限制绝对权力是现代国家权力构建的核心原则，现代西方国家将“限权”等同于“分权”、采取了“三权分立”的路线；这一构想由洛克提出，最终在美国得到最充分的实现。在孙中山的革命生涯中，欧美民主政治对他影响至为深远，是他倡导民权主义的思想基础，也是他创建中华民国的制度蓝本。但是，孙中山深谙西方民主政治的发展历程，看到了“三权分立”等思想存在的不足，所以他并不盲目崇拜西方政治制度，而是主张在借鉴的基础上做一些改良。孙中山基于“权能区分”提出了“五权宪法”的方案，并在“国民大会”的基本架构之上提出“以党治国”，目的就是为了实现三民主义，建立民主共和国。但是“三权分立”和“五权宪法”方案都存在的根本缺陷，简要地说，就是两者都混淆了最高主权和一般立法权在性质和运作方式等方面的区别，都不足以限制绝对权力，需要作出重大的修正改良。
（一）“三权分立”理论及实践
早在古希腊罗马，亚里士多德曾在比较多种政体的基础上，专门论证混合政体的优越性；波利比则以此来解释罗马政体的稳定性，肯定了分权有助于政权稳定。一些中世纪理论家则论述了有节制的君主制或混合君主制的重要性。英国人在某种程度上实际践行了这些主张，国王与法院、国会之间的权力事实上是分立的。
洛克系统地总结了这段时期的政治思想，提出了政治分权学说。洛克坚持社会与政府的区分，人民订立契约构成了政治社会，为了社会的幸福而建立政府。洛克把国家权力分为三种，即立法权、执行权和对外权。立法权是指可用来指导国家力量的运用以保障这个社会及其成员的权力；执行权是负责执行所制定出的法律和继承有效法律的权力，其实就是司法权；对外权则是关于负责决定战争与和平、联合与联盟，以及同国外开展一切事务的权力。在这三种权力中，立法权是最高权力，但不是专断的权力，不能违反民众的基本权利，必须受自然权利和其他条件的制约。洛克强调这三种权力不能集中于一个人或一个团体之手，特别是立法权与执行权不能合一，必须分开。
孟德斯鸠继承和发展了洛克的政治分权学说。以前的分权理论，有的是指不同的社会和经济力量及阶级参与政治并保持平衡，有的是指社区或城市等自治团体分享权力，也就是说，较少明确地强调法定权力的体制组织在形式上的分立、牵制和平衡。孟德斯鸠对分权理论的贡献正在于，他把权力分立的思想变成政治结构各个组成部分在法律上相互制约与平衡的体制，即使之法律化、制度化、组织化。他认为每个国家都有三种权力：立法权、司法权和行政权；这三种权力互相独立，应由不同的国家机关来行使，而不应由同一个机关或同一个人来行使。与洛克一样，孟德斯鸠理解的行政权主要是指有关国际法事项的行政权力，与现代十分强大的行政权相比，这种行政权可能小得多。这与他所处时代小政府的状况相符。
洛克和孟德斯鸠等人所设想的东西被美国的开国政治人物在新大陆上付诸实践。杰斐逊设计了中央和地方层层分权的制度。汉密尔顿坚持设两院制，在立法机关本身设置了牵制机构。汉密尔顿赋予国会对行政人员（以至总统）的侵权行为提起公诉、直至审判弹劾案的权力；也赋予了总统对立法的否决权。在司法权方面，他主张法院和法官独立，既不从属于国会，也不从属于行政；法院可以否决某些违反宪法规定的立法。1787年5月到9月，执政者在费城召开秘密会议，通过修改《联邦条例》而制定了《联邦宪法》，以改变过去较松散的邦联制度。经过九个州正式批准生效的美国宪法规定美国按照三权分立原则，建立起中央集权与地方分权密切结合，各种权力互相牵制平衡的政治制度。
（二）“三权分立”存在的问题
从亚里斯多德到孟德斯鸠，在对暴政的经典分析中，暴虐的政府总是被等同于随心所欲的统治，处于某个人或某个团队随意为之的心血来潮之下，不论统治者是一个人、少数人、还是多数人。暴政的解药是法治，而法治意味着在已知规则下公平对待事务（史密斯，2021：289）。哈耶克就说过：“撇开所有技术细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力——和根据对此的了解计划它自己的个人事务”（哈耶克，1997：95）。
社会治理离不开法律和道德，从本质上讲，法律和道德其实都是某种复杂的、成文或不成文的规则体系，相当于一个复杂的公理系统。（1）建立社会治理体系的首先任务是确定体系的前提公理，这些公理就构成了这个社会的根本大法即宪法。但是，从相互矛盾的公理出发都可以分别建立起一套逻辑自洽的社会制度，二者具有同等的真理性；就如欧氏几何和非欧几何的第五公理是矛盾的，但两种几何体系都是真理。由谁来确定这些前提公理、选择什么样的公理，就形成了社会的最高立法权力----“制宪权”。（2）立法者从这些前提公理出发，运用理性，推导出治理社会的诸多具有普遍性的（正当的、理性的）规则（相当于定理）；这就是立法和立法权。当然，“制宪权”也是一种很特殊的立法权，本文将它单独列出来。（3）政府或社会成员的政策或行为则构成了一个个命题；从公理或定理出发，运用理性可以判断命题是否真，也就是这一主张或行为是否是合法的、正当的、理性的。这些就是所谓的司法权或执行权。（4）在社会治理体系运行时，还存在“例外状态”。此时又可细分为两种情况：A.根据哥德尔不完备定理，这样复杂的系统中存在既不能证明为真也不能证明为伪的命题。即使将这一命题或者其反命题作为前提公理加入体系之中，所构成的系统仍然存在既不能证明为真也不能证明为伪的命题；而且这一过程可以一直进行下去。选择什么样的命题增补为公理，由谁来选择，仍然是“制宪权”。B.当这样的规则体系被应用于开放、不确定的现实生活中，更多的规则需要解释才能适用。由谁来解释？由谁来判断这个解释是否合法？在规则体系出现“例外状态”时需要作出冲裁，此时不再受事先规定的规则的限制和决定；这是一种“政治决断”或“专断”。
“制宪权”以及处理“例外状态”的政治专断，本质上是一种创造全新的政治秩序的权力，先于一切法律规范，凌驾于一切法规程序之上，是一种绝对的权力。马基雅维利将这种能“从虚无中”创造自己权威的新政治领袖称为“新君主”。霍布斯称之为“主权者”：一个源于契约的无人格的权力，一个“人造的人”。洛克将“这种并无法律规定、有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力”称之为“特权”（洛克，1964：103）。卢梭称之为“人民主权”：“国家全体成员的经常意志就是公意”（卢梭，1982：140），“这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且构成法律”（卢梭，1982：36-37）。
首先，很容易看出：在所有权力中，主权是第一位的、最高的权力；而立法权、执行权、司法权是第二位的、从属的权力。洛克、孟德斯鸠等人没有清晰地意识到这一点，所以把主权、立法权、行政权、司法权并列平行，甚至主张司法独立。卢梭对此有所意识，批评他们这样来分割权力，便“把主权者弄成是一个支离破碎凑起来的怪物”，“这一错误出自没有能形成主权权威的正确概念，出自把仅仅是主权权威所派生的东西误认为是主权权威的构成部分”（卢梭，1982：37）。霍布斯断言主权是不可分割的（霍布斯，1985）。卢梭进一步认为：“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让；并且主权者既然不过是一个集体的生命，所以就只能由他自己来代表自己；权力可以转移，但是意志却不可转移”（卢梭，1982：35）。
其次，立法权、司法权和执行权从权力的行使性质上看----借用康德的术语----其实是一种后天的演绎能力，而主权是一种先天综合能力而非演绎能力。主权与立法权的行使方式存在着本质上的区别。伯林就非常正确地将行使主权的能力定义为“一种综合的而非分析的能力”（史密斯，2015：98）。
主权和立法权因为性质不同，有不同的运作方式，也应有不同的限权方式。立法权和行政权、司法权可以分离，但主权不可分割也就不可能分立。“三权分立”模式将“限权”等同于“分权”，并且混淆了主权和立法权这两种权力的性质和运作方式，在理论上引起了混乱，导致施密特和阿伦特之间的分歧（许纪霖，2006：萧高彦文）；在实践上往往将将主权问题化约为法律问题。卢梭就认为主权者的一切行为都只能是法律（卢梭，1982：77）。这在美国尤其突出：几乎所有政治问题最终都由司法途径来解决。但是，正如先天综合命题不可能由后天演绎证成一样，法律之内的解决方案是不适合解决、也不能够解决主权问题，因为主权行为是超出法律之上的政治专断行为。
以美国为例。“三权分立”的结果是立法、总统、司法都握有主权。首先，三个主权者都掌握有绝对的权力，会引发持续的内斗，导致立法与行政的不稳定性。其次，权力分化并没有解决“例外状态”问题，反而在不断制造新的“例外状态”。例如，美国联邦最高法院对“罗诉韦德案”的前后判决结果就大相径庭。最后，主权一分为三，三者相互重叠相互竞争，三者斗而不破有赖于三者之间的共识；这种限制属于制度外的软性节制。正是因为这一特点，托克维尔当年在考察美国民主时，就认为在美国对主权的节制预防措施太少。他尤其怀疑宪法设计的代议制、监督与制衡的体系能否对主权产生卓有成效的制约作用（托克维尔，1988（上），289-290）。在全球化的时代，这种将主权一分为三的方式很容易导致国家的文化主权旁落。全球化加速了人员在各个国家之间的流动，亨廷顿生前就担心来自拉美的天主教移民会最终分裂美国（亨廷顿，2010），因为只要异质文化占有多数，控制了立法、行政或法院这三者之中的一个，就成为一个拥有绝对权力的主权者，进而可以改变国家的主导文化形态。罗德里克据此提出了一个全球化下不可能三角定理，也就是（1）全球化的资本人员流动，（2）西方坚持的民主制度，以及（3）国家的主权，这三者之间存在矛盾，最多只能同时满足两个条件（罗德里克，2011）。正因为“三权分立”在理论上并不自洽，在实践上也不能有效节制主权，所以现在更多学者否定“三权分立”的效用和重要性（夏皮罗，2006）。
（三）孙中山的“五权宪法”
孙中山深谙西方民主政治的发展历程，看到了“三权分立”等思想存在的不足，所以他并不盲目崇拜西方政治制度，而是主张在借鉴的基础上做一些改良。孙中山的重要思想是基于“权能分治”之上的“五权宪法”。他认为中国就应该把国家政治大权的“权与能”分开：“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治”（孙中山，1986/9：254）。孙中山把“政治权力”分为“政权”和“治权”，实行“权”与“能”的分开，既能保障政府的“能”，又能够确保人民通过四项直接民权控制政府的“权”。“政权”是人民主权，由人民行使，人民掌握“政权”主要通过国民大会和地方自治来行使直接民权，包括创制权、复决权、选举权和罢免权，以此来控制政府的“权”。“治权”则由政府（专门家或贤人）行使，“治权”内又分为五权，即立法权、司法权、行政权、考试权和监察权。同时，这五权是一种分工、相互独立以及相互合作的关系。孙中山指出：“把全国的宪法分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的……”（孙中山，1985：509）。在这里，孙中山主张“主权”也即“政权”不可分割；只有“治权”应该分开。
孙中山的“权能区分”思想其实是对现代政治的一种深刻洞见。在西方，这种洞见可以追溯到黑格尔和托克维尔那里。黑格尔预见到一个受教育的职业阶级将接管对国家的看护和管理，托克维尔则开始将其视为对政治自由最严重的威胁。托克维尔在《论美国的民主》上卷中区分了政治集权和行政集权。他认为政治或政府集权是一件好事，统一立法中心的理念远远比任何由相互竞争或相互重叠的主权构成的体系更受青睐。暴政的危险不在于政治集权，而在于另外一种特殊的集权，即行政集权。行政科学关注的不是共同统治的建立，而是对行为细节的监督以及对公民日常事务的指导，它代表了官僚制对日常事物方方面面的缓慢渗透，也伴随着官僚队伍的急剧膨胀；行政集权蕴含了我们如今所谓的监管型国家的萌芽（史密斯，2015：292-294）。从权力角度讲，行政官僚拥有部分立法权，以及对法律的自由裁量权，几乎等同于一个主权者。
但是，孙中山对处于最高位置的主权的认识出现了偏差。确立主权是一个“极为困难的课题，没有任何事情比此事情之成败更加不确定，执行起来更加危险”（马基雅维里，1985）。洛克、卢梭等认为，人民订立社会契约，形成公意，进而形成主权。这其实只是一种思想实验，只是对西方的历史传统的一个反映或确认。历史上，教会或君主当过制宪权之主体，基督教对西方社会共识的形成起到了至关重要的作用（韦伯，2012：157；亨廷顿，2010：287）。托克维尔就认为美国的民主得益于三个要素：来源于英格兰的乡镇自治传统、公民结社和宗教精神；这样形成了体现共同权力的政治共同体，以致于阿伦特甚至误以为不需要通过建立主权就可以建立起民主政体。
中国的情形与西方完全不同。孙中山面临的是满清王朝被推翻后的腐化失序的状态，首要任务是确立社会的最高主权，创造全新的政治秩序。一切的政治都是党派的政治（马基雅维利语）。孙中山一开始接受的是西方的政党思想，钟情于以英美为代表的西方政党政治。但是在西方，这些政党是在已经形成的政治共同体之下来区分自己，而中国社会并没有形成稳固的政治共同体。在中国为争夺合法性和最高主权的代表，政党轮替必然会导致政党冲突进而摧毁共同体。孙中山在经历了一系列的失败后，在俄国十月革命的胜利中看到了新的希望。孙中山晚年开始转向“以俄为师”的一党制政党，提出了“以党治国”的思想。孙中山明确地说：“此后欲以党治国，应效法俄人”（孙中山，1986/8：286）。孙中山主张先由党造出一个国来，“以党治国”的精髓是以党的政治纲领作为国家治理的依据。“所谓以党治国，并不是党员都做官，然后国才可以治，是要本党的主义实行，全国人民都遵守本党主义，中国然后才可以治”（孙中山，1986/8：436）。这样的党就是革命党，孙中山其实是要以革命党的“主义”作为全民的共识，以革命党的组织力量来建设一个新的政治共同体。孙中山的“以党治国”思想有其合理性，后世亨廷顿在论及发展中国家的现代化问题时也意识到这个问题并肯定了“以党治国”的必要性：“政党是合法性的根基，因为它是国家主权、人民意志或无产阶级专政的制度化身”（亨廷顿，2008：69）。
“以党治国”的结果是确立了最高主权。但是这远远不够，创造新秩序、“使政府能控制被统治者”固然艰难，但更难的是“还要迫使它控制其本身”（亨廷顿，2008：78）。阿伦特认为主权和暴政密不可分（阿伦特，2019：153）。其实不然。托克维尔将主权称之为“专断”，甚至认为这是“民主制度的一个独有特征”：“必须把专断与暴政分开，两者并不是一回事”，“暴政可凭法律本身而实施，所以它与专断专权不同。专断可以为被统治者的利益而行使，所以它决不是暴政”（托克维尔，1988（上）：242）。
那么，如何保证主权“为被统治者的利益而行使”呢？也就是如何保证政府是“为人民谋幸福的”？霍布斯认为：主权者负有义务去执行自然法，但它本身仍就是自然法的统治对象，依旧受自然法的制约（史密斯，2021：110-111）。霍布斯似乎尚没有从制度上找到限制主权的方法，而历史早已显示：主权者的自觉和自律是不可以期待和依靠的。卢梭认为人民主权不可被分割、不可被转移、不可被代表，政府只是主权者也就是人民的委托人并接受人民的监督，政府的成员乃是人民公仆。因此，卢梭主张“议行合一”，但是法国大革命的实践证明这也没有实现对主权的限制。
孙中山在解决“如何限制主权”这一问题时也是失败的。孙中山将革命党看作是一个临时性的、过渡性的工具；在他的“军政-训政-宪政”三步规划中，多党自由竞争才是最终目的。孙中山的多党轮替方案，确实可以“控制（主权）其本身”，但此时已经不能“控制被统治者”了，更不能保证政府是“为人民谋幸福”。国民党以孙中山继承者自居，1948年在尚未能“控制被统治者”的情形下提前走到“宪政”这一步，加速了自己的灭亡；上世纪八十年在台湾冒然实行政治转型，原有的社会共识很快就被消解殆尽。
孙中山革命党、政权和国家三者之间的关系的论述也模糊不清：在理论上国民大会具有最高权力，但在实际运作上，革命党具有最高权力；从权力的来源看，党在国家之上、党在国家之外，但从党的作用上看，党又在国家之中。孙中山根本没有或来不及在他的宪法方案里为这样一个居于领导地位的革命党留出适当的位置，使得革命党游离于宪法框架之外，以致于产生了“党大还是法大”的问题。
（四）对孙中山“五权宪法”方案的修正
我们在这里尝试着对孙中山的“五权宪法”方案做出一些修正，在孙中山的宪法架构中给革命党找到一个适当的位置。革命党既是创建新秩序的领导力量，也是革命胜利后维护秩序不可或缺的力量；社会共识也是在革命党的主义的基础上形成的，革命党当然是人民主权的代表。革命党作为主权者，在行使主权时也必须征得人民的同意；民主政治也必须在制度上体现出“以民为本”。这样国民大会就需要被分成两部分：不妨称之为党议院和众议院；党议院由革命党代表组成，居于领导地位；众议院由其他人民代表组成（包括其他党派成员，青年协会、工会、农会、妇联、各行业协会中的无党派人士）。两院适用不同的选举和议事规则：各级党议院议员由上而下提名、由各级党代会选举产生；众议院议员由下而上、直接或间接选举；党议院和众议院就重大问题进行政治协商：任何提案，只有当两院意见一致才得以通过成为法律；当两院意见不一致、出现“例外状态”时，由党议院最终决断：或否定该提案，或以该提案为基础先成立“特别试验区”试行、再根据试验结果（包括试验地区人民的公投意见）协商决定。民主正义在于两方面，一是人民对事关自己的决策要有表达意见的渠道；二是允许通过制度化的渠道表达和讨论反对意见（夏皮罗，2006），保证“专断”的主权“为被统治者的利益而行使”。国民大会作为国家的最高主权者，分为党议院和众议院，保证了革命党和人民共享主权，共担风险。两院协商制度，既是对革命党的绝对权力的一种监督和平衡，也是对民粹的一种限制；革命党为贯彻自己的主张，势必要自觉地深入到群众中去大兴调查研究之风，这是对革命党的决策能力、宣传能力和组织动员能力的检查，能够解决一党独大的特有难题。政治权力来源于社会实践，权力之间的冲突也只能在实践中解决。
行政院和法院只是主权的执行人，不享有立法权；如果要颁布行政规章，必须先提交国民大会审议通过后才能实施；行政院和法院的官员更不能兼任国民代表，要严格将规则的制定权和执行权分开；这两种权力的合一是官员腐败的主要原因。考试权、监察权本质上是人民主权；因为涉及到人民对公仆的录用选拔、对公仆执法情况的监督和考核，这两权应高于行政院和法院而属于国民大会。考试院和监察院各自分为两部分，分别由党院与众院领导，便于党院与众院互相监督。
在某种意义上我们可以说：中国政治现代化始于孙中山的革命实践和思想。孙中山是实现中国式政治现代化绕不开的存在，也是可以借鉴的思想资源。我们既不能迷信“三权分立”和“五权宪法”，也不能闻之而色变；我们应当总结中国革命和建设的经验教训，加大理论创新力度，为中国式政治现代化奠定坚实的理论基础。
参考文献
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