许多政治学家、宪法学者和历史学家经常宣称,美国宪法从未被搁置,美国总统总是受到国会和最高法院的强力约束,并指出这是美国民主政体得以保全的关键。
这样的一概而论,其实很容易找到反例。小布什执政期间,美国政府的行政分支极大的扩充了独断权力,可以以国家安全为理由启动对美国国内外企业的调查和制裁,这种处置权力还延申到了针对美国公民的监听、讯问、羁押。美国政府和军方事实上并没有为关塔那摩丑闻承担责任,更不要说因为违宪受到问责。
如果你认为,上述违法甚至涉嫌违宪的操作,仅仅是小布什那样的“牛仔”总统才会为之,那就大错特错了。美国历史上名望最高的总统林肯,就开创了暂时废止公民人身保护权的先例,授权执法部门可以对被指控为叛乱分子的公民进行无证逮捕、无审讯的拘留等处置。
威尔逊、富兰克林·罗斯福在美国即将卷入一战、二战期间,也都出现了违宪操作。比如,美国政府当时在没有取得国会同意的情况下,将舰船“借”给英国,又向中国调拨了大量战时援助,而在当时,美国与德国、日本还没有处于战争状态。珍珠港袭击发生后,美日正式开战,罗斯福签署总统令,将70000名日本裔侨民关进集中营,这显然也超出了美国宪法授予的总统权限。
美国著名政治学者克林顿·罗西特在其研究近代民主社会的危机的代表作品《近代西方国家的危机政府》书中谈到,为了打赢二战,罗斯福政府当时采取了相当多的违宪操作,甚至可以说是“彻头彻尾的独裁手段”,除了前面提到的将日本裔侨民集中关押,无授权援助英国和中国,还包括成立战时生产委员会、物价管理办公室来管理美国的战时经济,其运作特点非常类似于当时苏联的计划委员会;将个人所得税提高到几近没收的高额程度,建立配给制、征募制;强制审查美国国内媒体,严厉打击不满言论;接管运输企业、生产企业、百货企业以为军用——这些操作没有导致罗斯福政府垮台,仅仅源自罗斯福很高的政治名望、高超的政治宣传,使之得到了民众支持,而不至于成为被其他政治势力抓住的致命漏洞。
罗西特罗列上述“违宪”操作,并不是在指控罗斯福等存在违宪行为的美国总统,而是强调,在危机关头,比如对外战争、国内叛乱、严重经济危机期间,要维持国家的统一、民众的安全和基本食物供给、社会秩序,民主政府阶段性的朝着专制政府转型,实现更高效率,不仅是可行的,而且是必需的。
《近代西方国家的危机政府》这本书指出,宪政政府要长期运行,就不得不在危机来袭时启动“宪政独裁”,最重要的原因是,民主宪政国家复杂的政府体系,主要用来应对正常的和平时期,不能满足面临严重国家危机时的紧迫需求。为了需求“宪政独裁”的充分理据,书甚至举出了古罗马时期的独裁官制度,指出这一制度是造就古罗马文明荣光的重要支撑。
这本书详细考察了美国、英国、法国和1919-1933年的魏玛德国应对严重危机的经验。魏玛德国因背负沉重的战争赔款,导致国内经济持续出现不稳定危机,因而以紧急状态法令(暂停8小时工作制,调整税收、货币、财政等方面政策)来让国家走出危机。魏玛德国倾覆的重要教训则在于,兴登堡支持下,纳粹势力获得执政权后滥用了紧急状态法令,让“宪政独裁”中的“宪政”修饰被去掉。
法国应对紧急状态的制度发明是军事管制。一战爆发后,法国全国就被置于军事管制,很长一段时间内,法国军方接管了民事警察和民事法庭,法国公民的住宅权、政治权利、出版权利、贸易自由甚至人身自由都受到了很强的限制。二战全面爆发后,法国再度沿袭了一战期间的经验,但战场的溃败使得这一轮军事管制基本上失去了意义。
英国20世纪上半叶曾三度进行过宪政独裁实践:一战、二战期间,以及1929-1933年经济危机期间。战时等危机期间,英国政府会对国内颁布戒严令,可以专制性的动用警察,可以无证逮捕并拘留所有被怀疑与国家安全问题有关的人,可以在没有许可的情况下进行搜查、没收,可以设立宵禁,可以以军事法庭对违反戒严令的公民进行快速审判和执行。具体来说,一战期间,英国政府内阁的权限被极大扩充,可以极为主动和迅速的进行立法,打破国会“橡皮图章”在程序上的约束。英国的战时内阁往往会由不同政治党派的头面人物充任,这种情况下,英国议会的各种程序性活动变得就没有太大意义,英国议会甚至主动舍弃了日常的选举和监督权。
如果说英国、法国在国家进入战争等危机状态时,是以议会主动放弃程序性活动和权力为代价,造就一个强大的战时政府的话,在美国,总统权力的扩充,往往就是主动争取而来的。林肯在美国内战期间的所为,形成了某种先例;而西奥多·罗斯福甚至宣称,宪法没有明确禁止的职责,总统都可以为之。富兰克林·罗斯福在新政期间其实已经多次动用各方面的紧急权力。不仅如此,“美国政府和民众缺乏在危机时撤换不称职总统的合适机制”……“尽管美国十分幸运,每逢遇到大危机时都恰好是强力的总统在理政”。
当然,《近代西方国家的危机政府》书中也指出,宪政独裁存在一个最显著的危险,那就是权力行使者会试图将临时制度推向永久性的、固定化的制度设计,甚至用来压制合法选举,以避免自己失去权力。美国政府20世纪以来经由多次宪政独裁实践,和平时期的政府权力也极大的发生了扩充,不仅频频干预民权,而且还形成了干预市场经济的强烈冲动。
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