布什政府中东政策的演变与走向
柳莉
美国中东政策的制订与实施，受其全球战略的影响与制约。冷战时期，中东是美苏争霸的重要阵地。苏联解体、冷战结束后，美国在中东最终确立了战略主导地位。从此，维护和扩展地区霸权成为美在中东地区的首要战略目标。老布什和克林顿政府时期，为建立由它主宰的“世界新秩序”，打了海湾战争，并推出以“东遏两伊、西促和谈”为重点的中东政策。小布什上台后，两次对中东政策做出重大调整。从长远看，美国在中东及世界范围内“霸权护持”的总目标不会变，但鉴于目前美在中东出现战略困境的现状，未来美国全球战略和中东政策都会有所调整。
一、“9·11”后美国中东政策的调整
冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国，其称霸全球的野心进一步膨胀。受冷战思维的影响，美在全球范围内寻找新的威胁和对手，曾一度将中国视为“假想敌”。正当举棋不定之际，“9·11”事件爆发，对美形成空前强烈的冲击，美最终将恐怖主义锁定为最大威胁。“反恐”成为美对外战略的重点，中东成为“反恐”战争的主战场。美认为，要根除恐怖主义，就必须对中东进行全面改造。为此，美决心重塑中东地区秩序，全面介入中东内部事务，将“反恐防扩”、中东和平、民主改造等目标与任务融为一体，对中东进行彻底“整合”。
（一）以新保守派为代表的政治精英趁势推出“新帝国论”，将单极霸权思想融入美对外政策，借打击恐怖主义之机，欲按照“帝国”权力观和治理模式，打造一个新的美国世纪。在此思维指导下，美利用单边主义、先发制人、政权更迭等手段，先后发动阿富汗和伊拉克战争，并不断威胁对伊朗动武。美的战略意图是：趁“反恐”之机，加快全球战略扩张的步伐，抢占中东战略制高点，控制中亚-中东-东南亚广泛的“动荡弧”地带，确保美在全球范围内的“绝对安全”和“持久霸权”。
（二）美放弃了数十年来在中东地区“维持现状”的均势理论，转而实行全面改造的霸权战略。冷战后，美在中东地区长期奉行“稳中求变”的总体思路，重视主要阿拉伯盟友的政治安全与国内稳定，“只要地区稳定和其它战略利益（反对共产主义或保持稳定的能源输出）得到满足”，美就愿意维护现状。但“9·11”事件对美触动很大，认为传统政策并未给自己带来安全，反而助长了恐怖主义和伊斯兰极端势力的发展。为此，必须用“民主”与“自由”，对整个中东地区加以全面改造。2004年2月，美推出“大中东计划”，其矛头不仅直指伊拉克、伊朗、叙利亚等“邪恶轴心”和“无赖国家”，也包括沙特、埃及等阿拉伯温和国家。
（三）美将中东和平进程纳入“反恐”和“民主改造”范畴，不断加大对巴勒斯坦的压力，一味偏袒以色列。海湾战争后，中东和平进程是美中东政策的两大支柱之一，克林顿时期还一度占据核心位置。小布什上台后，采取了相对“超脱”的态度。他认为，解决中东问题的关键在伊拉克，而不是巴以冲突，因此不断加大“遏伊倒萨”的力度，美中东政策发生倾斜。由于以色列在冲突中占据绝对优势，小布什的“超脱”实际上是放任以色列对巴勒斯坦实行镇压。2002年6月，为争取沙特、埃及等阿拉伯温和国家在即将到来的伊拉克战争中给予支持，小布什才开始酝酿中东和平“路线图”计划。2004年2月，“大中东计划”出台。小布什指责巴勒斯坦反以占领的斗争为“恐怖主义”，加以反对；而视以色列镇压、杀戮巴民众为“反恐”，予以支持和怂恿。此外，美还要求巴民族权力机构进行民主改造，接受美式民主自由体制和价值观，并以此作为恢复巴以和谈的前提条件之一。
美在中东地区推行积极进取的霸权战略，并未取得预期效果，反而陷入冷战后最严重的战略困境。1、伊拉克内乱。伊拉克地域、部族观念强烈，国家意识淡薄。萨达姆以强权维持了国家统一。“伊战”后，各民族、宗教派别围绕权力的重新分配展开激烈争夺，国家重建无法开展。美执行了错误的政策路线，将一大批前阿拉伯复兴社会党成员推到了自己的反面。再加上美军事占领给“基地”组织和伊斯兰极端势力提供了“搅局”的借口，伊拉克已成为地区恐怖主义的策源地。2、伊朗崛起。阿富汗和伊拉克战争，客观上为伊朗成为地区强国和扩展影响提供了便利，伊朗成为本地区最大赢家。伊朗崛起，不仅与美独霸中东的企图形成战略冲撞，而且持续升温的伊核问题也给本地区带来核军备竞赛的危险。2006年12月，海湾合作委员会六国首脑会议宣布，将启动研发和平利用核能的技术，并着手制定联合发展核能的计划。截至目前，包括以色列和伊朗在内，已有或已宣布核计划的中东国家已达15个。3、巴以和平进程停滞不前。2006年初，“哈马斯”在巴立法委选举中大获全胜，执掌政权。“哈马斯”与“法塔赫”因权力之争，爆发冲突，巴以问题复杂化。4、“大中东计划”遭遇埃及、沙特等地区传统盟友的强烈抵制与反对。
上述困局暴露出美中东政策的内在缺陷：首先，美放弃了行之有效的现实主义外交，缺乏明确的利益诉求。美以“恐怖主义”作对手，又将“反恐战争”扩大为“反伊斯兰法西斯战争”，在全球范围内为自己树立了一个大而无形的敌人。其次，美通过“民主改造”来实现“反恐”目标，将中东地区复杂的政治社会现实简单化，从而陷入乌托邦主义的迷雾。再次，美过高地估计了自身实力，特别是军事实力的作用，所设定的目标又超出自身能力所及。最后，美绕开联合国，丧失了行动的合法性基础，不得不付出额外的政治成本，加大了战略风险。
二、美中东政策的再调整
2006年10月美中期选举，民主党击败共和党，控制了国会参众两院。内外压力下，小布什政府被迫对中东政策进行了再调整。
（一）美不断降低“民主改造”的调门，重新重视地区“稳定”的重要性，着力恢复与地区盟友的关系，美中东政策向传统的现实主义外交回归。美推行“民主与自由化”，不仅激起地区反美主义和伊斯兰极端势力的强烈反弹，而且引起包括埃及、沙特等地区阿拉伯盟友的一致反对，同时还出现了事与愿违的结果：哈马斯上台，黎巴嫩真主党社会基础不断扩大等。事实上，在应对伊斯兰极端势力和解决地区热点问题上，需要埃及、沙特等地区温和国家的支持与配合，美已逐步改变了对这些国家施压的做法，转而大力拉拢。从目前看，美虽未完全放弃“大中东计划”，但已降低了价值观标准和“民主”的门槛。美中东政策向“霸权护持”与“保持稳定”的传统老路回归。
（二）在应对地区热点问题上，美被迫收敛单边主义和穷兵黩武的政策，更多强调多边机制，重视发挥联合国和欧洲盟友的积极作用。面对地区困境，美逐步意识到，单凭一己之力难以扭转局势，必须寻求国际社会，特别是大国的合作与支持，其策略趋于务实和灵活。1、美将伊拉克问题“地区化”和“国际化”，使地区国家和全球大国都成为“利益攸关方”。美推动联合国发挥领导作用，不仅鼓励沙特、埃及、约旦、土耳其等地区盟友积极介入，而且与宿敌伊朗就此问题展开直接会谈，努力推动伊拉克实现民族和解，维护稳定；2、在处理伊核问题上，美强调制裁和不放弃军事选择的同时，注重发挥“六国机制”（美、俄、中、英、法、德）作用，同意欧盟和国际原子能机构与伊朗进行接触；3、为平息愈来愈烈的地区反美主义，打消沙特、埃及等阿拉伯温和国家在配合美中东政策实施的过程中所产生的疑虑和后顾之忧，2007年11月美主持召开安纳波利斯中东问题国际会议，推动巴勒斯坦建国和重启中东和平“路线图”计划；4、在黎巴嫩问题上，美与欧洲国家联手，对叙利亚进行软硬兼施；等等。
（三）美虽然被迫暂停“先发制人”、“政权更迭”等手段，但总体上仍保持积极进取的战略态势。美将扭转伊拉克乱局作为中东政策的核心，无视国内外要求撤军的压力，坚持实施了增兵计划。为遏制伊朗崛起，美积极组建地区“遏伊联盟”，不断加大对伊朗的制裁力度，同时不放弃动武的选择。2007年7月，美宣布向海湾六国售武200亿美元，向以色列和埃及分别提供300和130亿美元军援，并辅以对其它亲美国家的“经援伙伴计划”。
客观地讲，美再次调整中东政策后，取得了一些成效。例如，伊拉克实行增兵计划后，安全局势确有进展。但从总体上看，由于受主客观等因素的制约，美在中东地区仍未“脱困”。首先，小布什不甘心失败，也不愿承认自己的失误，其政治理念具有强烈的黩武主义和意识形态色彩，政策上的微调不足以将美解救出进退两难的境地。其次，中东地区形势复杂，政府决策又具有一定的惯性，政策调整不可能，也不能一步到位。
三、美中东政策的影响及走向
小布什上台后，两次调整中东政策，必将对其全球战略、大国关系、地区格局等产生重大影响。
美在中东地区仍面临诸多难题，不可能在短期内得到根本解决，由此产生的困境仍将套牢，并消耗美大量的经济、军事和外交资源，从而对美全球战略的进一步推展形成牵制。中东困局使美“软实力”部分受损：1、美对盟国的影响力和号召力下降。2003年伊拉克战争前后，美与沙特、埃及等阿拉伯温和国家关系紧张。美欧之间长达半个多世纪的“跨大西洋联盟”也出现裂痕，降至“二战”以来的冰点，直到2005年小布什连任后，才得到一定程度的改善；2、美对国际规则和国际组织的支配能力下降。美未经联合国授权，孤注一掷地打了一场“先发制人”的伊拉克战争，丧失了合法性基础；3、美塑造和影响事态进程的能力下降，国家利益部分受损，地区反美主义高涨。据一项调查显示，目前赞成美中东政策的人，在沙特仅为8%，黎巴嫩9%，阿联酋15%，埃及1%。
大国利用美在中东出现的战略困境，加大了对该地区的介入力度，大国争夺趋于激烈。近年来，欧洲、俄罗斯在中东的影响力和作用明显上升。冷战后，欧洲根据国际形势的变化，重新确立了在中东地区的战略利益，将中东当作统一欧洲实现其政治抱负的最佳舞台。尽管受其自身能力有限的影响，在许多方面不得不借重美的实力，但也在一定程度上对美形成掣肘。实力恢复之后的俄罗斯，开始摒弃屈从于西方的外交政策，力图重振苏联时代所享有的强国地位。2007年，普京在中东实现了三次“首访”，凸显其重返中东、扩大影响的战略意图。此外，在伊拉克、伊核问题、哈马斯以及叙黎关系等热点问题上，俄罗斯也处处与美欧拉开距离，彰显其外交政策的独立性和大国地位。从目前看，美“软实力”虽部分受损，但其“硬实力”并未受到重创，美在该地区的主导作用短时间内无人能代。中东地区本已动荡不安，大国争夺势必带来许多新的不确定因素。
中东是世界上最不稳定的地区之一，由于历史上宗教、民族等方面的特殊原因，以及大国间的争夺，地区矛盾和冲突异常复杂。长期以来，中东保持了一种相对稳定的脆弱平衡，形成了一种总体稳定，而局部争端不断，以阿以冲突为核心的地区格局。冷战结束后，美接连打了海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争，美军事存在，打破了地区原有的战略平衡。内外因素共同作用下，地区格局正在发生重大变化，最显著的特征是，伊朗趁势“坐大”，直接挑战以美为首的地区秩序。美为遏制伊朗崛起，利用沙特等地区阿拉伯国家与伊朗之间固有矛盾，加快组建地区“遏伊联盟”。然而，“遏伊联盟”内部矛盾重重，再加上美将以色列也整合进来，各种利益、力量冲撞、交织，影响局势发展。
地区热点久拖不决，新的危机又在酝酿，美中东政策面临诸多挑战。1、尽管在伊拉克实施了增兵计划，取得一定进展，但整体局势仍未得到根本改善。伊拉克已处于事实上的分裂，并对周边国家和地区产生影响。2、美对伊朗进行军事打击的可能性进一步降低，但不能完全排除。伊核问题的实质是美向伊施压的一个政治工具。围绕伊核问题以及由此引发的地区紧张局势将长期化。3、中东和平进程牵涉很多因素，受多方掣肘。2007年6月，加沙事变，巴勒斯坦内部分裂加剧。巴以在核心问题上能否取得突破性进展，又能在多大程度上得到执行，仍存在许多不确定因素。4、2005年2月，因前总理哈里里遇刺身亡，黎巴嫩曾爆发要求政府辞职、叙利亚撤军的“雪松革命”。然而，黎民族宗教问题复杂，再加上外部势力的干涉，国内危机频仍。围绕设立国际法庭和总统选举，“亲叙派”和“反叙派”之间的权力斗争持续至今。黎形势错综复杂，内外危机连动，就会引发地区局势的剧烈动荡。
现实主义与理想主义向来是影响美对外政策的两大主流范式，美在获取实利的同时，也愿意充当全球的自由与民主卫士。自20世纪初进入中东以来，美在该地区一直采取实用色彩浓厚的现实主义政策。在这一政策指导下，美保持了最大限度的战略主动性，并最终将前苏联势力逐出中东，建立起由它主导的地区格局。受“9·11”事件的强烈刺激，也自侍全球实力最强的军事大国，小布什接受了新保守派的政治理念，其早期的中东战略完全背离了现实主义传统，转而奉行一种进攻性的理想主义政策，结果成为深陷地区困境的泥足巨人。尽管在执政后期做了相应的策略调整，但美不愿、也不能实施政府决策的急转弯。必须指出的是，尽管出现战略困境，但阿富汗和伊拉克战争后，美势力深入中亚和中东地区，从全球范围内来看，美仍是当今世界上唯一的超级大国，其实力未降反升。未来美中东政策可能会进一步向传统的现实主义老路回归，但不是战略退缩，而是总体保持进攻态势下的一种新的战略排序与调整。
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