美国援助与韩国经济起飞：一项历史的考察
程晓燕 何西雷
《世界经济与政治论坛》 2008年第1期
[内容提要] 韩国在李承晚统治下始终不重视经济发展，朴正熙上台后，韩国经济开始起飞。本文的主要观点是，美国以冷战为轴心的援助政策是韩国经济起飞进程中不可或缺的动力：第一，美援政策的调整是韩国走向自立的开端；第二，美援的实施直接启动了韩国经济的起飞；第三，在美援管理下，韩国确立了一个科学化、理性化的发展平台。
20世纪80年代以来，学界虽不乏有关美国援助对韩国经济影响的研究，但多散见于介绍韩国经验的各类著述中，系统研究、论述美援作用的还不多，大多集中于李承晚时期。关于美援对韩国经济发展所起的作用有三种观点：①美援奠定了韩国经济发展的基础；②美援抑制了韩国工农业发展，美援的负效应远超过其正效应；③对韩国高速的经济增长美援的作用是有限和次要的。本文主要运用美国外交政策档案等史料阐明美国的援助对韩国起飞的意义。
美国援韩政策的变化及其意义
韩国在李承晚连任总统的12年里，经济低靡，到处是饥饿和贫穷，被美国顾问们断定是一个几乎没有希望的国家。朝鲜战争结束后，出于冷战的需要，美国甘愿背起援助韩国的包袱。20世纪50年代末，在经济实力相对下降的背景下，美国政府受到国会要求采取减少赠与数额和促进私人海外投资的更大压力。60年代初期，美国国会对外援的态度愈益倾向保守，对韩援助不仅逐年减少，而且国会要求不再给韩国开绿灯，从援助项目到援助程序应和其他受援国一样，不享受例外待遇。国务院为此致函美国驻韩大使馆，表示韩国政府今后取得援助取决于其经济表现。这种情况凸显了一个问题，即美国怎样彻底甩掉援助的包袱。
1961年1月，肯尼迪就任总统，在他看来“援助是避免许多国家崩溃或落入共产主义集团的一种手段”。因此美国对韩经济发展抱有积极愿望仍然是基于对抗共产主义的政治和意识形态需要，但是其中还有一股“新思维”的作用，这就是当时风行的“学院派”发展主义思潮。艾森豪威尔时期，美国对外援助政策仍然强调短期政治目的和军事性质，再加上艾森豪威尔自由主义经济理念和保守财政思想也使得他一度主张与第二世界的经济联系要建立在贸易而不是援助的基础上。另一方面，50年代中期后苏联大力加强对第三世界的经济援助，美国官学两界都有越来越多的人认为对第三世界的发展重视不够，不足以对付苏联的经济进攻，其中最具影响力的是麻省理工学院国际研究中心的研究报告，发展主义思潮的领军人物沃尔特·罗斯托参与主持的这份研究报告主张在正常的安全援助之外，通过长期的发展援助计划在欠发达世界培育经济增长能力，今后压倒一切的目标应该是培育经济增长。很大程度上受到这些知识分子的影响，肯尼迪更加重视第三世界的经济福祉，更加强调援助的长期性目的。罗斯托本人也因此出任总统国家安全事务特别助理。
那么，美国援助政策的新思维对韩国具有何种意义呢?首先，作为跟美国友好的政权，韩国“经受着共产主义的威胁”，“革命社会主义势力在经济崩溃的情况下会上涨”，为此，美国“最低限度要跟共产党国家一样向韩国人民提供基本的物质需求，最大限度要把其造就成为亚洲实现自由世界理想的一面橱窗”。其次，在李承晚时期，美国的援助计划目标步步落空。李下台后韩国组建了新政府，美国统治集团的信心却没增加半分。面对风雨飘摇的韩国政坛，他们更加期望“出现一个具有视野的领袖或集团带给这个国家明确可信的理想、目标和计划”，“将韩国带进罗斯托所说的起飞点”。就在肯尼迪上台后四个月，发生了一场彻底改变大韩民国命运的政变。1961年5月16日，以朴正熙为首的青年军官几个小时内控制了汉城。尽管搞政变不是美国人喜欢的民主套路，但幸运的是朴正熙政变给韩国带来的不是一般的军人政治，而是尊重科学和理性的社会精神气质，这正是长期处于传统李朝政治下的韩国社会所缺乏的。美驻韩大使塞缪尔·伯杰有些兴奋地指出“他们是一个真正致力于改革的、有能力、有热情，乐于牺牲的集体”。朴正熙也在华盛顿保证，韩国不会浪费美国援助的每一分钱，美国的援助会发挥更大的效益。美国也决心帮助他推进发展计划：“以往那种缺粮就供粮的方式，永远解决不了问题”。此后一年，国家安全委员会和国务院出台了一系列政策建议，明确提出把发展援助作为美国一项长期的政策，取代过去支持性援助，鼓励韩国经济自立，朴正熙上台后，美国的援韩政策为朴集团度身定做，一经确立便长期不移，这之后的美援对韩国经济具有与此前相比极端重要的意义。
和华盛顿多年的目标相一致，驻韩美援机构把整体上帮助韩国经济自立作为中心任务，在经济事务上的指导、监护意识非常强烈，然而美援目标却步步落空。这其中除了李承晚暗中破坏外，美援机构自身也有不少的问题，它们各自为政，使得那些腐败的韩国官员有机会捞油水。1961年2月，美国行动团的团长助理法利的一封辞职信引起了国际开发署的重视，由此开始整顿美援机构。
首先，大幅度提升驻韩大使的地位。腊斯克强调，伯杰大使得到总统和他自己的全力支持，伯杰本人也作好了充分行使权力的准备。他享有就援助事务直接谈判的全权，直接领导由文职、军事代表团组成的驻在国小组(CountryTeam)，在援助政策及项目上提出建议、指导，对援助活动进行总体协调。
其次，机构之间分工明确。由国务院垂直领导的国际开发署驻韩分署统筹援助项目，它掌握选择优先实行的具体援助项目的权力，加大了在制订援助政策中的地位。而美国行动团(UnitedStates Operation Mission)规模过于庞大，连美国人自己都提出了批评，要求精简人员，主要负责援助项目的管理和实施。
最后，美国人注重以专业工作小组深入重要的经济部门，如财政部、税务局、总务处和经济企划院设有项目办公室，派驻专家顾问。办公室每月和韩国计划委员会召开工作会议，评估当月经济统计数字，负责专业技术培训的美国行动团在会议期间请公共管理的教授来讲课，并聘请西方专家开讲座，category(范畴)、budget(预算)、present value(当前价值)大量英文词被引进教学内容，让韩国学员背会，作为工作中的日常用语。美国行动团还根据韩国各产业部门划分组建了一系列韩美人员共同参加的特别委员会定期培训。
美援机构统一行动，形成了层层管理的权威。这就从体制下保证了硬性执行援助项口的取向。伯杰大使在致国务院的备忘录中强调：“国务院和国际开发署采取跟我们一样立场的重要性，如果韩国人以为他们围着美国行动团转就能达到目的，我们在此的努力就会白费”。
综上所述，美援韩政策的调整具有高度针对性和可操作性。有学者认为，相对于李承晚，朴正熙经济发展第一的取向是韩国经济高速增长的关键原因，但还应看到如果离开60年代美国援助政策的介入，仅以内部积累自然发展，韩国不可能在70年代获得高速增长。
美援与韩国经济计划的制定
20世纪50年代韩国的经济生活以及政府预算在很大程度上是靠美援来维持的，政府的精力都投入到了日常事务上而无暇顾及长期发展的计划。“制定长远的经济规划已非政府力所能及”。但美国人非常清楚，他们来这里的最终目的是帮助韩国经济自立。1959年，一个由参议员普罗克诺主持的跨部门委员会研究了韩国形势，向国家安全委员会提交了一份报告，主张以计划模式实现韩国经济增长。在计划目标和经济增长之间建立起直接的联系，这在华盛顿还是第一次。“虽然一般说来，美国把自由主义理念作为对欠发达世界援助的基础目标，但援助机构和有影响的顾问们并不十分固执于经济自由主义，往往对在第三世界搞国家导向的政策和经济计划并不十分在意。”美国最终形成以经济计划建立韩国经济自立基础的政策取向是在肯尼迪执政后，国家制定经济计划不再被看作社会主义意识形态下的产物，“而是美国提供援助的重要标准”，并强调受援国拿出全面的综合计划，而且必须坚持完成。以当时韩国的条件，它必须把经济计划跟获得美援相挂钩。美国为了尽快减轻自己的援助负担，不断向朴正熙施加压力，经常以断绝援助相威胁。1961年，总统特别研究小组报告就指出“韩国的经济计划应该是美国影响的焦点，也是美国援助项目的决定性因素。计划应当充分具体地规划一个清楚、可行的方案，美国的作用在于确保计划中的政策、项目得以贯彻”。因此，韩国制定并硬性执行经济计划，此中体现了美国的主导作用，否认这一点，就无法解释韩国为什么恰好在20世纪60年代初期成功编制经济计划。
来自外部的压力使朴正熙痛感编制经济计划的必要性，他从内心也赞同美国关于如何通过系统的计划取得高速增长的建议。1961年7月朴正熙政府成立经济企划院，负责制定全国的经济计划和预算分配。预算局原属财务部，美国顾问极力要求企划院具有制定国家预算的经济功能，正如罗伯特·赫尔曼指出的：“计划与预算的关系可能是现代政府中最关键的一对关系。不考虑年度预算执行的长期计划会变成纸上谈兵，不考虑发展计划的要求而制定预算会导致资源分散，延误目标的实现。”在美国专家的建议和参与下，企划院一成立，韩国政府把预算局划归企划院。为了进一步加强对韩国经济事务的监管，美国还非常注重支持和扶植具有留美背景的经济管理人员，越来越多说一口流利英语的年轻经济学家任职企划院。当然，更重要的是经济计划的可行性，美援机构在努力保证经济计划的科学性上要求极其严格。
韩国的第一个五年计划出台后，美国专家对这一计划的评价是“野心大而不切实际”。这一计划大力发展进口替代工业。当时韩国能够替代进口的生产部门是很有限的，只能是一种低水平上的进口替代，而且计划的投资规模远远超过实际投资能力。美国人的批评不无道理。到1964年，韩国不得不重新修订计划，美国顾问们要求降低经济增长速度，压缩投资规模。
韩国制订经济计划带有很强的外向性，但在整个20世纪60年代，美国及受其支配的机构如世界银行却是首要的参与者。二五计划的两位关键参与人之一就是曾为李承晚制定战后重建计划的罗们特·内森，另一个是获得美国经济学博士学位的韩国经济学家金满堤。内森计划明确要求韩国转向借贷发展和动员内部资金，不再严重依赖外国无偿援助。美国专家为韩国设计的计划尽管算盘是为美国打的，但它强调结合进世界市场，毕竟是现实的。韩国政府的二五计划就以内森计划作基础，是一个科学性、技术性很强的计划，受到内外专家的广泛赞扬。不断地修订计划是确保科学制定经济计划的重要措施。在韩国已经执行的八个五年计划中，有三个计划中途修订或调整，最初的两个计划还修订两次，全都集中在美国援助当局影响力最集中的时期，美国影响之大，“以致于不知道这些政策首先反映的是韩国政府的目标还是美国援助当局的目标”。
美援管理对韩国经济的影响
朝鲜战争结束后，塔斯卡领导的总统使团用了六个星期对韩国经济作了整体估计，指出韩国对以往援助项目的管理失败。朴正熙上台后，具有强烈指导意识的美国援助机构在实施科学化、理性化的管理中扮演了举足轻重的角色，从管理理念、管理体制乃至风格等层面强化政府官员和地方企业的业务作风和计划成就。
首先，在管理理念上，把强化自由市场制度作为援助政策的目标予以强调。50年代末以来美国政府及学术界就有不少人在自由主义立场上对美援提出批评，认为美援背离了自由市场原则，在受援国培育了国有经济体制。1958年开发贷款基金(Development Loan Fund)的启动和国际开发署私人企业办公室的设立表明美国援助政策开始认真对待自由市场制度的问题。1962年国际开发署开始向韩国提供开发贷款基金，用于扶植私人企业和中等规模企业。美援支持私人企业不难理解，但资助中型企业目的何在呢?主要原因在于韩国大企业在50年代由于美援的作用而兴起。美援无论是给钱还是给物资，都通过政府分发，在分配过程中有能力接近、贿赂政府的企业就能得到钱和物资。大企业受惠于政府，必须寻求政治后台，企业家充满投机心理，合理的竞争机制未能建立起来。而开发贷款基金不针对个别国家或地区，只以具体的受贷计划或单位为对象，由受援方提出计划向美方申请，可由受援方以当地货币偿还，并且不收取任何形式的利息，但须经过一整套可行性论证，以培育竞争机制。
其次，在管理体制上，广泛采用奖励和惩罚机制，这是美援管理的重要特征。例如，一个企业不认真管理会计和预算系统，那么它的会计统计表就会受到一次又一次的检查或者它的贷款申请被故意搁置起来。这种审计工作通常是非常耗时的，久而久之，韩国企业终于明白这种调查无异于致命。对美国的依附关系表现得越明显，私下的反感就越强烈。有一件细节小事颇有意味。1965年，韩国与美Swift化学公司合建一家大型化工厂，由美方管理。美方顾问坚持要求韩国雇员工作时必须开着门，感恩节不搞奖励。该顾问任职六年，只发生过一次罢工事件，在劳工运动频繁的韩国，这不能不说明美国人别具一格的做法在韩国有很大市场。作为接受援助的代价，韩国才容忍美国的控制和监督，可正是在美援机构及其专家、顾问的影响下，强调技术熟练、强调西方的组织和管理方法，讲求效率的风气使企业管理逐渐出现了日趋理性化、科学化的势头。有评论说“这些具体细微的努力未展示什么重要的本质变化，但量的变化和日益转移的政策强调都是有意义的。”笔者认为，以援助的多和少来评估美援对韩国发展所起的作用仅仅是停留在一般化的认识水平上。韩国经济增长的快慢并不直接跟援助数额有关。自60年代起，美国的无偿援助逐渐减少的同时，美援的计划目标反倒得以落实。
结论
综上所述，本文认为，美国在20世纪60年代朴正熙上台后，对韩国的援助与此前的援助相比具有更广泛的内涵，因此对韩国经济起飞意义重大。第一，从政策层面看，美援政策从救济性的无偿援助转向长期性发展援助，使韩国经济自立。当然，“只有在一种情况下，美国才会关注韩国的发展，即韩国经济崩溃导致国家崩溃，威胁到对资本主义的评价，美援是美国在第三世界进行经济冷战的重要手段；第二，从宏观层面看，美援的实施直接启动了韩国经济的起飞；第三，从微观层面看，美援管理在韩国确立了一个科学化、理性化的发展平台。
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