对新型合作社立法现状的思考
河南大学法学院03级 贾西稳
提要： 家庭联产承包责任制解决了生产资料归属问题，而新型农民合作社（以下简称合作社）则把生产资料转化为经营资本，很有可能它将成为继家庭联产承包责任制后我国农村经营制度的第二次飞跃。然而，在我国到目前为止尚没有一部有关合作社的全国性立法，这大大制约了农村新型农民合作社的发展，甚至成为约束其健康运行的最大问题。本文结合“河南大学三农发展研究会”长期参与农村合作社建设的一些认识，简述了有关合作社立法的现状及一名普通大学生对合作社立法的一点思考。希望能够影响更多的人对农民合作社的发展和对我国“三农”问题给予更大的关注和支持。
关键词：合作社 立法 经济组织 合作社法人
“我们觉得合作社就象没有人领养的孩子，摔倒了也不知道向谁喊疼！”兰考县贺村合作社社员在我们调研时无奈地说。据统计，河南省农民专业合作经济组织8473个，拥有资产总额58.1亿元。加入合作经济组织的农户达183万户，而作为国家级贫困县的河南省兰考县也于2004年9月1日成立了第一个新型农民合作经济组织——贺村合作社。贺村合作社作为新型农民合作经济组织在中原地区普通农村的经济合作组织有典型代表意义。
贺村合作社现有成员88户，社员人口483人，占全村人口近15%。以“团结、合作、道德、诚信”为宗旨，以“团结合作、道德互助、改变自我、做家乡主人”为口号，以“增加社员经济收入和提高社员组织化程度，促进农村人与人，人与自然之间和谐发展”为目的。目前开展业务主要有：统购统销、技能培训、信息服务、社区教育、资金互助等。设有资金互助会、种植协会、养殖协会、信息服务中心、文艺队等，为农村的经济发展和精神文明建设提供比较全面的服务。但由于合作社尚无统一立法给其定位。贺村合作社性质，章程，组织、宗旨等得不到法律认可，没有明确的法律地位和独立的法人资格，导致其在法人登记、贷款、争取支持、开展业务等方面遭遇严重阻碍，严重影响其正常的经营活动，发生侵权纠纷时无法可依，其合法权益难以保障，大大阻碍了贺村合作社的规范化运作。贺村合作社为了登记注册查遍了所有相关法律，咨询了许多部门，最后却无奈发现“自己是没有人疼的孩子”，他们不知道是到工商局注册还是在民政局登记，更不用说农业局，农经贸委或当地政府。咨询相关人士后却发现合作社缺乏政策支持和应有的制度保护。类似贺村合作社的许多农民合作经济组织迫切希望国家尽快出台相应法律，给他们一个正当身份，从而使合作社发展取得有利支持。
新型农民合作社的诞生和发展从来都离不开国家相关政策的支持和保障，仅最近几年从中央到底放地方都相应出台了一系列政策法规支持合作社发展，十六大报告指出：“要积极推进农业多样化经营，提高我国农民进入市场的组织化程度和农业综合效益”。2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》明确提出要支持农民按照自愿、民主的原则发展多种形式的农村专业合作组织，充分肯定了农村专业合作组织在提高农民市场化组织程度，发展农村社会化服务等方面的作用。2004年《中共中央国务院促进农民增收的意见》明确提出要“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。”这是建国55年来中共首次就农民增收问题出台文件并给予农村经济合作组织充分肯定。2004年3月17日印发的《农民专业合作组织示范项目资金管理暂行办法》进一步落实支持农民专业合作组织发展的一些优惠具体措施，保证发挥农民专业合作组织在推进农业专业化经营促进农民增收中的积极作用。2005年中央“一号文件”指出“支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工，流通实体适当减免有关税费。”2005年5月20日，农业部发布《关于支持和促进农民专业合作组织发展的意见》充分肯定农民专业合作组织有利于挖掘农业内部增收潜力，是促进农业增收的有效途径，并规定成立发展农民专业合作组织的基本条件和基本原则。随着中央相关政策法规的颁布，河南省，山东省，浙江省，安徽省等许多地方省份也出台了相关文件与法规，明确支持大力发展农民专业合作组织。
而仅靠政策与相关文件的支持远远不能满足农民合作组织的发展需要，制定合作社合作组织的法律法规是国际上各国通行的做法。合作社在当代社会生活中具有经济角色，社区角色和社会角色“三重性”的特点，所以世界各国普遍重视合作社立法问题，以促使其获得足够的独立地位，更有及大的发展空间，发挥更好的职能作用。1993年以来，在国际合作联盟，国际劳工组织的积极倡导和具体帮助下，有22个国家新制定了合作社法，有数十个国家对现有的合作社法进行了重新修订，从各国的情况看，合作社法决作了国家法律体系的有机组成部分，并突出表明了一下三个问题，即：合作社的重点是人而不是资本、应保证合作社使用者兴趣大于投资者兴趣、合作社法的内容必须简易明确且得到全体合作社成员的认可与理解。而西方国家关于合作社立法主要有良种形式：一种是制定专门的合作社法，包括适用于各种类型合作社的合作社法，另一种是在其他同类企业法规中制定关于合作社的专门条款章节。合作社作为同类企业的特殊形式受到国家立法上的一些特殊规定。这样就保护了合作社在社会经济活动中的合法地位和相应权益，而在立法内容上主要是对合作社的法律地位、经营范围、管理原则组织机构、分配标准等一般性问题作了明确规定。使得国家对合作社的支持采取了法律形式，具有极大的明确性和强制性，为合作社发展创造了必要的内部条件和外部环境。
目前，我国是亚洲除朝鲜以外唯一没有合作社立法的国家，大多数农民专业合作组织在没有法律保护的环境下运作。由于中国法制建设起步比较晚，在改革开放以后才逐步走向正规化，当前中国的立法机关总是面临着紧迫的立法压力，使中国的立法活动总是处于一种应对现实需要的状态中。改革开放以来，我国农业经济学界和政府部门对农业合作社的发展问题从理论到实践进行了广泛而深入的研究，但法学界对这一问题却极少关注。因此也就不能从立法上对新型农民合作社作出明确的界定。
我国加入世界贸易组织后，为进一步健全社会主义法制，保障和促进改革开放后社会主义现代化建设的发展，建设社会主义法治国家，许多专家们建议应尽快制定合作社法，推动和加快农村合作经济组织的发展。随着农民合作经济组织在农业发展、农民致富、农村繁荣中起到越来越重要的作用，及时赋予其清晰的法律地位，促进和规范其健康发展的呼声也日益高涨。由杨紫煊主编的《经济法》教材明确提出“应抓紧制定《合作经济组织法》”。2004年11月11日浙江省第十届人大常委会通过《浙江省农民专业合作社条例》，成为新中国第一部有关农民合作经济组织的专门法规，这部法规在相当程度上反映了农民专业合作组织的性质、发展现状以及国际合作社运动规律。目前《农民合作经济组织法》已经列入十届全国人大常委会立法规划，相关立法工作正在积极的进行中，有望在不久的将来这部法律将正式出台，起草这部法律草案的基本原则是：一是立足于促进。在促进中规范，在规范中发展。二是保护农民合作经济组织及其成员的合法权益。三是不搞“大而全”，把农民合作经济组织的最大基本原则确定下来，给合作社的改革发展留出空间。四是充分吸收和借鉴国外合作社发展的经验和趋势。
要提高中国农民的组织化程度，立法必须先行。有了合作社法的规范和保障，才能促进中国农民自我经济组织化程度的真正提供，才能保证中国农民合作经济组织健康、有序的运行。虽然合作社立法任务非常迫切，但必须认识到合作社立法工作是一个长期的过程，不能操之过急，不能违背农民自我组织化的基本原则，应遵循农民组织化的发展规律循序渐进，立法者当站在历史的角度运用发展的眼光来看待《农民合作经济组织法》的立法工作。其次要事实求是从实际出发，由于我国地域广阔，农民人口占绝大多数，分布不够集中，地方差异性比较大，尤其是东部沿海地区与中部地区经济水平的悬殊导致了两地区农业合作社在本质上和内容上有着很大的不同，《农民合作经济组织法》作为一部全国性法律，其强制性和指导性必将产生巨大影响，这就要求立法者应该在充分调研的基础上掌握大量的事实材料，并对其所占有大量的一手材料进行分析，站在解决三农问题和最广大农民利益的基础上，高度综合考虑多种因素逐步稳定、有效开展合作社立法工作，并在立法过程中广泛征集意见和建议，尤其是中部地区来自最基层最真实的声音。可以发动大学生具体参与到合作社实际调研中去，从中获得大量真实信息和一手资料。2004年2月26日《法制日报》认为《合作社法》主要内容应该包括（1）明确合作社是一个独立的法人实体。（2）社员。社员分为正式社员和准社员。（3）合作社自我管理。每个社员不管股金多少，拥有平等的管理权力。（4）合作社联社。
在具体立法上，笔者在对中部地区农民合作社进行简单把握基础之上，认为应该注意以下几点：
1、 给予类似贺村合作社的农民合经济组织以合作社法人资格。
《浙江省农民专业合作社条例》在既定的法律框架下间接的确定了合作社的企业性质和企业法人地位。但并未具体指出合作社是哪类法人，虽然合作社不是针对贫者的慈善机构也不是服务大众的公益组织，虽然国际上普遍认可合作社是一定范围内人们为满足其共同需要而组建的企业。但就我国许多专业合作组织本身来讲并不是企业，有的甚至连起码的活动场所都没有，更不具备企业经营所需要的一定的财产，贺村合作社刚刚成立时便是如此。如果做为企业法人登记，必然要具备企业的法人资格并承担相应的责任和与义务。这对公益性、社区服务性强有别于真正意义上企业法人的农民合作社来讲是不公正的，对其发展是不利的。世界上大多数国家对农民合作组织通常是以合作社法人对待，并在注册税收政策上给予一定的优惠。由于缺乏必要的法律保障，在我国既定的制度框架下农民经济合作组织往往会需求政府或其他社会力量的庇护。这样其独立性就必然受到影响因此在我国应当赋予农民合作社以合作社法人独立的法人资格，保障其健康发展。而《民法通则》中规定的法人类型仅有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。新型农民合作社无论采用以上四种法人任何一种进行注册和登记都不能在法律上很好适用。也就不能取得独立的经营自主权。因此《农民合作经济组织法》赋予合作社法人资格也就显得十分必要。作为一种独立法人，合作社在发展的初级阶段可能偏重于社团性，当其逐步完善和成熟以后可能偏重与企业性，那么应当如何给合作社法人定性也就必须全面考虑各种可能性。美国合作社立法将合作社分为法人合作社与非法人合作社，并强调所有合作社的一个共同点即不以盈利为目的。我国研究农民合作社的专家张晓山认为“合作社首先是企业但它是由成员共同所有和民主控制的一种特殊的企业组织形式。”潘劲则进一步强调“合作社是介于协会与公司之间具有特殊性质的组织，一方面它具有社会团体的性质，是一个团体，另一方面它具有经济组织性质，是一个合作企业。”但在我国很多合作社从对外经营活动中与公司没有区别，但从其内部机制看则与公司截然不同。合作社在追求自身利益的同时还要兼顾公平并给予其所在社区以人文关怀提供社区无偿服务，以促进其所在社区可持续发展。因此，合作社法人更应该偏重于社团性是一种特殊的社团法人。由魏振瀛教授主编的《民法》法学教材认为各种协会、学会、合作社都是社团法人，而其对社团法人的定义为：以社员权利为基础的人的集合体。强调社团法人以人为基础有自己的组织成员，可以营利，也可以为公益。并将社团法人分为营利法人，公益法人，中间法人。因为合作社不只是单纯性营利或公益或营利后分配给其社员为全部内容的营利法人、公益法人或者中间法人，而往往是同时包含类似这三种法人的多种功能，因此合作社法人应是一种特殊的社团法人。
2、 强调法律规制但更要注重合作社自我规制。
由于农民合作社相对来讲还是一种新生事物。目前，其发展的各种条件尚不完善。合作社内部机制不健全，组织形式混乱。各级农民合作社性质、功能、名称等均不规范，因此为保障农民合作社更加良性的发展更好的服务于“三农”，必须强调法律规制，明确合作社章程原则、制度和组织建设。强调民主管理保障社员权利，建立明晰的产权机制和科学的管理办法以及灵活的利益分配机制。由法律的统一规定及其巨大的强制力去影响农民合作社逐步走向规范化稳健化。但结社权是宪法赋予每个公民的基本权利，合作社是农民按照一定的原则自发自愿联合组成的经济性互助组织，立法必须尊重农民的智慧和首创精神，尊重农民的创造力，更应该强调合作社内部的自我规矩制，给合作社生存和发展留出足够大的空间，当然更注重合作社自我规制的前提是法律的一般规制。
3、不应该忽视立法对合作社人文功能的引导。
贺村合作社发展的终极目标是“自然环境与人的生命循环，地方自给自足的本地生产消费社会文化多元的融合，民主主义，国际交流。”和贺村合作社一样很多合作社的追求经济利益的同时也特别注重合作社的文化导向功能，社区服务功能和教育功能。只有这样才能在发展农村经济的同时促进农村精神文化生活水平的提高。给予社区以人文关怀，如此反过来又会大大促进合作社经济发展，因此，合作社的经济发展和文化进步相互融合互相补充不能分割，合作社立法在为合作社经济发展服务的同时也应该积极倡导“团结、互助、合作、奉献、民主、自治”的人文理念，如此农民合作社法将会是一部非常优秀的法律。
4、 允许合作社功能多样化，鼓励合作社联合，甚至可以引导合作社参与政府涉农政策决策。
党的十六大以来“三农”问题被摆在一个特别突出的位置，有关农村发展，农业发达，农民幸福的各种探索逐渐表明提高农民经济组织化程度已成为一种必然趋势。党和政府也出台了一系列优惠政策，保证这种“农民组织化运动”良性发展。就我国农村现状而言农民组织起来不仅是可能的，而且是不可回避的，是解决农村问题的当务之急。允许合作社功能多样化可以在合作社发展的初级阶段保障广大社员参与，促进合作社健康生存和发展。当合作社发展到一定层次时其独立发展势必不能满足合作社成熟运作的需求，合作社之间联合也就成为一种必然趋势。否则将会阻碍农村生产力水平提高。当我国综合国力提高以后，经济水平有了很大的进步，全民的文化教育得到了大量的满足，农民合作化运动普及时，整个社会的文明程度得到了进一步提高，政府引导合作社参与政府涉农政策决策必将成为政府的需要，也符合最广大农民的利益。毋庸讳言，当下还是有一些人担心农民通过合作社形成利益集团，成为一种强有力的对抗于政策制定者的政治力量。这些潜在的顾虑客观上产生着和产生了微妙但很重要的影响。
5、《农民合作经济组织法》应具备宣传并普及合作社基本知识功能。
法不为人知则空法废法也！《农民合作经济组织法》颁布后应当在全国范围内利用多种途径进行宣传，使各地合作社能够知法、懂法、依法守法，同时还要普及合作社基本知识。甚至可以考虑进行全民合作社知识普及运动，宣传合作社知识，解决农村问题。可以在各高校和中、小学校教材中深入合作社的相关知识，开展“合作社知识竞赛”等。目前农民以及广大社会成员（包括一些政府人士）对新型合作社知识实际上缺乏基本的了解和认识，这也要求《农民合作经济组织法》应在具体内容中普及合作社知识的强制性条款，使这部法律承载宣传合作社知识的传播功能。
《农民合作组织法》作为基本法律，应包容农民合作组织的多样化形式，认同其在经济、社会、文化、诸多方面的功能，强调合作社的人文情怀，以及对合作社基本原则的尊重和弘扬合作社自我规制的理念，并希望合作社是面向市场的社员的有竞争力和生命力的经济组织实体。中国农民是世界上最大的一个社会群体，约占中国人口的20%，世界人口的15%，世界农民总数的35%。但中国农民作为世界上最大的社会群体却是全世界组织化程度很地的一个社会群体。热心于新农村建设的乡村建设精英们探索出的经验表明“以农民为主体，提高农民的 经济组织化程度”是当今缓解我国“三农”问题的最有效途径之一，《农民合作组织法》的颁布必将大大促进农民的经济组织化活动，为逐步解决中国的“三农”问题作出巨大贡献。
参考资料：
（1）程同顺《中国农民组织化研究初探》，天津人民出版社2003年。
（2）王名、刘培峰等著《民间组织通论》，时事出版社出版2004年9月。
（3）刘老石等编《农村经济发展合作社培训交流会资料》，2004年8月。
（4）徐旭初《农民专业合作组织立法的制度导向辨析——以“浙江省农民
专业合作社条例”为例》。
（5）应瑞瑶、何军《中国农民专业合作社立法若干理论研究》，《农业经济问题》2002年第7期。
（6）潘劲《农村专业合作组织存在的问题及政策建议》。
（7）中国会议交易中心《美国农业合作社立法及运行现状》，2005年6月8日。
（8）河南大学三农发展研究会《支农通讯》，2004年8月。
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