国家统计局老局长李成瑞建议领导干部财产申报公布制度列入《物权法》
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: 隐士
日期: 2005-08-16 02:31
关于将建立（征求意见稿）
李 成 瑞
（2005年8月9日）
建议将党政领导干部财产申报公布制度（以下简称“申报公布制度”）列入《中华人民共和国物权法》。其理由如下：
一、“申报公布制度”是我国《物权法》必不可少的重要内容
《中华人民共和国宪法》第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《物权法》的任务是“调整平等主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系”（《物权法（草案）》第二条）。领导干部与一般公民在物权方面是平等的主体，但是，从我国当前的实际情况看，某些领导干部对于国家的、集体的和一般公民的物权的侵犯，已成为亟须遏制和惩治的行为。《物权法（草案）》第四条已规定：“物权应当公示”，这是对一般物权主体所作的规定。对于党政领导干部的物权则应当进一步规定“申报公布制度”，使其公开化。只有把领导干部的财产（包括全部不动产和动产），让广大人民知情，才能有效地把领导干部的有关活动置于广大人民及有关机构监督之下，才能有效地维护合理、合法的财产关系，预防和遏制某些人利用手中的权力去侵犯公共财产和私人的合法财产。同时，建立“申报公布制度”，对那些廉洁自律、真正执政为民的领导干部，也是一种很好的保护、尊重和激励。建立“申报公布制度”，既是完善物权法制的一个重要内容，又是反腐倡廉，维护《宪法》和法律的尊严，提高党和人民政府的威信，保持社会稳定和国家长治久安的重要举措。
二、“申报公布制度”，是世界上许多国家和地区已经实施的通例
世界上许多国家都制定了政府官员财产申报和公布的制度。法国“资金透明法”规定，政府成员、地方高级官员就职后15天内，应向有关部门提交财产清单。日本法律规定，内阁成员必须公开财产，包括土地、建筑物等不动产，银行存款和有价证券以及汽车、字画、古董等动产。韩国政府还明令施行“金融实名制”和“不动产实名制”，以利于对政府官员财产的有效监督。美国法律规定，总统、副总统和高级官员在就职时要公开自己和配偶的财产状况，以后必须按月申报，一旦发现有违法增加财产的情况，立即依法查处。就连我国的台湾地区，也于1993年6月颁布了《公职人员财产申报法》，实行四项强制，即强制申报、强制公开、强制托管和强制处罚。实践证明，这一制度虽然不可能从根本上杜绝资本主义制度下的腐败现象，但它对于约束官员的行为，减缓人民与政府之间的矛盾是起到了重要作用的。
我国是社会主义国家。社会主义的民主和法制应当比资产阶级的民主和法制更为广泛和先进，而不应当落后。近年，以胡锦涛为总书记的党中央提出了建设社会主义政治文明的要求。在此时刻，建立官员财产申报公布制度应是题中应有之义。
三、我国现行的领导干部申报收入的规定存在着严重缺陷
在我国，中共中央办公厅、国务院办公厅于1995年4月30日印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。其主要内容是：党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关县（处）级以上（含县（处）级）干部，每半年申报一次本人的工资、奖金、福利和咨询、写作、讲学等其他劳务所得。该规定只要求申报收入，不要求申报任职前和任职后的财产。这样，某些人就可以把任职后的非法收入所形成的财产随意说成是任职前的财产而加以隐瞒。该规定只要求申报人向本机关人事部门申报，并由人事部门报上级机关备案，不要求向社会公布。这就堵塞了群众监督的渠道，为某些人暗箱操作，上下其手提供了方便。从这个规定实际执行的情况看，一般申报人只是把每半年的工资单照抄一遍（有的加上一点“其他劳务收入”）上报了事。这样的规定，对于反腐倡廉、保护公共财产和公民合法财产所起到作用是可想而知的。有些人大代表、法学专家和一般群众曾多次提出提案或上书建言，指出现行办法的严重缺陷，要求正式立法，建立领导干部财产申报公布制度。
四、我国立法必须具有符合我国情的社会主义特色
我国《物权法》的制定必须从我国现实的国情出发，必须有中国社会主义的特色。考虑到《物权法》是未来我国民法典的极为重要的组成部分，而民法典的效力仅次于宪法，所以在考虑它的具体内容时，决不能忘记社会主义的基本原则。社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础，只有这个基础得到保障，只有社会主义国家的和集体的物权作为后盾，我国广大公民的物权才能得到更好的保证。我们不能认为其他国家《物权法》没有这样的规定，我们也不需要这样规定；同时，也不能简单地认为“申报公布制度”是行政法的立法范围，属于公务员法，因而不需要在《物权法》中有什么规定。“申报公布制度”的具体内容虽然属于行政立法范围，但是，这个关系国家和公民财产关系的重要制度，必须同时在《物权法》中得到应有的体现。只有这样，才能形成一个各个部门法相互衔接配合、彼此协调一致的中国特色的社会主义法律体系。
五、建立“申报公布制度”的立法程序和主要内容
（一）建议在《物权法（草案）》第四条“物权应当公示”之后，增列一款（作为第二款）：“国家对担任领导职务的公务员及其配偶、子女的财产，包括全部不动产和动产，实行申报和公布的制度，具体内容由单行法律规定。”在《物权法》正式通过并公布后，全国人大常委会应尽快制定关于建立“申报公布制度”的单行法律，颁布实施。
（二）申报和公布财产的主体的范围。关于公务员的范围和担任领导职务的公务员的范围，应分别按照《中华人民共和国公务员法》第二条和第十六条的规定来划定（见附录）。凡担任领导职务的公务员均应申报本人及其配偶、子女的财产，而不只是本人的财产。这是由于领导干部与其配偶的财产难以分清，而且我国广泛存在着“老子大官儿大款”的现象，往往由子女直接间接利用领导干部的权力谋取私利。如果不同时申报和公布其配偶和子女的财产，这一法律就难以起到应有的作用。这是我国的具体国情所决定的。
（三）申报、公布财产的时间和方式。应当在就职时申报就职前的财产，以后每半年申报一次。单行法律对于申报的程序，特别是有关机关向社会公布的时间和方式，要作出切实的规定。
（四）严格实行金融实名制和不动产实名制，防止化名隐匿财产。
（五）规定严格的监督办法。凡是申报人拒不申报或申报不实的，给以政纪、党纪处分，触犯法律的要追究法律责任。有关机关不依法向社会公布的,也要对机关负责人加以处分或追究法律责任。
附录：
1、《中华人民共和国公务员法》（2005年4月27日由国家主席公布）第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”
人事部部长张柏林在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上所作《关于<中华人民共和国公务员法(草案)>的说明》中指出：“按照草案规定的公务员范围，对下列几类人员宜作以下具体落实：一是法官、检察官纳入公务员范围的同时，根据其职务特点，草案规定另行设置法官、检察官职务，与法官法、检察官法相衔接；二是民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一样纳入公务员的范围；三是人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，草案仍按现行做法，规定对其参照公务员法进行管理。”
2、《中华人民共和国公务员法》第十六条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。”“领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。”
（以上引自《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第4号，第309、320、311页）
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