我国农业的制度变革及其绩效

我国农业的制度变革及其绩效

漆光瑛

一

在我国，农业的制度变革与其他经济领域如工业、商业相比，是比较频繁的。同时，由于农业在我国的特殊地位，农业的制度变革，不仅影响了农业经济自身的发展，而且还影响了我国整个国民经济的发展。

自解放以来，我国农业的制度变革主要经历了三个大的阶段，（本文所谈的制度，是包括土地制度及农业的经营方式）。

第一阶段，是实行土地改革，废除封建地主的土地所有制。1950年6月党中央颁布了《中华人民共和国土地改革法》（简称《土改法》），于同年冬季在全国国内大规模地展开了土地改革。《土地法》的总则提出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这样，就明确地规定了土地改革的基本内容，这就是没收地主阶级的土地，分配给无地少地的农民，将封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。土地改革是我国历史上几千年来第一次最大最彻底的农业的制度改革。于1952年基本完成的土地改革，建立了农民的土地所有制，并建立了与此相联系的农民家庭的经营方式。

第二阶段，是实行农业合作化，改造个体小农经济。我国的农业合作化是分四个步骤实行的。1952年在农村推广互助合作运动，建立农业生产互助组；不久，互助组发展为初级的农业生产合作社（简称初级社）；在1955年下半年农村出现了农业合作化高潮，初级社迅速转化为高级社（即高级农业生产合作社）；1958年12月实现了全国的人民公社化，建立了工农商学兵相结合的、政社合一的人民公社组织。农业合作化的结果，是将农民的个体经济过渡到社会主义的集体经济，是将农民的土地所有制过渡到土地等生产资料的社会主义公有制。与此相联系，农业的经营方式也发生变化，由以农民家庭为基本单位的经营方式逐步发展为集体经营方式。

第三阶段，在保持集体所有制的前提下，废除人民公社，进行农村经济体制改革。党的十一届三中全会以后，开展了在农村以实现家庭联产承包责任制为中心的经济体制改革。农村经济体制改革迄今为止，经历了一个不断完善的过程，大致有三个过程。首先，承包形式由包工发展为包产。在包工形式下，生产队将生产过程的某些环节包给作业组或农户，然后根据统一定额对劳动的数量和质量进行考核与检查并换算成工分，生产队成员按所得工分参加分配。当时，劳动报酬还没有与最终产出发生直接的联系。以后在包产形式下，农村集体所有制的内部职能和结构发生了实质性变化，生产和经营管理的职能由生产队一级转向了承包者。其次，明确承包者。刚开始，作业组是承包者，即由若干农户自愿联合的作业组对生产队承包，这时，尽管生产和经营的单位比原来的生产队缩小了，但是，作业组内仍然沿用原生产队的管理和分配方式。以后，承包者发展为农户，进一步否定了生产的集中管理方式。第三，在农户承包的前提下，由包产到户转向包干到户。包产到户，是指生产队把土地或其他生产资料包给农户使用，由承包产量指标定工分，劳动成果归集体共同使用，扣除集体提留后，再按工分分配给农户。生产队仍实行集体经营，统一核算。包干到户，是指劳动成果除了缴纳国家税金和集体提留外。直接归农户所有。实行包干到户，集体所有制的所有权已同经营权分离，农户有了经营自主权，农户成为进行独立商品生产和经营的农业经济实体。在农村经济体制改革过程中，建立了统一经营与分散经营在不同形式上相结合的农业经营方式。

二

新中国建国五十年我国农业的制度变革对经济发展的作用怎样呢？也就是制度变革的绩效怎样呢？

土地改革的实行，使农业生产很快得以恢复并取得进一步的发展。在1952年就恢复了被长期战争破坏的农业生产，并超过了解放前最高的年产量。以粮食和棉花为例（以解放前最高年产量为100）。棉花在1951年就超过了解放前最高的年产量，粮食也在1952年超过了解放前最高的年产量。1950年到1952年，农业总产值平均增长速度为14.1%，这是建国以来农业发展速度较快的一个时期。

农业生产的恢复和发展，有力地促进了国民经济的恢复和发展，就拿工业生产来说，1950年工业生产全面恢复，1952年与1949年相比，现代工业在工农业总产值中的比重，从17%上升为26.7%；重工业在工业总产值中的比重从28.8%上升为39.7%。1952年工业各项产量均超过了解放前的最高产量。

显然，我国农业制度的第一次变革，对经济发展的作用是促进的、积极的。

实行农业合作化（包括公社化），我国农业制度的第二次变革，对经济发展所起的作用比较复杂，不能一概而论。从1952年到1955年，虽然遇到了严重的自然灾害，而这一年的农业总产值和粮食产量都有显著的增长，粮食产量达到了3 855亿斤，全国除灾情严重地区外，75%以上的农户在不同程度上增加了收入。这一段时期，正值从互助组到初级社的发展时期。从1956年开始，农业合作化的步伐加快，建立高级社，不久又实现公社化。从1959年起，农业生产就连续三年大幅度下降，国民经济进入三年困难时期。直到1962年，党中央公布了《农村人民公社工作条例》（即“六十条”），明确了公社是以生产队为基本的生产和分配单位，农村的生产关系才稳定下来，农业生产才得以恢复和发展。从表1和表2可看出这一情况。

表1  工农业总产值                  单位：亿元

资料来源：《中国统计年鉴（1983）》，第17页。

我国农业制度的第三次变革──以家庭联产承包为中心的经济体制改革，已进行了20年，目前仍在继续。这一制度变革对农业生产及整个国民经济的发展，是起着促进作用的。粮食总产量1978年为3 047.7亿公斤，1984年为4 073.1亿公斤，1990年为4 462.4亿公斤，1996年为4 800亿公斤②。从农业的国内生产总值来看，也说明这点。（见表3）。

表3  农业总产值

资料来源：《中国统计年鉴（1996）》，第42页。

三

   我国农业的制度变更及其对经济发展的影响，表明了制度这一因素的重要作用。以科恩、诺恩等人为代表的新制度经济学很重视对制度的研究，他们把制度视为一种稀缺的资源，将制度作为经济学的研究对象。新制度经济的分支之一──新经济史，着重研究制度与经济发展的关系，他们强调，制度变迁、制度创新是经济发展的重要因素。

从我国的农业制度变革来看，经济的发展，制度变革是一个重要的因素。制度变革之所以能促进经济发展，是因为通过制度变革，或能调整生产关系与生产力的关系，或能创造新的激励机制，调动生产者的积极性。.

土地改革的完成，是一次土地制度的大变革。为什么它能促进农业生产的发展呢？因为它从根本上改变了农村的经济关系；因为它在新的经济关系基础上，适应当时农业生产以手工劳动和耕畜为主的生产方式，保持了农民家庭的经营方式。旧中国的农业经济是地权集中而耕地分散，大量土地集中在大地主手中，同时土地又分散给农民耕种。土地改革废除了封建剥削的土地制度，全国大约有三亿农民获得了七亿亩（4 600多万公顷）的土地和其他生产资料，在历史上，农民第一次成了土地的主人。同时，农民还因此免去了每年向地主交纳的大约600亿斤（3 000万吨）粮食的地租，这一部份劳动成果就转化为扩大生产和改善生活的基金。农户是生产和经营的基本单位，农民第一次能为自己而生产，这样，在政治上经济上得到解放的农民，其个体经济发展的积极性得以发挥，其结果，不仅使自己的家庭经济，也为整个国家的农业经济带来大发展。

为什么互助组──初级社，这一段时期的制度变革能促进农业生产的发展呢？因为，它不仅克服了土改的制度变革的局限性，又注意维护农民的经济利益，保持对农民的激励机制。土改后的农业生产经营规模狭小，按全国各地平均计算，农民每人只有三亩耕地，每户只有十四亩（在南方许多地方，农民每人只有一亩甚至几分耕地）。其他生产资料占有量也很多，据1954年统计，全国农民平均每户占有不到一头耕畜，每两户才有一个犁，每10户才有一架水车，贫困的农户更少，这样的生产状况是难以取得规模经济的，是难以抵御天灾人祸的。所以，农业生产在1953年和1954年发展缓慢，1953年和1952年相比，粮食增长1.8%，棉花下降9.9%；1954年和1953年相比，粮食增长1.6%，棉花下降9.3%，农业生产这两年的停滞，除了遇上自然灾害外，更重要的是表明当时的小农经济已用尽了自身的潜力，制度需要变革。实行农业合作化的互相组──初级社的这一时期，逐步扩大集体劳动，逐步克服集体劳动与分散经营的矛盾，农民的经济利益得到尊重。互助组是实行定期或不定期的集体劳动，这一集体劳动是通过各个农户把他们的劳动力耕畜、农具等生产资料，作为私有的生产要素交换使用的，当相互交换使用中不能完全相抵的部份，必须用现金或实物来补足。也就是说，农户所拥有的劳动力和农具等生产要素不是无偿使用的，初级社是实行土地入股，集体经营。初级社一方面实行土地统一经营，打破了个体农民经营的狭小规模，另一方面，对社员交来统一使用的土地和其他生产资料，还保留社员的所有权，对其拥有的生产要素的使用给予适当的报酬，也就是说社员除了得到劳动分配一部份的劳动成果外，还能从土地分红得到一部份劳动成果。

80年代初期的农村经济体制改革，促进了经济的发展。这次制度变革，重新恢复了对农民经济利益的重视，重新确立了农户的经营自主权。这不是对土改后所建立的农户为单位的经营方式的简单回归，而是建立在社会主义公有制基础上，在已建立一定社会主义工业化的基础上，实行统一经营与分散经营相结合的农业经营方式。农村经济体制的改革，实际上是把应该由农民自主支配的土地交给农民，突破了占有方式必须与经营管理方式相一致的传统观念，在维护土地等主要生产资料公有制前提下，保证了农户的经营自主权，使劳动者、生产者与经营者统一起来，从而创立了新的激励机制。

对于经济的发展，制度的变革是重要的，但是，并不是任何制度变革都能带来绩效，如果制度的变革不符合生产力发展的要求，或是制度变革过于频繁，那么，制度变革则带来负效应。在我国的农业制度变革过程中，由初级社──高级社，再由高级社──人民公社，制度变革的结果并没有促进农业生产的发展。我国农业合作化原计划在土改后用三个五年计划的时间来完成，这在工业发展水平比较低的情况下进行对小农经济的社会主义改造是必要的。然而，从1956年开始，改造要求过急，改变过快。当初级社还未巩固时，就用一年左右时间过渡到高级社。在高级社，取消了初级社时的土地分红，土地耕畜等主要生产资料通过折价形式归集体所有，社员的劳动报酬以工分制形式实行按劳分配。紧接着，在1958年实行公社化，在公有制“越大越好”的思想支配下，到处吹刮“共产风”，有些地区出现了公社为统一的生产和分配单位，个别县还办了“县联社”，要求全县实行统一分配。集体所有制名存实亡，忽视了农业生产特点，忽视了我国农业生产较落后的状况，严重地挫伤了农民的生产积极性，这势必阻碍农业生产发展。

在考察农业制度变革所带来的绩效时，还应同时考察到当时所处的大环境。农业制度变革是整个中国制度变革大系统中的一个子系统。农业制度变革所起的作用是与整个大系统变革之间存在着相互联系、相互制约的关系。比如，土地改革，是在新中国成立不久开始的，当时中国已由一个半殖民地半封建的旧中国转变成以人民民主专政为基础的新中国，这时国家在农业税上，提出了“按常年产量依率计征、依法减免，增产不增税”的方针，对农业发放了大量贷款；合理地调整了工、农产品的比价。在这样的条件下，才有可能废除封建地主的土地所有制，从而带来农业生产的恢复和发展。又比如，农村经济体制改革是与全国经济体制改革密切相关的。全国经济体制改革由计划经济体制逐步向市场经济体制转变，社会主义市场经济体制的确立，才能保证农户作为独立的商品生产者和经营者的地位，才能使从公社体制下所释放出来的土地潜在的生产力有了广阔的市场，从而，使农村经济体制改革所带来的积极作用能够长期地起影响。

注释：

①薛暮桥：《中国国民经济的社会主义改造》，人民出版社1959年版，第45页。

②袁恩桢：《世纪之交的十二大关系》，上海财经大学出版社出版，第81页。

（系上海财经大学经济学院教授）

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