政府采购应优先选用国产重大装备
高梁
光明观察刊发时间： 2006-11-21 http://guancha.gmw.cn
所谓政府采购，既包括人们通常理解的政府行政性采购（如政府建筑、公务用车、办公用设备或软件），也包括政府出资或组织的重要工程（如基础设施建设工程、国防工程）及使用财政性资金采购重大装备和产品的过程中，对装备和材料的采购。政府采购在国民经济的投资总额中，占有一个重要的份额。
关于政府采购问题，我国政府和学界不少人曾经认为，必须遵照中外产品一视同仁原则（实际执行中往往是优先采购国外产品），否则就违反了公平竞争择优的市场原则。其实这是一种误解。政府采购优先选用本国企业的产品，是国家保护和支持本国工业产品的市场地位、支持本国战略性产业的重要政策手段。世界上大多数国家都采用这一政策，WTO对此也是认可的。
通过政府采购方式，支持国产重大装备进入市场，是落实国家关于振兴装备制造业的若干意见的一项重要举措。
政府采购对提高企业竞争力尤显重要
我国经过多年的建设，形成了一个相当完整的工业体系，覆盖了从采掘、原材料、机械加工装备到下游最终产品。其中，装备制造业是工业体系的核心和基础。但由于我国工业的技术制造水平偏低，近20年来，加工装备工业受进口装备的冲击很大，进口装备在国内中高端市场的占有率，已从1978年的三分之一提高到现在的70%左右，占GDP的10%以上。这一事实不仅反映了我国装备制造业的尴尬处境，也反映了我国工业和技术竞争力在国际中处于中低端。当前我们亟须推动装备工业企业转变经营机制，采用高新技术，提高市场占有率，这对我国未来产业结构调整升级，意义十分重大。
加快重大装备技术改造换代，提高国产装备市场占有率，是振兴装备工业的重要内容。重大工业装备包括新一代清洁高效发电装备（火电、水电、核电和风电），特高压输变电成套设备，石化、煤化工和冶金成套设备，煤矿采掘洗选设备，大型施工机械（如隧道掘进装备），大型海洋石油工程装备，大型精密数控加工装备，等等。我国在重大装备生产领域，具有足以令其他第三世界大国羡慕的工业和技术基础。目前，这一基础的载体绝大多数是国有企业。经过前一轮企业改革和市场的淘汰，现有装备企业的技术、管理和经营水平普遍得到提高。目前存在的问题是历史包袱重、市场占有率低。特别是在国外同类企业的竞争面前，处于明显的下风。提高这类企业的竞争能力，当然需要采取综合配套措施，其中政府采购显得尤其重要。
市场信任度低阻碍我国工业技术进步
重大技术装备与大批量工业产品（如汽车、电视）在市场表现上有明显的差别。一是订货频度低、批量小；二是产品订货差异性强，经常要针对不同客户进行特殊设计；三是单套产品价值大，技术复杂，要求高可靠性和高维护性；四是竞争激烈。由于发达国家重大装备的市场已处于饱和状态，他们的装备企业都想挤进中国这一新兴市场。所以在重大工程招标投标过程中，我国企业无一例外地要面对外国著名跨国公司的强力竞争。我们的企业，在产品性能、客户支援能力（如使用培训、设备维护、易损零部件及时更换等）上，还处于初级水平，特别是长期以来，进口装备已获得国内用户的认同，对本国装备的信任度相对较低，所以在重大装备市场上，我国企业处于明显劣势。
本国装备的市场信任度低，还有另一面的原因。由于技术水平所限，我国不少领域的装备性能指标，比先进国家的产品还有较大差距（如加工精度、可靠性、大修周期和维护费用等）。尽管我们产品的售价可能低于进口设备，但在可靠性、运行稳定性和耐久性方面往往不如人意，维护频度高，从而运行成本较高。作为生产资料，上述指标对用户的重要性，往往比产品的初始售价更重要。长期以来，这种整体性的差距造成了国内用户对国产装备信任度较差。而偏好于购买外国（或合资）品牌的产品。
当然，用户愿意购买外国产品，不能笼统地归因于崇洋媚外心理，因为对任何企业单位来说，大型装备投资都是一项重大决策，耗费巨大。如果买来的设备不合用，很可能对企业的经营造成致命打击。所以很多人宁愿多花钱买外国知名品牌装备，而不愿意担责任去吃“第一个螃蟹”，冒风险买国产装备。因为这毕竟和买一台国产电视机不同。这样的氛围，就使得一些在质量性能方面已经获得重大进步的装备，由于缺乏运行的实践，而得不到用户的认可，从而使重大装备的制造企业，在耗费了巨大研发成本后，得不到应有的市场承认，成为阻碍我国工业技术进步的重要因素。
缺乏本国市场的信任，是几乎所有后进国家的新兴产业，在追赶先进的过程中遇到的最大门槛。在重大装备领域，越过这一门槛就显得特别的艰难。由于市场进入的难度远高于一般装备，市场占有率小导致企业效益差，企业无钱投入新技术新产品研发，就愈发缺乏竞争力。如不能摆脱这一恶性循环，则从长远看，行业前景就不乐观了。
重大技术装备得到市场承认的三要素
国家对振兴装备工业高度重视，采取了一系列支持政策，在工业领域出现了很多可喜的变化。如我国哈电集团赢得三峡右岸发电机组招标，齐齐哈尔一重与中石化和鞍钢等用户合作自主开发重大关键设备等。
从各项成功的经验可以看到，要使重大技术装备得到市场承认，必须获得以下三个基本条件：
第一，企业要以体制机制创新为动力，发挥技术进步主体的作用，瞄准市场需求，摸清国外竞争对手情况，加快新技术消化和新产品开发，加强营销和客户支援能力，提高自己的核心竞争力。
第二，争得必要的资金（或金融）支持，提高资金使用效率。
第三，探索最合理的市场切入方式。通过市场门槛，是国产重大装备获得市场生存权至关重要的第一步。只有让第一台新设备投入常规运行，才能使新一代产品得到检验，并获得改进改型的空间；才能获得市场的信任，并站住脚跟；才能获得规模效益，降低学习成本，使企业在持续的技术进步中，迈开产业化的步伐。
在这一基础上，政府采购政策是帮助企业迈出这关键一步的强有力的助推器。政府采购通常是通过重大工程来体现的。具体的实施，要在总的投资规划指导下，将认定的自主创新产品纳入政府采购目录，确定支持采购国产设备的比例，同时，应优先支持自主创新企业和自主创新产品参与政府采购。对经有关部门认定的新技术含量高、技术规格和价格难以确定的科技自主创新产品，可以选择竞争性谈判或单一来源采购方式，对政府采购科技自主创新产品的采购项目，增加适当的附加分值，特别是应增加科技自主创新产品评分项，并设定一定比例的分值权重，增加科技自主创新产品生产企业获得政府采购合同的机会。
另外，在由政府核准或投资的重点工程项目中，确需要引进重大技术装备的，有必要制定引进技术消化吸收再创新方案。对外资企业参与政府支持的重点工程项目的招标，如果与本国企业进行联合设计或制造并转让核心技术的，也应给予优先支持。
（本文为国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所国有资产研究中心主任）
文章来源： 中国工业报
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