八、走马灯似的三次内阁改组
民国初年除了在参议院有热闹的政党游戏之外，还有一个走马灯似的政党内阁的问题。《临时约法》规定：“临时大总统任命文武职员及外交大使、公使，须得参议院同意。”那就是内阁的任命必须是总统与参议院双方协调的结果，而总统重大人事任命又需内阁附署，才能生效。北京临时参议院时期，先后有唐绍仪内阁、陆徵祥内阁、赵秉钧内阁走马灯似的更换组阁。唐绍仪是袁世凯北洋系的心腹，是袁世凯一手提拔培养起来的，所以袁派他作为代表与南方代表伍廷芳谈判南北和议的问题。他组成的内阁是混合内阁，参加同盟会，使其内阁多少具有政党内阁的色彩，尽管兵权、财权、外交权都在北洋系手中，而在唐绍仪内阁中还有四名同盟会的代表。迫使唐绍仪辞职的原因主要有二条，一条是财政预算上的问题得不到参议院的支持，另一条是原来的直隶总督王芝祥，虽然不是同盟会的成员，是统一共和党的人，但与同盟会在思想观念上比较接近。卧榻之下，岂容他人酣睡，袁世凯反对王芝祥任直隶总督，未经唐绍仪附署便发出任命冯国璋为直隶总督的委任状，把王芝祥调往南方。这当然侵犯了唐绍仪的行政权力，为此唐绍仪出走天津，唐内阁倒台。
一九一二年六月二十九日，袁世凯任命前外交总长陆徵祥为总理，当时共和党表示支持，同盟会也不反对，故陆徵祥总理的职务，在参议院表决时，有七十四票同意其出任总理，并着手组织内阁。但是陆徵祥在参议院发表施政演说时，一口吴语，讲得猥琐支离，引起议员们的广泛不满，他提出六个内阁成员，周自齐、章宗祥、孙毓筠、王人文、胡惟德、沈秉堃，在参议院投票表决时，没有一个人能超过半数四十九票，结果内阁被参议院推翻了。议员倒阁是成功了，但六总长被否决的消息传出后，舆论一片哗然，参议院在民众心目中的地位一落千丈，参议院反而成为被民众责问的对象。舆论认为议员受委托而不尽职，不能听任议员专制之恶习，甚至如同盟会的《民立报》也对此次倒阁抱批评的态度，袁世凯也通过这次倒阁事件取得了舆论优势，各地的地方实力派纷纷表示支持袁世凯设法压服参议院。袁世凯表示此次提出阁员，能胜任阁员的人还有很多，参议院再不通过，政府可以再提。同时袁世凯还约见参议员进行疏通，软硬兼施。没有院外群众和社会舆论支持的参议院只能屈服于袁世凯的压力之下，七月二十六日参议院再次投票时，换了一些人，陆徵祥内阁总算顺利通过。这件事说明纸面上法律条文，如果没有相应的实力作后盾的话，它不可能给参议院带来任何力量，他们不得不屈服于来自地方实力派和社会舆论的压力，加上袁世凯以北洋陆军作为后盾，他们对袁世凯无可奈何，这就是这个时期议会道路最为悲哀的地方。西方的那套议会政治，到了中国只能中看不中用。陆徵祥内阁就职时，发生了张振武案。张振武是武昌起义的元勋，与黎元洪之间存在矛盾。张振武到达北京时，黎元洪致电袁世凯请求逮捕张振武和方维，张、方二人遭逮捕后被秘密杀害。此事本与陆徵祥无关，但在连带责任声中，陆徵祥宣布辞职，八月二十日，由赵秉钧代理总理。参议院责问袁世凯，而孙中山主张以大局为重，应该继续信任袁世凯，履约与袁世凯面谈，帮助袁世凯度过了这次信任危机。黄兴劝赵秉钧加入国民党，国民党支持赵秉钧组阁。九月二十五日，赵秉钧出任总理，名义上出现了所谓国民党内阁。同时赵秉钧又是袁世凯的心腹，所以也能得到共和党的支持，参议院与内阁之间暂时出现了比较融洽的关系。
值得注意的是这三次内阁改组名义上是同盟会或者国民党的内阁，实际上内阁总理都是袁世凯的人，内阁大臣掌握军政实权的也都是袁的人，这是袁世凯能够容忍在参议院玩组阁游戏的根本原因。到了一九一三年，面临着国会大选，接下来尖锐的矛盾和冲突都是围绕国会的选举展开的。为什么会有更尖锐的矛盾爆发呢？因为国会选举结果，如果一党独大，势必出现以执政党为主的责任内阁，那袁世凯大总统的权力势必被架空，这是袁世凯无法容忍的。另一方面当时参议院是根据《临时约法》由各省推选产生的临时机构，所以他这个大总统的位置也是临时的，大总统要由临时转为正式，必须经过国会选举产生。所以袁世凯要巩固自己总统的地位，离不开国会的大选。
九、国会的选举与宋教仁被暗杀
《临时约法》第五十三条规定：“本约法实行后，限十个月内由临时大总统召集国会，其国会之组织及选举法，由参议院定之。”因此根据这项规定，应该在一九一三年十一月一日以前召集国会。要召集国会，必须要有《国会组织法》，国会包括众参二院，众议员由人民直接选举，参议员由各省议会选出，这样需要有《众议院议员选举法》、《参议院议员选举法》，因而要规定选举权和被选举权，选区的划定，二院之间权限的划定。一九一二年八月四日，参议院才完成这三部法律的制订，八月十四日，袁世凯公布了这三部法律。这是中国直接从西方引进的现代选举制度，选民的资格虽有种种限制，直接选民也有四千万之多。这样一个当时全世界最大规模之一的选举，连必须具备的人口普查也没有，故实际选举的过程便很难规范了。这次选举是在一九一二年底到一九一三年初进行的，每个选区包括若干个县，而具体的投票站设在乡村的集市。选举分初选与复选二次，初选当选的候选人集中到区内中心县市参加复选，选出众议员和省议员，各省的省议员大体上有一百余人，众议员全国共五百六十九人，而参议员则由每省选出十名参议员为全国的参议员，加上蒙古、西藏、青海及华侨所选参议员，法定的人数为二百七十四人。从选举的过程看，各地具体选举的过程当然会出现各种舞弊的现象，在竞选中也会出现肢体接触和碰撞动作。四千万选民的选举从当时讲毕竟是一件盛事，各政党发挥了巨大的组织作用，孙黄与袁世凯有过十三次谈话，给民众产生了良好印象。对国会选举最为重视的还是国民党，宋教仁全力以赴地去各地投入竞选演说，希望通过这次国会选举取得多数席位，利用政党内阁真正掌握国家政权。他竭力使国民党保持温和的形象，消除过去那种反对现政府的激进的反对派色彩，适应了多数选民的要求。一九一三年的这次选举，选出的国会议员，只有国民党和立宪派的进步党，但北洋派和地方实力派没有积极参预这次选举，所以在国会里他们没有相应比例的代表，因而选举结果产生的政治格局与当时各派政治力量的实际状况并不一致。袁世凯在选举结束后发现国民党拥有国会大多数席位，完全可以凭借多数议席组织政党内阁，合法地从自己手中夺取政府权力。北洋军人集团是一个家长制的军政集团，一切唯袁世凯马首是瞻，在袁世凯心目中，怎么能容忍宋教仁来组织国民党单一的政党内阁？怎么肯把军政大权拱手让出呢？这个时候的宋教仁势必成为袁世凯的眼中钉、肉中刺，非除之不可。暗杀宋教仁便是在这个背景下产生的，组织暗杀的是应桂馨，实际在背后指使的是洪述祖，洪是内务部的秘书。这样往深处追究的话，总理赵秉钧也脱不了干系。策划暗杀是在上海进行的，宋教仁遇刺时间是在一九一三年三月三十日，地点是在上海火车站，黄兴与其同行，宋教仁身中三枪，被刺身亡。当时国务院总理赵秉钧获悉宋遇刺身亡时，大惊失色，当即离座，自言自语：“人若说我打死宋教仁，岂不是我卖友，哪能算人？”可见那时赵秉钧的第一反应是觉得对这件事难以摆脱干系。洪述祖是内务部秘书，过去是赵的下属，国民党直觉反应这是袁世凯下令干的。这样大局急转直下，国民党与袁世凯走向决裂，国会形势也开始发生急剧变化，议会政治、政党内阁的幻想破灭了。
宋案发生后，各方呼吁调查事实真相，应桂馨、洪述祖先后被捕，赵秉钧无法摆脱干系，他背后的主使者当然是袁世凯。黄兴追悼宋教仁的挽联写道：“前年杀吴禄贞，去年杀张振武，今年杀宋教仁；你说是应桂馨，他说是赵秉钧，我说是袁世凯。”在那样情绪激动的情况下，孙、黄坚决主张非去袁不可，于是发动挽救共和的“二次革命”。尽管如此，宋教仁案的真相还等待调查，国会还得照开，国民党还不能与袁世凯公开决裂，还得在国会中争取多数。宋教仁被刺以后，国民党在国会中失去了有力的领袖，国会议员中的国民党员，脱党退党的很多，一方面害怕袁世凯的进一步迫害，另一方面害怕孙中山、黄兴的过激反应，使孙、袁之间的矛盾进一步激化。
国会选举结束前，从袁世凯讲，他这个大总统还是临时的，要转正需要通过国会的选举，同时国会还要制订正式的宪法，所以还得尽量维持国会运行。袁世凯开始分化瓦解国民党在国会中的多数，扶植立宪派三党合并，使他们成为国会中的多数党。在袁世凯心目中，这一切都是形式，只是政治游戏而已，他依靠的始终是北洋系的军事实力，如果国会走过场的活动一切依照他的意图完成，他就会撕破脸面一脚踢开国会，开始上演恢复帝制的闹剧了。袁世凯一味依靠手中的军事实力，不把民心民意放在心上，这也是他最终走向失败的根本原因。
国民党在两院选举中占据优势的形势明朗之后，国会中立宪派又是如何思考和应对这个局面的呢？他们如何挽回自己败局的呢？他们从哪儿去寻找支持自己的力量呢？那时立宪派在国会中的共和、民主、统一三党便在酝酿合并以便将来在国会中与国民党抗衡，因为议员五百九十人中，国民党有二百六十余人，共和党有二百四十余人，民主党有三十余人，统一党有六十余人，三党合并为进步党，那么在国会中还可能与国民党抗衡，他们希望袁世凯也加入进步党，梁启超在三月十五日的信中，便曾讲到“党事大有进步，项城入党已决”。这说明立宪派需要袁世凯的支持，才能在国会党派斗争中有所作为，而袁世凯也需要立宪派在国会中制衡国民党的优势。宋教仁案发生后，袁世凯为了避免过于刺激国民党，参加立宪派共和党的打算只能暂时搁浅。国会开幕以后，立宪派的共和、民主、统一三党合并的步伐进一步加快，四月八日国会开幕，在两院的预备会上，国民党与其他三党围绕如何选举议长的问题发生激烈争吵，舆论焦点在议长选举究竟记名还是不记名上，国民党主张记名投票，可以监督本党的议员，而三党主张不记名投票，可以分化国民党的议员。四月下旬的十天中，由于部分国民党议员的叛离，国民党在众议院失去了多数的优势地位。四月二十五日参议员进行议长选举时，国民党的张继得到一百二十九票，王正廷得到一百二十七票，二人顺利当选参议院的议长和副议长，而众议院投票的方法通过三党的无记名投票，经过二轮的对决，至四月三十日，三党的代表汤化龙当选为议长，国民党的代表吴景濂少了数票而未能当选，说明这个时期十多名国民党的众议员被袁世凯收买而倒戈。
四月二十六日，众议员选举议长，国民党公布了宋教仁被刺案的相关证据，把矛头直指袁世凯，南方国民党控制的报纸已经公开号召推翻袁世凯，并且派人到各地动员军队，为起兵作准备。各地支持袁世凯的军官也早已把这方面的信息传递给袁世凯，告诉他国民党准备起兵的图谋。因为南方实力派中，有一部分还不是袁世凯所能完全控制的，袁世凯为了应对南方军事力量的威胁，抛开国会，以盐税为担保，直接与英、法、德、日、俄五国银行团签订了二千五百万英镑的借款合同。双方剑拔弩张，都在等待合适的时机，立宪派三党夹在中间，形势促使他们加快了三党合并的步伐。五月二日，进步党在《亚细亚日报》上公开指出“国民党确有谋叛民国之阴谋”，在舆论上给予袁世凯公开支持。五月三日三党发表了合并宣言，十三日发表进步党的党章，二十九日召开成立大会，选举黎元洪为理事长，梁启超、张謇、伍廷芳、孙武、汤化龙、蒲殿俊等为理事，立宪派著名人物皆名列其中，实际上主持党务的是梁启超和林长民。袁世凯面对这样的形势，也一度企图建党，从而在国会中拥有北洋系实力派的代表。刺杀宋教仁案的问题还停留在司法层面，国民党二次革命还处于酝酿阶段，国会议论的焦点自然集中在《善后借款合同》上。四月二十九日，参议院经过激烈辩论，通过了否认大借款合法性的提案，五月五日众议院也决议退还政府关于大借款的《中国善后借款合同查照备案》，这等于否认了大借款的合法性。立宪派三党虽然在议长选举中获胜，取得了众议院多数席位，但在大借款的问题上仍然无法给袁世凯政府帮忙，因为进步党议员对袁世凯无视国会权威擅自签约也深表不满。尽管袁世凯的北洋系实力派对国会已完全失望，但袁大总统的选举，宪法的制定还离不开国会，所以还只能隐忍与国会周旋。这种状况也决定了从西方移植过来的议会制度和政党内阁，在中国不存在它生长的土壤，它的枯萎消亡只是时间问题了，宋教仁的被刺实际上已宣告了在中国实施西方议会制度和政党政治的死刑。（待续）
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