农民分化转移与土地权益关系的演变
张文茂
进入工业化中后期发展阶段，必然要出现农民在大中小城市、新的小城镇和农村社区三个层次分化转移的客观趋势，这种分化和转移需要政府多层次的城乡统筹，特别是通过乡镇层次的统筹，通过发展镇域经济，加快农村的城镇化进程和新农村建设。但是，农民的城市化转移、城镇化集聚都面临很多体制、政策上的障碍和非常不利的市场竞争环境。例如，户籍制度、城市住房保障制度和高价商品房市场、建设用地和农村土地政策等，矛盾众多，关系不顺，造成已经实现产业就业转移的大量农民不能实现城市化、城镇化转移，形成“农民工夹角现象”。如下图：
农民工夹角结构示意图
图中的三个区域分别代表农业人口和劳动力（A区）、城市人口（B区）和已经进入二、三产业但又不能转为城市人口的农业劳动力和人口（C区）。很明显，C区所代表的这一群体恰恰是我们常说的农民工群体。按照工业化和城市化发展的一般规律，一个国家或地区随着工业化水平的发展，农业人口和劳动力会逐渐减少，进入二、三产业并转为城市人口，城市化水平不断提高；在工业化和城市化的中期阶段，正是这种剧烈的转型时期。如果城市化滞后于工业化，就会产生这样的夹角。随着城市化与工业化的进一步均衡发展，夹角会逐渐缩小。到工业化和城市化进程基本完成，农业人口和劳动力会降低到10％以下，这两条斜线基本重合。但是，我们在这里看到的却是与这个一般规律不同的现象，即人口城市化水平曲线（N）与农业就业劳动力及人口变化情况曲线（M）长时期形成一个很大的夹角，不但没有缩小、重合的迹象，而且仍然呈现出扩大的态势，成为我国现代化进程现阶段各种矛盾的焦点。
“农民工夹角现象”的本质是农民的城市化转移严重滞后于工业化发展水平，导致农民中分化出一个已经进入工业化进程却不能被城市化的庞大群体，是在我国城乡二元结构之间形成的一个不稳定的第三元结构。这一群体的基本特征是，离土的脐带割不断，进城的门槛又跨不过，处于城乡之间的两栖状态。他们没有城市居民的各类社会保障和稳定的居所，又不能放弃农村的土地承包权益和农村的住宅，身份上是农民又不怎么经营农业，进入二、三产业和城市，又不能转化为城市居民。这一现象背后的原因是什么呢？是我们的一系列制度设计有重大缺陷。很多人将户籍制度作为根本原因，认为应该放开城乡户籍的管制。我们认为，更深层的原因是转型中的农民土地权益的流失和农民组织化程度低下，农民在社会转型中不能发挥主体作用，不能分享工业化、城市化的成果，是农村和农民在乡镇一级集体经济体制和组织缺失的必然结果。农民在实现城市化转移、城镇化集聚的同时，应该有什么样的土地制度设计和政策渠道，应该有什么样的体制支撑和组织载体？这在本质上是农村集体所有的土地权益调整问题。这里可以有三个基本思路：
一个思路是，农民的转移全部以不放弃农村的土地承包权益为前提，即使转为城市居民，也不能剥夺他们在农村的土地权益。这就有可能形成大批新的城市居民同时具有农村土地权益的局面。如果按这一政策操作思路推理，就无法解决现代农业的发展问题。因为占有土地的人口没有减少，农业的经营效益本来就低于二、三产业，需要补贴，土地的流转收益（地租）再被已经城市化的这一群体分享，实际经营土地的农民将无法增加收入。所以，农村土地的自由化流转和没有放弃土地承包权益的农民市民化，都有很大的问题，是一个极端化的思路。
另一个极端化的思路是，所有进城、进镇的农民全部放弃农村的土地权益，使留在农村的农民扩大土地经营规模，成为真正的现代意义上的新型农民。在农民工加角的结构变化中，这等于转移的农民全部进入B区，农民工全部市民化。这是一个纯粹理想化的思路，但在现实中也难以实现。而且，一个最大的社会问题是，大量的农民彻底离土以后，其在城市、城镇的就业和保障一旦出现问题，将没有任何退路，会酿成严重的社会问题。
我们现在的问题恰恰是没有在这两个极端的思路之间找到一种适合中国国情的实现途径和形式，找到一条中间道路，这里权且称为第三条道路。第三条道路的基本思路是：
1.将农民的城市化转移和城镇化集聚区别开来，即将转移农民进入B区和进入C区区别开来。进入大中城市的农民以离土转居为前提，放弃农村土地权益，退出农村集体经济组织（宅基地可保留），同时，又以解决这一群体的城市住房和社会保障为前提条件。而城镇化集聚则以保留土地承包权益、放弃土地实际经营权为条件，进入本土小城镇，但仍可以分享土地收益，宅基地可以置换城镇住房，并且，这种转变应该在乡镇层次通过统筹来实现。
2.在户籍制度上，仍然要对进入B区和C区有所区分。进入B区的转为城市居民，不应再拥有农村集体土地权益；进入到C区的，即集聚到城镇的农民，可以自由选择，可以放弃农村土地权益转为城镇居民，也可以保留农民身份和农村土地权益。有些地区取消城乡户籍区分的登记制度，统一登记为居民，但仍要注明“有地居民”和“无地居民”区别，可见问题不是那么简单。在我国，在相当长的历史时期内，农民和城市居民的区分是土地制度所决定的，不是简单化地取消城乡户籍登记就能解决的。
3.由城乡二元结构最终实现城乡一体化的新格局，不太可能毕其功于一役，到是有可能是由二元结构发展到三元结构，再到一元结构的长期发展过程。所谓“三元结构”，即地市级以上的大中城市、小城镇（市）和农村地区，即农民工加角结构图中的A、B、C的三块结构。A区是城市化的问题，B区是城镇化的问题，C区是新农村建设或新型农村社区建设问题（县城一般应向中型城市发展），三者的关系就是城乡一体化的问题。从农民的分化和农村传统社会的转型来看，就是城市化转移一批，城镇化集聚一批，新农村建设提升一批。这一发展进程，实际上是在原来的农村这一“元”中，进一步发展成为城镇化社区和新型农村的“小二元”结构，而这种“小二元”结构内部又是工农一体、城乡一体的，这就为最终实现城乡一体化奠定了坚实的基础。在这一结构中，小城镇的地位、功能和作用的重要性，集中地表现为它既承担着本土农民的城镇化和现代农业发展的责任，又有农村社会结构转型过程中社会动荡的减震器的功能，是农民离土转移的流动性不稳定状态的蓄水池。所以，在这个意义上，小城镇是农民的小城镇，是农村和农业的小城镇，还不是完全意义上的国家的小城市，所以，应该有更大的自治权。在这个意义上，宁可把农村的城镇化进程，看做是广义的社会主义新农村建设的重要范畴，是新农村建设的题中应有之义。
4.针对已经实现产业转移的农民这一群体来说，在土地权益和社会保障上，进入小城镇要与进入大中城市相区别。完全转为城市居民进入大中城市，要省市级以上政府甚至中央政府出台统一的政策；而农民向小城镇集聚，有乡镇层次统筹就可以，因为这里不以是否放弃土地权益为条件。进入小城镇的农民什么时候、以什么方式切断与土地的联系，根据发展情况考虑。条件成熟时，可以采取土地权益股权化的形式流转或置换城市社会保障等权益。所以，在小城镇建立类似土地储备银行之类的土地储备流转中心是有益的尝试，农民进镇，将土地承包权存入中心，从中心领取土地租赁收益，土地储备中心统一发包土地，推进规模经营，使农业摆脱小农经济的困境，走上产业化、现代化发展方向；农村的集体建设用地的集中配置，也可以走同样的路子。在这里，乡镇一级有没有农民自己的“集体经济组织”非常关键。有自己的组织，农民在工业化、城镇化和农业现代化发展中就能发挥主体作用，就能分享发展的成果；没有自己的组织，就会演变为资本的圈地运动，演变为资本取代农民的主体地位。
5、要注意防止将城乡一体化简单化为城乡“一样化”。城乡一体化主要是城乡之间在规划、产业布局、社会政策、基本政治经济权益、社会管理等反面实现城乡之间有机的衔接和融合，而不是城乡一样化、同质化。原因在于，我国宪法规定的社会主义基本经济制度中，土地所有制是城市实行国有制，农村实行集体所有制，这就首先不可能一样化，除非土地全部私有化或全部国有化，但需要修改宪法。其他方面如城市社区和农村社区、城市经济结构和农村经济结构等，也不可能一样化、同质化；就是人，除了民主政治权益应该平等以外，经济权益也不可能完全一样，城市居民就没有农村土地承包权，而农民的土地承包权就不能随便被剥夺。现在有一种将城乡一体化庸俗化、简单化的危险。例如，离开土地权益解决全国一两个亿的农民工市民化、农村集体土地大面积转为国有土地后不给原集体经济预留发展空间、不区别城镇化与城市化的不同政策、不区别城镇化社区与农村社区的不同标准等现象，都有可能进一步加深社会矛盾。
2010-4
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