评美国指责中国在南海的权利主张妨碍航行自由的无理性
余敏友 雷筱璐
20世纪90年代中期以后，尤其是2010年下半年以来，美国政府多次发表言论，认为中国等南海周边诸国对南海“U形线”内海域的权利主张，违反了国际海洋法上的航行自由，威胁了美国利益。事实上，中国虽然主张基于历史上对南海“U形线”内水域的利用和管理而对该水域主张权利，但这种主张和实践并未将该水域视为中国的内水或领海，而是根据1982年《联合国海洋法公约》和国际习惯法对该水域进行管辖。中国对线内水域的管辖完全符合国际法，并不影响海洋法上航行自由。
20 世纪90年代中期以后，尤其是2010年下半年以来，美国政府多次发表言论，认为南海局势妨碍了他国进入所谓的“国际性水域”，影响了国际海洋法上的航行自由;美国与其他国家一样，根据南海地区的国际法，享有在亚洲公共海洋区域的航行自由权;美国虽然不是南海领土争端的当事国，但认为争端当事国应该按照海洋法公约和国家的陆地特征主张领土主权和相应的海洋管辖权。据此，有学者认为，美国正由此改变对南海争端的中立立场，转而对问题的解决表示关切。甚至有学者认为，2009年中国为反对马来西亚和越南向大陆架界限委员会提交的申请而向联合国秘书长递交声明并附“U形线”地图的做法，让美国方面认为中国对公海航行自由产生了威胁，并由此加快了美国的立场转变。
不管美国的立场是否确已转变或转变的时间点为何，美国南海战略的矛头都已直指南海周边诸国，尤其是中国。美国认为，中国等南海周边诸国对南海“U形线”内海域的权利主张，违反了国际海洋法上的航行自由，威胁了美国利益，并以此为借口而推进这种战略。因此，要反驳和批判美国的言论和主张，最直接的方式就是严格依据现代国际海洋法的规定和精神，来深入阐述和澄清中国在南海“U形线”内的权利主张和立场的合法性。本文拟从国际海洋法角度，结合1982年《联合国海洋法公约》的相关规定及其他国际实践，分析中国对南海“U形线”水域主张及其对线内水域航行自由的影响。
一、中国对“U形线”内水域的主张和实践
1947年，当时的中华民国政府内政部方域司编绘出版了《南海诸岛位置图》，以未定国界线标绘了一条由11段断续线组成的线，将南海诸岛及其附近水域划入断续线内。新中国成立后，经中国政府有关部门审定出版的地图在同一位置上也标绘了这样一条线，只是将11段断续线改为9段断续线。60多年来，中国政府在立法和法律文件及官方声明中，多次重申中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。
对于这条“U形线”的性质，中国政府和台湾地区都没有做出明确的解释。根据学者的分析，主要存在“历史性权利线说”、“岛屿归属线说”、“历史性水域说”以及“海上疆域线说”四种学说。从中国学者近年的研究状况来看，学者们既有共识又有分歧。共识在于，学者们普遍认为“U形线”至少包含了“岛屿归属线”的含义，而对于线内水域的主张则存在争议。一部分学者认为，“U形线”并不包括任何关于线内水域的主张;另一部分学者持相反观点:中国内地学者一般认为中国对线内水域享有“历史性权利”，而部分台湾地区学者认为“U形线”内水域是中国的“历史性水域”。
(一)“历史性权利”与“历史性水域”
国际法上对于“历史性水域”和“历史性权利”都没有明确的定义。上述两个概念在国家实践中体现出不同的侧重方面，但同样强调两个方面的要素:其一是国家的主观要素，即长期、和平、无间断地有效行使管辖;其二是其他国家的态度，即对这种主权的行使采取默认的态度。
在国家实践中，历史性水域与历史性权利表现出不同的内涵。历史性水域一般指“沿海国不能通过一般国际法规则获得，但通过长期、明确、持续、有效地行使权利并受到国际社会的默认而获得的水域”。可见，历史性水域一般侧重于强调国家对于特定水域享有的普遍主权性权利。国际法院认为，“历史性水_____域”一般意味着“被当作内水来对待”。但国际法院也指出，“一般国际法并没有给历史性水域或历史性海湾限定一种机制”。因此，历史性水域的地位并不仅限于内水。
历史性权利的概念更为宽泛，它不仅可以指对于水域的主权，还包括国家在公海或国际水域主张和行使的非完全主权的管辖权，如捕鱼权。历史性权利并不是基于主张对某水域内一切管辖权或主权而获得某种特定权利，而是直接基于某种特定权利的长期有效行使而主张获得此种权利。获得某种特定的历史性权利，并不意味着国家因此获得对某片水域的主权或管辖权。在“渔业管辖权案”中，德•卡斯特罗(DeCastro)法官认为，国家在公海捕鱼中的历史性权利并不能使他们获得海洋主权，它仅仅是对长期以来行使的捕鱼权的尊重。在“卡塔尔诉巴林案”中，国际法院认为，巴林对珍珠海岸主张享有历史性权利并不能使它获得上覆水域的准主权。因此，历史性权利更侧重于对某种特定权利的主张，而不是对整个水域的一般主权主张。虽然国际法上对“历史性权利”和“历史性水域”并没有明确的概念和完整的法律制度，但二者的基本要求和理念十分清晰。它们都是一般国际法的例外，是基于国家长期、持续而有效的历史管辖行为和其他国家的默认而获得的特殊权利。
(二)中国政府对“U形线”内水域的主张和实践
中国政府从没有在任何场合明确解释“U形线”的性质和地位。从中国政府的实践来看，这种主张和管辖并没有将线内全部水域并入中国内水或领海的意图。中国在南海地区的主张和管辖十分克制，不存在使争端加剧或妨碍他国的任何行为。
1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条规定:“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”这个规定表明中国在官方层面上主张对南海“U形线”内水域享有历史性权利，但这并没有明确中国的“历史性权利”到底是何种性质的权利。
从中国政府对其他国家行为的抗议和主张来看，外交部声明中凡涉及“U形线”内水域时都没有采用“历史性权利”或“历史性水域”等用语，而是认为“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权、主权权利和管辖权。”而在外国船只进入“U形线”水域时，中国一般采用“专属经济区”的概念④。可见，中国政府并没有明确将“U形线”内水域主张为历史性水域或明确对这条线内的水域享有何种历史性权利，而是采用了模糊的温和的态度，按照1982年《联合国海洋法公约》的规定，在涉及岛屿主权问题时，坚持对线内岛屿享有无可争辩的主权，在涉及水域问题时，坚持对岛屿附近海域享有主权、主权权利和管辖权。中国实际上将南海诸岛附近海域分为直线基线内的内水、岛屿的领海、专属经济区及其外水域，对内水和领海享有主权，对其他海域享有管辖权和主权权利，这可以基于国际海洋法上专属经济区和大陆架的权利，也不排除在南海诸岛领海之外的海域享有的历史性权利。
从历史上来看，中国对于“U形线”水域的管辖和利用，主要集中在资源开发与航行方面，不涉及领海主权。因此这种历史性的权利主要集中在不完全的主权权利方面，如捕鱼权、航行权等。
另外，在与越南进行北部湾湾内划界的谈判中，中国已经否认了越南提出的东经108°03`13线以西的北部湾湾内海域属于越南历史性水域的主张，从某种程度上也反应了中国对“历史性水域”的立场。事实上，中国并没有将南海“U形线”内水域主张为历史性水域的意图，中国所指的对“南海诸岛/南沙群岛及其附近海域享有无可争辩的主权”，是指对岛屿领海及基线内的内水享有的主权，而不是所谓的“历史性水域”。
因此，中国政府在南海“U形线”内的主张和实践体现的是公约规定与“历史性权利”的结合，二者相互补充，构成中国对该水域的管辖体系。中国并没有将全部线内水域划为内水和领海。这种主张和管辖是完全符合《联合国海洋法公约》和国际习惯法的。
(三)中国台湾地区对“U形线”内水域的主张和实践
1993 年中国台湾地区在发布“南海政策纲领”时对“U形线”内的水域给予了历史性水域的地位。该“纲领”指出，南海历史性水域界线内的区域是“中华民国”管辖下的海洋区域，“中华民国”在这里拥有所有的权利和利益。然而，台湾地区在其1998年“领海与毗连区法”中并没有提及历史性水域，在公布该法时，历史性水域的相关条文已被删除。台湾地区学者也逐步对“U形线”是历史性水域线的说法作出解释。
傅罰成认为，南海“U形线”内历史性水域的内容分为两个部分:第一个部分是对西沙与南沙群岛基线内的水域享有主权，第二部分是对U形线内其他水域享有对海洋资源的管理、养护、勘探、开发的优先权利;保护与保全海洋环境的优先权利;科学研究的优先权利以及对航海、航空交通管制的权利。而周边国家也基于历史性权利，享有一定的捕鱼权和贸易航行权。可见，中国台湾地区也没有将“U形线”内全部水域纳入中国的内水和领海，而是在U形线内大部分水域主张一种开发和利用的优先权。
因此，中国对于“U 形线”内水域的主张和实践，并没有将整个水域看做是中国的内水或领海，而是尊重国际法基本原则与规则的实践。虽然中国对“U形线”内水域的性质的主张至今还比较模糊，但无论是历史性权利或依据专属经济区的规定主张权利，都不会影响南海的航行自由。中国对“U形线”内水域享有历史性权利是不争的事实，将南海地区纳入中国核心利益也并不意味着对所有水域主张领海主权。中国在这片海域内尊重其他国家的航行自由。中国对南海“U形线”内岛屿和水域的主权、主权权利和管辖权的主张，是符合《联合国海洋法公约》及国际习惯法规定的。
二、“U形线”内的航行自由与美国的主张
如上所述，实践中，中国一向认为中国对南海诸岛周边海域享有主权、主权权利及管辖权，而在关于航行问题上对外表述中常使用“专属经济区”的概念。这表明在航行自由问题上，虽然中国在“U形线”内享有的历史性权利是否包括对航行的管辖权尚不明确，但是从实践上来讲，中国按照《联合国海洋法公约》的相关规定尊重其他国家根据公约享有的航行自由。中国所反对的只是美国军舰或探测船进入中国专属经济区进行非法测量和监视活动。
(一)南海“U形线”内不存在航行自由遭受威胁的事实
从中国在南海“U形线”内的实践来看，中国并不反对并充分尊重其他国家的航行自由。南海作为世界上最繁忙的重要国际航运海域之一，每年经过南海海域的世界各国各类船舶多达4万艘以上。南海航线是包括东北亚和东盟各国与欧洲、非洲及世界其他地区之间的海上航运生命线。长期以来，这些国家一直和平利用这些航线，共同维护南海航行自由，并未认为南海航行有什么不自由或存在什么紧迫性问题。因此，南海地区本身并不存在航行自由受威胁的事实。此外，中国历来重视维护世界各国船舶，其中也包括美国民用船舶、商用船舶和其他军用船舶甚至航空母舰在内的所有船舶在中国专属经济区行使正常合法的航行自由。[20]
(二)中美关于航行自由的分歧与中国对“U形线”的主张无关
中美之间关于专属经济区“航行自由”的冲突，关键在于军事测量等活动是否属于《联合国海洋法公约》和国际习惯法的海洋航行自由的范畴。《联合国海洋法公约》第五部分和第七部分赋予了所有国家在沿海国专属经济区内享有公海航行和飞越自由，《联合国海洋法公约》也同样规定了沿岸国对专属经济区内的科学研究活动具有管辖权。但是它却没有规定军事测量活动和侦查活动是否属于科学研究活动，也没有说明这种行为是否属于公海航行和飞越自由。因此，希拉里讲话中试图将美国军事测量活动与航行自由、南海争端相联系非常牵强。
《联合国海洋法公约》第58条规定了其他国家在沿海国专属经济区内的权利和义务。该条规定，“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第八十七条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”第五部分与第十三部分也赋予了沿海国对专属经济区内海洋科学研究的管辖权。中美之间的分歧在于，第十三部分没有明确将军事测量等军事活动规定为一种海洋科学研究，但是从目前的实际情况来看，先进的现代海洋科技设备使海洋测量等海洋资料收集活动与海洋科学研究难以区分。因此，中国方面认为，沿海国对在本国专属经济区内的军事测量等一系列海洋资料收集活动具有管辖权。
而美国方面一直主张，《联合国海洋法公约》在措辞上区分了“研究”(Research)与 “测量”(Survey)，所以，军事测量活动不属于海洋科学研究活动。美国在全世界多个海域进行了此种军事测量活动，大部分国家都没有持反对态度。因此，美国认为军事测量活动是《联合国海洋法公约》不加禁止的行为，是一种海洋自由。中美两国在航行自由问题上的症结不是中国是否尊重航行自由，而是军事测量活动是否属于海洋航行自由。从实践来看，美国所谓的航行自由受到妨碍，也只是进入中国专属经济区进行军事测量活动遭到反对。
(三)美国借机介入南海问题是其国家政策调整的产物
美国在南海政策方面存在三种政策思潮，即“新孤立主义”、“中立主义”和“干涉主义”。长期以来，美国在南海主要奉行积极的中立政策，以斯考特•斯奈德(ScottSnyder)在《南中国海争端:预防外交前景》中所提出的建议为指导。
而近年来美国学界在南海政策方面也出现了“积极干涉主义”的思潮，他们认为，奥巴马政府应当积极介入南海事务;认为中国关于南海历史性水域的主张不符合当代国际法实践，且中国对美国军事测量船的措施威胁到南海的航行自由与地区稳定。
2008 年以来，随着中国海上力量的初步崛起，美国南海政策中干涉主义思潮愈演愈烈。美国一些政要、学者频繁表现出对南海问题的干涉，并指出美国必须在传统安全领域同中国展开军事竞争。如民主党参议员韦布(JimWebb)在多种场合表示，美国在领土问题上应当支持菲律宾与越南[29];美国国防部部长办公室助理谢尔(RobertScher)表示，中国对南沙和西沙提出的主张存在争议，没有得到国际上的承认。除此之外，美国方面还频繁表示，南海地区航行自由遭受威胁。
由此可见，美国以“航行自由”为借口企图介入南海主权和海洋边界争端，支持其他南海争端国，实质上是重返东南亚的一种表现，是对 “积极中立主义”的南海战略进行的一种微调。其本质仍然是为了遏制崛起的中国、确保美国在东南亚的战略地位，防止其他国家对美国海上主导地位提出挑战。
综上所述，中美两国的这种分歧，是由于《联合国海洋法公约》本身措辞模糊造成的，这也是第三次海洋法会议上海洋大国与沿岸国利益之争的延续，背后是复杂的国家政治和战略博弈。而美国所谓的航行自由受到妨碍，与中国对南海“U形线”内水域的主张根本无关。
三、结论:中国对“U形线”的主张没有妨碍南海航行自由
美国企图介入南海争端的借口中暗含着一种逻辑，即南海争端中的国家由于没有按照《联合国海洋法公约》和国家的陆地特征主张领土主权和相应的海洋管辖权，而使该地区的航行自由遭受了威胁，也影响了美国的利益。但是从上面的分析可以看出，中国对南海“U形线”的主张和实践并没有违反《联合国海洋法公约》和国际习惯法，也没有妨碍该公约和国际习惯法所保护的航行自由。首先，中国对南海“U形线”的主张和实践并不违反1982年《联合国海洋法公约》和国际习惯法。中国从未主张南海“U形线”内全部水域是领海或内水，而是按照《联合国海洋法公约》和国际习惯法所赋予的权利，颁布《中华人民共和国领海与毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》及相关法律维护在南海“U形线”内的权利。中国在南海“U形线”的主张和实践证明，中国在南海问题上履行了2002年《南海各方行为宣言》所确定的保持克制、不加剧争端的义务，这种权利主张和行使完全符合国际法原则与规则。
其次，从事实上看，南海“U形线”内的航行自由并没有受到威胁。从上文分析可知，中国在南海“U形线”内并没有行使对正常航行或飞越的管辖权，而只是对进入专属经济区的外国船只或飞行器的军事测量和监视行为提出反对意见。南海是当今世界最繁忙的航运通道之一，每年过往船只4万多艘，全球超过1/3的海上运输经过此地，过往船只是通过苏伊士运河船只的两倍多，是通过巴拿马运河船只的近3倍。因此，中国对南海“U形线”的主张并没有妨碍该地区的航行自由。
最后，中美在南海 “航行自由”问题上的分歧，实质是关于海洋法公约中“航行自由”的理解问题，是海洋法公约制定之时国家管辖权与海洋自由较量的延续，背后是国家政治和战略利益的较量。中国反对的仅仅是危害沿岸国安全和南海整个区域和平安全的军事测量行为，而中国并不认为军事测量行为属于“航行自由”的范畴。因此美国不能将其认为的“航行自由受到威胁”归咎于中国对南海“U形线”内水域的主张。
因此，中国对“U形线”内水域的主张和实践符合现行国际海洋法原则，也充分尊重了其他国家在该海域的航行自由。中国与美国关于“航行自由”的分歧在于对《海洋法公约》所规定的航行自由的理解不同，并非中国对南海领土与海洋管辖权的主张所致。美国企图为介入南海争端而精心寻找的国际海洋法上的借口和托词并不成立，与南海地区的航行自由毫不相干。美国政府介入南海争端，只能使南海争端更加复杂和日益恶化。这不是大国在道德方面的应有作为，也不符合和平解决国际争端国际法原则的基本要求，更是不符合联合国安理会常任理事国法律义务的行为。
(《环球视野globalview.cn》第464期，2011年第9期《江西社会科学》)
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