙伴，这意味着委内瑞拉的持续成功牵动着中国利益(Rios，2013)。查韦斯去世后，尼古拉斯·马杜罗接掌政权，但其执政能力明显逊于前任。这导致了一系列破坏稳定的政策，包括PDVSA管理不善、汇率操纵以及社会服务恶化。恰逢查韦斯逝世与马杜罗上台之际，全球石油市场陷入低迷。即便在委内瑞拉经济崩溃期间，中国仍于2013至2017年间向该国追加了200亿美元债务投资，进一步加深了与拉丁美洲伙伴的经济纽带(如图1所示，Ferchen，2020)。中国与西方国家的投资理念存在显著差异，理解这种投资哲学有助于解读该国高风险投资行为。
相较于多数西方国家，中国在进行高风险经济投资时显得更为从容。具体而言，中国进出口银行(简称“进出口银行”)与CDB银行之所以能从容应对风险，是因为它们“在风险管理方面具备独特优势”(卡普兰、彭福德，2019)。其中一项核心优势在于将强有力的担保条款嵌入商业协议——当借款人无力偿还时，这些条款往往将资产所有权或控制权转移。
西方对中国对外投资和贷款行为深感忧虑，认为这些举措正将全球发展中国家纳入中国的势力范围。尽管中国的行动确实令人担忧，但人们却很少关注其承担的风险，以及这些风险未必总能带来回报的事实。中国以石油销售为债务提供担保，而这些销售依赖于PDVSA持续的石油开采和运输。讽刺的是，PDVSA的债务义务迫使它将更多收入用于偿还而非再投资于公司，这最终导致了PDVSA的衰败。
中国一直支持并承认马杜罗政府，尽管包括西方大部分国家在内的五十多个国家承认了胡安·瓜伊多领导的反对派政府(ShareAmerica，2019年)。委内瑞拉的亚洲盟友承诺“维护[委内瑞拉]的国家主权、独立和稳定”(Jiangtao，2019年)。2018年，马杜罗在对中国进行正式访问期间，与中国签署了28项协议，并签署了一份参与“一带一路”倡议的谅解备忘录。2023年9月，马杜罗再次访问习近平主席，期间签署了更多协议，并将双边关系升级为“全天候战略伙伴关系”(Orr等，2023年)。委内瑞拉还在争取加入金砖国家，并重申了其支持中国在联合国等全球机构中努力的承诺。中国仍然是委内瑞拉最大的武器供应国，自2006年美国禁止武器销售以来，已向该国出售了价值6.29亿美元的武器(Roy，2023年)。如今，从外部视角来看，中国与委内瑞拉的关系似乎比过去五年中的任何时候都更加牢固。
中国在维持与马杜罗政府的持续合作(尽管该政府已陷入混乱)的同时，又不得不避免与未来可能需要合作的反对派彻底断绝关系。前反对派领袖、被西方多数国家正式承认的委内瑞拉总统胡安·瓜伊多曾试图拉拢中国政府，声称其政府将提供稳定环境以确保中国石油供应，并承诺中国在马杜罗政权垮台后的委内瑞拉重建进程中占据重要地位(Guaido，2019)。中国虽未完全否定委内瑞拉反对派，但远未承认其政府。
无论委内瑞拉政府由谁执政，经济复苏都离不开大规模债务重组与债务减免。2019年一项经济分析指出，即便该国经济能够复苏，仍需实施70%的债务减免和降息措施，才能将债务水平控制在可控范围(Moatti和Muci，2019)。若照此模式执行，中国在委内瑞拉的投资将遭受重大损失。按此逻辑推演，中国甚至可能面临债务风险。尽管存在潜在损失，中国始终将委内瑞拉的经济稳定与复苏视为重要利益。
美国可能在该地区采取行动的政策分析
(译者注：文章写于2024年，该部分略去)
结论
根据前文分析，美国在兼顾自身利益并尽量减少对华利益的情况下，对委内瑞拉的最佳政策立场应为：(1)部分恢复制裁措施，直至委内瑞拉已满足解除制裁的所有条件。(2)美国在解除制裁的附加条件中，应要求其监督委内瑞拉选举委员会及媒体运作。(3)美国应继续出于人道主义目的而非自私动机向委内瑞拉提供援助。(4)美国应向该地区部署军事力量，以防止委内瑞拉与圭亚那爆发军事冲突。下文将为这些建议提供依据。
首先，美国应当部分恢复制裁措施，以此向委内瑞拉表明美国确实重视其解除制裁的条件。美国从解除制裁中获得的核心利益，是确保自由公正的民主选举以及释放被不公正指控的政治犯。如果马杜罗政权不履行协议义务，美国将一无所获。此外，不恢复制裁措施会让世界看到，在拜登政府领导下，各国不必遵守美国政府设定的最后期限，这会让美国显得软弱无力。最后，维持制裁解除却不执行条件对中国有利，因为马杜罗政府将获得巨额资金，而无需担心政权更迭带来的不确定性。
其次，美国应在解除制裁的条件中增加对委内瑞拉选举委员会和媒体的监督。目前这两个机构都由马杜罗政府掌控。若缺乏国际社会的严格监督和保障，选举委员会和媒体很可能会为马杜罗政权效力。没有这种监督机制，即便委内瑞拉举行选举，也无法确保选举结果合法、计票准确，更无法排除存在选民压制的情况。此外，民众将无法从政府和反对党双方那里获取信息和参与讨论，当马杜罗政府被指责导致国家衰败时，媒体将肆意抹黑反对党。
第三，尽管有人认为美国的援助将对华比对美更有利，但美国仍应继续提供人道主义援助。美国应当持续开展这类援助，因为这个国家有道德义务帮助有需要的人，而非仅仅顾及自身利益。委内瑞拉人民正以现代史上前所未有的速度遭受饥荒与死亡，而美国正通过援助对抗这些暴行。美国的援助还通过支持委内瑞拉移民社区及其所在国，让更多委内瑞拉人得以逃离祖国。这些援助也不断向委内瑞拉表明，尽管可能与马杜罗政权声称的不同，但美国始终关心其人民的困境。
第四，美国应在圭亚那建立军事存在以威慑军事冲突，并确立其作为该地区和平调解者的地位。若美国未能建立威慑性军事存在，要么会爆发军事冲突，要么中国将介入充当两国间的和平调解者。中国在委内瑞拉与圭亚那之间斡旋和平，意味着中方将获得更有利的条款，而由于中国与马杜罗的联盟关系，这些条款对委内瑞拉可能比对圭亚那更为有利。第四项建议虽在当前全球冲突加剧的背景下可能最具争议，但不仅有助于稳定该地区局势，更能让拜登政府向世界证明：与阿富汗、乌克兰和以色列的过往记录形成鲜明对比，美国完全具备威慑能力。
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