美国的全球战略重心向亚太地区转移已是大势所趋，东南亚国家是其“重返亚太”战略的一个重要组成部分。在这一战略的推动下，美国与地区内诸多国家的关系都发生了新的变化，其中尤为引入关注的是美缅关系的缓和与改善。目前，学术界已就美国对缅政策的调整、美缅关系的发展、缅甸国内的改革等课题做了大量研究并取得了丰富的成果。然而，在美缅关系中扮演了重要角色的美国国际开发署(下简称国际开发署或者开发署)对缅甸的发展援助活动却较少得到关注和研究。为此，本文试图探析2008年以来国际开发署对缅甸的援助活动，并分析其产生的影响。
一、国际开发署对缅甸援助活动变化的背景和原因
2009年2月，美国国务院开始了对缅甸政策的再评估。9月25日，负责东亚事务的助理国务卿坎贝尔公布评估的结果，指出美国对缅甸政策的基本目标是支持一个统一、和平、繁荣、民主与尊重公民权利的缅甸。鉴于缅甸表现出与美接触的兴趣，美国也计划与之展开持续互动。由此，美国的对缅政策由小布什时期的孤立制裁转向了奥巴马时期的“务实接触”。在这一政策框架下，美国国务卿希拉里·克林顿于2011年11月对缅甸进行了历史性的访问。在访问期间，希拉里明确表示将重新委派驻缅甸大使，重建两国正常的外交关系。
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随着美缅外交关系的缓和与改善，国际开发署对缅甸的援助活动也进入了一个新阶段。2012年4月4号，美国国务卿希拉里·克林顿宣布正式重启开发署对缅援助项目。8月29日，克里斯·米利根宣誓就任国际开发署驻缅甸办公室主任，成为24年来开发署第一位驻缅甸机构的负责人。由此，国际开发署在缅的援助活动全面恢复。这样的改变主要受到两个方面因素的影响。一是缅甸国内政治局势的变化。每当缅甸国内政局发生剧变时，开发署的援助活动都会受到影响。1962年缅甸国内的军事政变导致了开发署的对缅援助由全面展开转向了断断续续，而1988年军政府对民主抗议活动的镇压更是造成了开发署从缅全面撤出，援助项目全部停止。当2008年缅甸遭受热带风暴袭击和军政府出现民主化改革倾向时，国际开发署又抓住时机再度恢复对缅的援助活动，并且在2012扩展直至全面恢复。二是美国全球战略的变化。冷战期间，美国的全球战略是与苏联在世界范围进行政治、军事、经济以及意识形态等领域的对抗，处于“中间地带”的东南亚国家自然成为其关注的重点。因此，从20世纪50年代直到80年代末，美国对缅的援助虽因缅甸国内的军事政变有所波动，但并未完全中断。随着冷战的结束，美国的全球战略有所调整，特别是在小布什政府时期美国的战略重点转向了中东地区，而对缅甸采取的是一种孤立与制裁的政策，国际开发署也仅是程度有限地恢复了对缅的援助。奥巴马政府上台后，亚太地区再度成为美国全球战略的中心与重心，“重返亚太”战略的第一步就是重返东南亚，缅甸作为东南亚地区地缘政治地位突出的国家，自然得到了格外的关注和资源投入，国际开发署的相关援助活动也全面恢复。
2008年制定新宪法以来，缅甸开始了渐进式的民主改革，并且于2011年3月选举产生了以吴登盛为总统的民选政府。同期，美国的全球战略重心也持续向亚太地区转移，缅甸成为其中一个重要的关注点。特别是随着民主改革的不断深入，美国判定缅甸正处于一个历史性的转折点--从军政府的专制统治转向议会民主制;从长达数十年的(与国内少数民族的)冲突转向达成停火协议;从封闭落后的经济体制转向市场经济--这三重转型为缅甸实现可持续发展与包容性的增长既带来了机遇也带来了挑战。在此背景下，国际开发署对缅甸的援助政策与内容也出现了大幅度的调整。
二、国际开发署对缅甸援助政策与内容的调整
自2008年以来，国际开发署对缅的援助政策与内容出现了大幅度的调整。总体而言，这种调整可以分为两个阶段：第一阶段是转型阶段，即开发署的对缅援助由此前的停滞、受限状态转向全面恢复;第二阶段是成型阶段，即在奥巴马政府“重返亚太”的整体战略框架下和对缅援助活动全面恢复的基础上，开发署对缅的援助政策架构也完善成型。
(一)国际开发署对缅援助的转型
2008年以前国际开发署对缅的援助项目主要集中于健康卫生和人道主义救援领域，2008年以后开发署的援助内容逐渐扩展到了推进民主、促进人权保护和教育等领域。据统计，从2008至2012年，国际开发署对缅甸的双边援助金额高达1.96亿美元，主要集中于公民社会建设、健康卫生、教育和人道主义救援四个领域。
在公民社会建设领域，国际开发署主要向缅甸国内与泰缅边界上流离失所的居民和难民以及相关社会团体提供医疗卫生、教育以及紧急援助和技术培训，以此来强化和提高它们的能力，扶植美国主导下的公民社会组织。在注重培育美国主导的公民社会组织之外，国际开发署还特别重视对所谓独立媒体的建设，通过拓展信息获取渠道和提高缅甸少数民族以及流亡记者的技术能力来提高对缅甸问题的话语主导权，营造有利于其利益导向的舆论氛围。
在健康卫生领域，国际开发署的援助项目主要是针对艾滋病、肺结核、疟疾和禽流感等传染疾病的扩散与防治。在泰缅边界，开发署通过与泰国卫生部以及高等教育机构合作，在缅甸难民营和当地社区中培训医护人员和健康卫生服务志愿者。在缅甸中部地区，开发署则是投资基础设施建设，改善当地人的就医条件以及帮助他们获得干净的饮用水和基本的生活品。另外开发署还计划就禽流感的预防和肺结核的防治在缅甸境内实施新的援助项目。
在教育领域，国际开发署主要是通过提供资金以及有关设备的方式来改善沿泰缅边界的缅甸难民营的教育服务水平。一方面捐赠资金建立学校，另一方面提高家庭教育和学校老师教学的能力水平，形成完善的教育服务网络。
在人道主义救援领域，国际开发署的援助对象主要是那些受到“纳尔吉斯”热带风暴影响的缅甸灾民。开发署通过向这些灾民提供饮用水、必须的食品以及医疗来使他们的生活得到基本的保障，同时又通过小额贷款项目来使得这些灾民在获得基本救助的基础上能够自力更生，开始新的生活。
上述四个方面是国际开发署自2008到2012年以来对缅援助项目扩展的主要内容。这一时期开发署对缅甸的援助政策处于一种转型状态，即从原来断断续续、零零散散的援助项目转向连续整体性的援助。这主要体现在三个方面：第一，援助的金额大幅度提高。在2008年以前，开发署对缅的援助基本只是象征性的存在，仅有一些金额较小的人道主义救援和健康卫生项目，而2008到2012年间开发署对缅的双边援助金额高达1.96亿美元，增幅惊人。其中，仅2013年财政年度，开发署对缅的综合紧急援助金额就达到了5100多万美元。庞大的资金投入为开发署日后对缅援助政策架构的成型奠定了物质基础。第二，援助目的进一步明确。国际开发署的对缅援助活动由原来的人道主义救援向推进民主、保护人权等领域的扩展，这说明其援助目的更加明确，希望乘缅甸国内推行改革之机，通过加强发展援助的力度来推动缅甸的政治转型，将其政治体制推上西方式的自由民主道路。开发署投入诸多资源用于援助缅甸国内的公民社会建设也进一步说明了这一点。据统计，在2008到2012年间，开发署共向105个社区组织和地方非政府组织提供了资金和技术援助，并且建立了4个资源中心来向这些组织提供持久性的援助。正如开发署在一份报告中指出的，“这一工作为将来在(缅甸)改革进程中推动以公民为主导的新的民主援助项目打下了良好的基础。”明确的政治目的为开发署对缅援助政策的成型指明了方向。第三，援助体系进一步完善。一方面，在援助项目上开发署的援助领域有所扩展，内容日渐丰富。另一方面，开发署以缅甸的邻国泰国为依托，逐步强化和深入对缅甸国内的发展援助，同时将包括联合国在内的国际和地区机构的资源纳入到其援助活动当中，形成合力，最大化其援助功效。例如，在2013年对于克钦地区的人道主义救援项目中，国际开发署就借助了联合国的力量，通过其派遣的特使团来向该地区发放开发署提供的救援物资，同时还和当地10个非政府组织合作，完成停火期间流离失所人员的返回与再定居项目。一个日渐完善的援助体系推动了开发署对缅援助政策架构的进一步成型。
(二)国际开发署对缅援助政策架构的成型
2012年4月，国际开发署正式全面恢复在缅甸国内的援助活动并且任命了24年来首位驻缅机构的负责人。随着开发署在缅办公室的落地，其对缅援助的政策架构也完善成型。同年，开发署驻缅机构的官方网站公布了美缅“为了民主、和平与繁荣的伙伴关系”的援助政策架构，主要包括三大步骤、四项原则和四大合作领域，具体如下表：
表1国际开发署对缅援助政策架构
三大步骤1. 确认联合声明中支持民主转型的相关原则;
2. 共同制定优先领域的联合行动计划;
3.履行联合行动计划中的承诺让缅甸民众受益。
四大原则1. 包容性原则：缅甸国内的利益攸关方，包括政府与非政府组织都将参与改革进程并且有机会实质性地参与塑造国家的未来;
2. 透明性原则：公众将享有更大的信息获取权并以此推动建设一个更加开放的社会与政府;
3.可问责性原则：改革进程与经济发展将惠及所有缅甸人民，回应他们的需求并且强化权力的制衡;
4.赋权地方原则：强化各个层级的人力和机制能力，以确保缅甸人民在改革、发展与和平进程中发挥积极作用。
四大合作领域1. 民主、人权与法治领域：支持和加快缅甸的政治与经济改革进程;
2. 透明治理领域：支持建立一个透明、可问责的政府，以回应缅甸人民和公民社会的需要，保证包容、合作平等和透明的经济增长;
3. 和平与和解领域：支持缅甸国内的和平进程，同时向受冲突地区提供人道主义援助以及解决导致冲突和少数民族地区紧张局势的根源问题;
4.繁荣：改善缅甸的医疗卫生条件，强化食品安全，创造经济机会以及提高当地人民生活水平。
这份援助政策架构集中反映了美国对缅援助的利益取向，即希望通过国际开发署的援助来推动和加速缅甸国内的改革进程，传播西方自由民主的价值观念，最终将西方式的民主体制移植到缅甸，进而将其纳入到美国民主国家同盟的地缘政治阵营当中。这一点也契合奥巴马政府全球战略的调整，正如有些学者所指出的，奥巴马政府视缅甸为其亚太战略的一个突破口，试图以此强化与东盟国家的关系以及防范中国影响力的日益扩大。同时，缅甸自2008年以来的改革也确实为美国通过发展援助介入其国内政治提供了机遇。新制定的缅甸宪法虽然在相当大程度上仍保留了军人的政治特权，但也广泛采用了西方国家公认的一些重要民主原则，具有明显的民主制特性。国内的民主改革也使缅甸需要打破西方国家长久以来的封锁获取经济援助。在此背景下，美缅之间关系出现了缓和与改善，国际开发署的在缅援助活动再度活跃起来。正如开发署对缅援助政策架构中的前言所指出的：“美国认识到了(缅甸)为建设一个现代、和平与民主的国家正在做出的改革努力，并且对借此契机加深与缅甸人民与政府的接触表示欢迎。鉴于缅甸人民的期待，美国政府与缅甸政府正致力于为推进民主改革和为缅甸拥有一个和平、繁荣的未来打下基础而建立共同的伙伴关系。”随着国际开发署对缅援助政策架构的成型，其与缅甸确立的四大合作领域的援助项目也逐步展开。
在民主、人权与法治领域，国际开发署的援助目标主要是支持和加快推进缅甸的政治改革进程。其主要援助项目包括：提高选举管理水平，确保2105年的大选是一场自由、公正和可信的选举;强化地方利益攸关方和相关组织的选举能力以及进行独立、中立的选举监督;加强议会的治理功能(主要聚焦于立法、预算和监察等方面的能力);提高民主党派的行动能力，尤其是如何更好地动员选民和代表选民利益。此外，在法治领域，开发署还提供援助用以推进司法的独立、强化对妇女以及少数民族群体的法律保护和与缅甸有关部门合作打击人口贩卖。
在透明治理领域，国际开发署与缅甸政府达成了一项协议，即缅甸政府承诺将成为“开放政府伙伴关系”项目的成员，该项目遵循四个核心原则：(1)透明;(2)公民参与;(3)反腐败;(4)运用技术和创新使得政府更加透明、高效和可问责。为了成为该项目合格的成员国，有关国家必须公布预算执行情况和审计报告、制订信息公布法案以及立法规定选举官员必须进行财产公示等。国际开发署在这方面的援助活动主要是围绕以上原则来帮助缅甸政府达到相关标准。
在和平与和解领域，国际开发署的援助内容主要包括两个方面。第一是推进缅甸国内的和平谈判进程，开发署向冲突各方的核心领导人与地方组织提供援助来帮助他们履行谈判达成的协议，同时向少数民族和宗教群体提供经济援助，为持久和平创造条件。二是提供紧急人道主义援助，该项援助主要是针对受冲突地区的民众以及缅甸国内的残疾弱势群体，向他们提供必要的生活用品。此外，开发署还与缅甸政府以及当地的公民社会组织进行合作，通过培训提高他们的灾害预警和应对能力。
在繁荣领域，国际开发署的援助项目集中在食品安全和健康卫生两个方面。开发署与其他8个出资方一起与联合国项目与服务办公室管理的“生计与食品安全”信托基金合作，共同消除缅甸的绝对贫困与饥饿人口。开发署还与密歇根州立大学以及缅甸本土的发展资源研究所等组织合作，向缅甸当地民众传授有关食品安全的基本知识。在健康卫生方面，开发署主要是通过与缅甸政府、当地社区组织以及一些国际医疗企业和机构合作，重点关注提高缅甸新生儿的存活率和传染疾病的防治。值得注意的是，从2013年开始，开发署与缅甸国内的有关方面合作，开展了缅甸国内首次人口与健康状况普查，这为美国掌握缅国内情况以及制定相关的援助政策提供了重要依据。
以上援助项目覆盖了政治、经济、社会等各个领域，表明国际开发署对缅甸的发展援助项目体系已经完全成型。开发署对缅援助活动呈现出以下几个特点：第一，以功能主义为先导，逐步向政治领域渗透，最终实现推动缅甸政治体制转型的战略目的。为了规避政治领域的敏感性和使援助活动更容易被缅甸政府接受，开发署目前在政治领域的对缅援助项目仅是作出了一些原则性的规划，有实质性内容的却是农业、教育、健康卫生等功能领域的援助项目。这些项目一方面是缅甸政府为了推进改革与发展所亟需的，使得开发署的援助活动更具便利性，另一方面开发署能够通过这些援助项目深入缅甸国内，与缅社会各阶层广泛接触，掌握和了解更加全面的信息，为其日后加速推进缅甸的政治转型打下基础。第二，注重信息技术等高科技手段的运用。在《2011-2015年的政策框架》中，国际开发署特别强调现代信息技术和科技手段在发展援助中的运用，指出“社交网络平台、网络治理和其他创新正在改变世界民主和公民参与，我们将更好地利用这些手段来赋权于民，特别是青年一代，以此提高政府的透明度和问责制。”在对缅的援助项目中，国际开发署就和包括微软、思科以及戴尔在内的IT企业巨头合作，通过引入它们的技术来推动缅甸国内信息传播的自由化与国际化，提高缅政府的透明度。第三，深入缅甸社会，与缅各阶层广泛接触，培育美国主导的公民社会组织，传播西方价值观念，提高缅甸大众对美国形象与政策理念的认可。缅甸的改革是以军人集团为主导的，以自上而下的方式进行的，即使在2011年吴登盛为总统的民选政府执政后这一权力格局也未发生根本变化，新宪法也保证了军方享有的特殊政治利益，这显然与美国的期望存在差距。为此，美国通过国际开发署的援助活动，深入缅甸社会，动员缅甸大众，试图以此推动缅甸自下而上的变革，以上下联动的方式将缅甸的改革推上其设定的轨道。一方面，美国积极保持与缅甸民主运动领袖人物昂山素季的接触，另一方面通过开发署的援助活动与缅社会各阶层进行接触，特别是少数民族团体。例如，2012年开发署向缅甸若开邦、克钦和掸邦提供的人道主义援助金额就达到了620万美元。这对于缅甸的少数民族地区来说，是一笔不小的资金，为提高美国在缅少数民族族群中的影响力发挥了重要作用。
三、国际开发署对缅甸援助活动的影响
2002年以来，美国将外交、防务和发展列为支撑其国家安全的三大支柱，形成了所谓的3D战略。奥巴马就任美国总统后，鉴于全球金融危机对美经济实力的削弱，推出了“巧实力”的战略理念。在这一理念下，发展援助受到了高度重视，在“重返亚太”的战略中被作为一项重要的战略手段加以运用。缅甸突出的地缘政治地位使得国际开发署对缅援助产生的影响已经超出了美缅双边关系的范畴。
(一)在促进缅甸发展的同时，加大了其政局变化的不确定性
在国内层次上，国际开发署的援助活动在促进缅国内发展，推动改革进程的同时，也给缅甸日后的政局发展带来了潜在的不确定性因素。一方面，从客观角度而言，开发署在医疗卫生、教育、农业等功能领域投入巨大的资源对缅进行援助，确实有助于提升缅甸在相关领域的发展水平。例如，在2008到2012年间，开发署就曾在缅甸中部地区帮助设立了453个健康发展基金，892个以母亲为参与者的社会组织，575个资金自筹的社区组织和156个饮用水和卫生设备发放组织。l31这些无疑对缅甸医疗水平的提高以及人民基本生活的保障具有积极意义。但另一方面，开发署对缅援助的核心利益是加速推进缅甸向西方式的民主政治体制的转型，从而将其纳入美国的“民主国家同盟”的地缘政治阵营当中。为此，开发署的各种援助项目都尽其所能地培育美国主导的公民社会组织，传播美国自由民主的价值观念，进而试图制造出一种自下而上倒逼缅甸政府的态势，迫使其加快改革进程和将改革方向偏向美国设定的轨道。在2012年4月的选举中，开发署资助和培养的记者就最为活跃，在缅甸的纸媒、广播和网络媒体共发布了1500多条消息，主要就是宣扬西方式的价值观念。这显然与缅甸政府主导的改革目标存在巨大的差异，故缅甸也对美国存有戒心，害怕其通过援助进行民主渗透和在国内制造“颜色革命”。因此，随着时间的推移，当缅甸的改革达不到美国所期望的标准时，美国很可能动用发展援助积累起来的庞大社会资源去强行推动缅甸国内的改革甚至制造“颜色革命”，如此一来就加大了缅甸未来政局发展的变数和风险。
(二)推动了美缅关系的缓和与改善，提高了美对缅的影响力
在国家层次上，国际开发署的援助是美缅保持接触的一个重要渠道，同时也是推动美缅关系持续改善与进一步发展的重要因素。在美缅关系的低谷期，开发署的人道主义援助活动成为了美缅保持接触的一个重要渠道，对于美国了解缅甸国内情况和获取有关信息具有不可替代的作用，也为美国后来调整对缅政策奠定了一定的基础。当美国试图缓和、改善与缅甸关系时，援助又成了美国设计与制定对缅政策的一个重要考量因素。当2011年11月底希拉里·克林顿访缅时，她就表示将提供120万美元的援助来支持缅甸的改革。通过国际开发署的援助活动，美国不仅能够与缅甸政府在政治、经济等领域保持接触与合作，同时还能够借助援助项目广泛接触缅甸社会各阶层，特别是少数民族群体，提高其在缅甸国内的影响力。另外，开发署在援助过程中还与美国诸多的大型企业进行合作。这些公司企业对于缅甸国内拥有的庞大市场和丰富资源表现出了强烈的兴趣，但由于美国政府的制裁法令，它们只能坐望市场、资源兴叹，而参与援助活动则给予了它们重返缅甸的契机，这将能够为美缅关系的发展打好实实在在的经济基础，弥补美缅关系的一大短板。
(三)有利于美进行援助资源的整合，强化“重返亚太”战略的推进
在地区层次上，缅甸是美国实施“重返亚太”战略的一个突破口。美国“重返”亚太的第一步就是“重返”东南亚，而缅甸问题长期以来是困扰美国与东盟关系的一个障碍，美国等西方国家曾竭力反对东盟接纳缅甸并且在2006年还迫使其放弃了轮值东盟主席国的机会。美缅关系的缓和与改善显然有利于美国进一步理顺和深化发展与东盟的关系，并将缅甸纳入美国与东盟国家的整体战略框架当中。从2008年开始，开发署对缅援助就以与缅甸接壤的美国盟友泰国为依托，从泰缅边界向缅甸国内渗透和推进。在这一过程中，开发署与包括泰国卫生部等在内的对口机构建立了合作关系，形成了一个以美国为中心的援助同盟体系，使得美国能够整合援助领域的有关资源，强化“重返亚太”战略。在此战略框架下，美国通过国际开发署对缅提供援助，更为深层的意图就是平衡中国在缅境内不断提高的影响力，进而达到遏制中国的战略目的。正如美众议院前外交事务委员会主席伯曼在一次听证会上所说的：“过去20年我们所采取的孤立政策的后果是中国在缅甸的政治和商业影响力不断上升。中缅关系历史上并不稳定，但美国的缺位让两国关系得到了巩固。”美国一方面利用掌握的发展援助资源来拉拢缅甸政府，另一方面又借助援助活动在缅国内积累起来的丰富社会资源来影响缅甸大众对中国的形象政策认知，滋扰和破坏中国对缅投资建设项目，使得中缅关系的发展前景更为复杂。特别是在美国经济实力总体下降、能够提供的援助资金有限的情况下，其更为常用的手段是通过国际开发署援助的所谓独立媒体和公民社会组织，来设立各种议题和进行群体抗议活动，迟滞中国在缅的建设项目甚至迫使其停工，给中国企业和国家造成巨大的利益损失，给中缅关系带来极大的负面影响。
四、结语
在中国推行“一路一带”战略的背景下，缅甸是构建“21世纪海上丝绸之路”的关键节点国家，对确保我国边境地区安全与稳定、确保能源进口安全与我国企业在海外投资利益具有重要意义。美国国际开发署的对缅援助政策架构已经成型，其援助体系也日趋完善。通过这些援助活动，美缅关系持续改善，美在缅国内的影响力也日渐提升，这对中缅关系和中国周边外交战略布局会造成一定的冲击。我国需要审时度势地调整对缅政策，特别是对缅的投资与援助政策，在注重对基础设施援建的同时，也要加大对缅民生领域的援助，让缅甸民众感受到中国援助带来的实际利益，增强其认同感。同时，在保持官方层面积极交往的基础上，我国还需广泛深入地与缅社会各界接触，大力推动公共外交，提高缅甸大众对我国形象与政策的认可度，规避缅政治转型过程中不确定性因素对我方利益的影响。
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