专访《黄河边的中国》曹锦清：中国农民最严重的问题是什么
城市居民拥有一份职业，就有了一份保障；而农民拥有了一份土地，也就有了一份保障。城镇对其居民有三项基本保障，即社会保障，养老保障和医疗保障。但是，在国家分配给农民一块土地后，国家的财政不对农民承担这三项保障，因为国家财政没有能力对八九亿农民承担如此繁重的社会医疗保障，而要求土地本身承担这些保障。
2005年11月11日，多维电视记者专访了《黄河边的中国》、上海华东理工大学文化研究所所长曹锦清教授。
曹锦清教授，中国著名社会学家，三农问题专家。曾任教于上海市城建学院，现任华东理工大学文化研究所所长，着有《平等论》，《当代浙北乡村社会文化变迁》，《走出“理想”的城堡》。《中国单位现象研究》，《中国七问》，《黄河边的中国》等着作《黄河边的中国》已再版12次。
以下是多维电视专访曹锦清教授的内容。
重中之重是增加农民收入
多维：众所周知，中国最严重的问题是农民问题，那么中国农民最严重问题的是什么？
曹锦清：重中之重是增加农民收入的问题，即提高农民的购买力，扩大中国的内需。
多维：你的意思是说中国农民的收入不高，还是说农民收入的增长有所放缓，或者不增反降？
曹锦清：农民收入的构成主要分成两个部分：首先，作为农民，他们的收入首先一部分来自于农业；第二部分来自于城镇打工的收入。在农业这一部分收入中，因为中国的耕地很少，所以产出有限。同时，农业的产出也随着市场的波动而波动，所以说这一部分的农民收入应该说增长潜力有限。根据2002-2003年的统计数据，农林牧渔为主大农业的产值占GDP的比例开始下降；2003-2004年，农业产值仅占整个GDP的14%左右，所以这一块不可能会有很大的增长空间。农民的货币收入另一个主要来源就是打工。众所周知，中国农民的数量非常庞大，农村的剩余劳动力也在逐年增加。所以，十几年来，在农村劳动力无限供给的情况下，农民打工的收入基本维持不变。因为劳动力供给充足，打工的收入不可能随着GDP增长而增长。所以，就这两部分收入而言，农民收入增长的空间是非常有限的。而通过调整政府的政策可以在一定程度上帮助农民提升收入，比如通过减少甚至取消税费的方式减轻农民的负担，但农民增收的空间还是非常有限。
多维：正如你所说，农民收入一部分来自农耕地，一部分来自打工，而农民的打工问题也是媒体近几年来非常关注的一个话题。那么，据你所知，打工的收入占农民收入的比重是多少？
曹锦清：目前而言，中国的统计还比较粗略。但是，根据最近几年的统计数据，全国范围内，农民的人均年收入大约3000多元人民币。当然，中国各地农民收入的差距非常大，比如上海农民的人均年收入为7000至8000元；中西部大约是1000元左右。而根据折算成货币以后的数据，打工的收入占整个农民收入的1/3，而农业收入则占2/3。
农民可以自由买卖土地？
多维：在美国，政府会对农耕地给予一些补贴，因为农业本身的产出不能和其他产业相比。中国存在的一个问题，即中国土地不属于农民私有，农村土地不能自由交易。你认为，这种不能自由交易的土地制度是不是和市场经济体制有矛盾的地方？会不会影响农村的进一步发展，特别是规模化的发展？同时，我们知道在市场经济体制下，个体化经营虽然有着一定的活力，但是如果不能达到一定的规模，增长率和增长质量将受到影响。所以，你认为，农村耕地制度是不是应该改革？特别是土地交易是不是应该走向自由交易的道路，农民可以自由买卖土地？
曹锦清：这是一个很大的问题，国内的争论也比较多。我们可以分解成三个问题来探讨：1982年，或者说1979年十一届三中全会以后，中国采取了差异性发展的策略，用两句话来概括即是：让一部分地区先富起来，让一部分人先富起来。但这个差异性发展策略对农村来讲，恰恰是平均主义发展策略的开始，因为农村最主要的生产资料是土地，而土地是按照人口平均分配的。所以，第一个问题是，在1982年废除人民公社制度以后，为什么中国农村采取平均主义的发展战略。因为土地均分制度是当时农民唯一能够接受的制度。从经济学的角度来讲，土地的人均分配是不经济的，但是从社会学的角度来讲，它的公平性维持了9亿农民的基本生活水平。如果当初土地按照市场经济规律就向种田的能者那里集中，一个人可以拥有几千亩的土地，那么人均的产出将有大大的提高。但是，关键问题是，其他人到哪里去，被淘汰的庞大劳动力如何分配，这是非常大的社会问题。所以，为了稳定农村，稳定农民，必须采取承包制度，达到比较均衡的分配。平均主义的发展战略对整个农业的规模和效益都有很大的影响，但是，中国只能采取均衡分配的承包责任制度，其次才能去考虑私有化的问题，比如农民出去打工后，将空闲的土地有偿地转让给其他人，从而逐步扩大土地利用的规模。但是，这是一个自然发展的过程，因为劳动力转移到城市以后，土地可以向其他的劳动部门转移，而且这个过程也不是政府可以强行干预的，需要市场力量来解决。第二个问题是，在中国，土地为什么不能私有化？根据市场经济规律，如果采取土地私有化，土地可以自由转让和流通，比如农民可以拿土地去银行进行抵押，换取一定的资本，进行再投资，从而促进农村城市化和工业化的进程。为了回答这个问题，我们必须回答另外一个问题：土地是什么？土地是否仅仅是农民的生产资料？是，但又不完全是。因为，在2005年前，这些土地承担着一定的责任，我们叫做家庭土地承包责任制度。讲到家庭承包制，要先讲责任，因为很多问题都出在“责任”二字上。家庭承包制“责任”的内涵是什么？简单说就是“三提、五统”。所谓“三提五统”，指长期向农民征收的3项村一级的提留款（公积金、公益金、管理费）和5项乡一级的统筹费（教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费）。“三提”，是要农民对集体即村委会尽责任；“五统”则是要农民对国家即乡镇政权尽责任。在过去相当长的时期，我们国家是以牺牲农业和农村来发展工业和城市的，而第二第三产业创造的财富却极少向农村转移，国家基层政权的成长主要是靠农民创造的财富来支撑。所以，正因为土地所要承担这些责任必然要求土地不能够私有化。在2005年以后，全国范围内共有28个省市将农民负担全部取消。那么这部份不承担任何责任的土地是不是就可以自由流通呢？也不能。因为土地还承担了另外一项繁重的社会责任，即农民自给自足的社会保障。城市居民拥有一份职业，就有了一份保障；而农民拥有了一份土地，也就有了一份保障。城镇对其居民有三项基本保障，即社会保障，养老保障和医疗保障。但是，在国家分配给农民一块土地后，国家的财政不对农民承担这三项保障，因为国家财政没有能力对八九亿农民承担如此繁重的社会医疗保障，而要求土地本身承担这些保障。这是国内一个农民问题学者温铁军提出的。他反复强调这个道理。我非常同意这个结论，即土地还承担了社会保障的职能。所以，土地不能被私有化，因为如果土地一旦被私有化，中国农民在2到3年内会因为各种各样的原因而失去土地，比如说农民生病了，因为缺钱而不得不卖掉土地；或者说，儿子上大学需要学费，而卖掉土地，或因其他种种的原因而出卖土地。而当土地被出卖以后，农民不得不离开，但同时又不能完全进入城市系统。那么这些失去土地，又不能被城市接受的农民将怎么办？当这一群体达到一定数量，而国家又没有能力将他们纳入社会保障体系内，这将对中国整个社会制度构成非常大的威胁，国家将不得安宁。
官方没有准备土地私有化
多维：那么，政府是否也考虑到这一系列的问题？在将来很长的一段时间内不会允许农村土地的私有化？
曹锦清：中国官方并没有得出这么一个结论。这是包括我在内许多研究中国三农问题的学者通过多年的研究所得出的结论。
多维：根据你的估计，政府的政策在未来一段时间内是否会发生改变？无论是否同意你的看法，政府会不会允许土地在一定范围内自由交易，或者在某种条件下自由交易？
曹锦清：这不可能。因为根据国家2000年公布的规定，家庭联产承包责任制30年内维持不变。但是，政府并没有为这一政策提供理由。而作为学者，我们经过学术研究和分析，为中国政府的政策提供了一种解释，但这并不能代表中国官方的看法。
多维：既然你不认为中国农民土地可以私有化，你同时也曾提及，中国农民最大的问题是如何去提高收入，那么你的方略是什么？
曹锦清：就增加农民收入而言，国内各界都提出过很多药方，但到目前为止，效果并不好。而我的意思是，增加农民收入的空间有限，不能寄予过高的希望。据统计，全国大概有2000多个县，其中600多个县的人均耕地在1亩以下。换句话说，一个正常的3口之家会拥有3亩地，但是不能种黄金，只能种农产品。同时，农产品的市场价格也有一定幅度的波动，必须与国际农产品价格达到相应的平衡。因此，通过种植农产品维持农民的基本温饱已经是非常不错，但致富几乎是不可能的。所以，农民增加货币收入的主要途径应该是进城打工。改革开放以后，很值得注意的一个现象是，农民的支出被固定化和货币化了。举个例子，首先，因为灌溉的需要，农民要买农药，买水电；第二，家中盖房子，需要在市场上购买家具、钢筋、水泥，而不再是叫几个朋友，砌土坯墙，盖茅草房；第三，农民的医疗也货币化了；最后，农民的教育更是货币化了：从小学到大学，现在大学生一年的学费在五千元以上。同时，这几项支出都是固定的，必不可少的。所以，当农民不能获得足够的货币来维持家庭的正常运转，而种植业也不能为农民提供足够的货币来源时，农民的唯一出路就是打工。这是二十年来农户经济变迁的基本情况。
城市就业压力与农民打工
多维：所以，你给出的药方是进城打工。但是，城市就业的压力对农民进城打工增收的空间有多大的影响？
曹锦清：这是个很大的问题。除了长江三角洲和珠江三角洲，全国农民打工的基本工资基本维持在每个月500-600元。而十几年来，工资水平的波动很小。去年，长江三角洲的工资水平稍微有所上升，而珠江三角洲基本保持不变。所以，按照折中来算，农民打工的月收入在600-800元之间，而平均而言，农民工住房和吃饭至少要花去300元。于是，一个农民每月打工平均而言至多剩下500元。所以，一年打工10个月，至多能够储蓄5000元。换句话说，一个农民平均每年最多能有5000元带回农村，比如因为未婚的男性青年要回家盖房子，或者已婚的要供孩子读书，或者其他经济方面的支出。同时，这一平均收入水平将在未来很长的一段时间内保持不变，除非是劳动力市场的供求关系发生了很大的变化，比如需求大大地超过供给，但我们现在还看不到这么一个可能性。所以，农民收入的总量和结构在相当长的时间内将不会有大的变动。当然，这并不排除一些特别有能力的企业家，能够进城办厂，开店，能够获得比较高和稳定的收入。这样，他们可以在城里租房子，甚至买房子，这被称作自我城市化，因为城市不会向农民赋予社会保障。根据目前的统计数据，全国农民工的数量是1.2亿，其中5%或者更多近十几年已经进入城市，并获得户籍。而这5%我指的是上海、北京这样的大城市。因为一些中小城市的户籍已经是放开了。而像上海这样的城市，户籍的含金量是比较高的，因为它意味着较高的社会保障。
多维：通过西方媒体以及中国媒体的一些报导，在当今中国，农民暴动，骚动，或维权运动比较频繁。那么，根据你所了解的情况，这是不是一个比较普遍的现象？而且是不是已经对农村的稳定甚至整个中国稳定构成了一定威胁？
曹锦清：这个问题应分两个方面来分析，一方面对其数量和规模进行评估；另一方面是对其社会及政治影响进行评估。在数量和规模上，目前还没有官方的统计数据得到出版。而即使有统计，这方面数据也不是学者可以轻易获得的。就我自己这几年在中国农村的经验而言，农民对地方政府的不满而表现成骚乱甚至骚动的，甚至暴乱的事件，比如说把乡政府给砸了，应该说是时有所闻。但是，如果说中国天天都有农民骚乱发生并不公允，而骚乱引发的原因在不同时期也各不相同。2005年以前，农民对地方政府不满主要是两大原因：一是，90年代初到中期的计划生育问题；另外一个是，农民负担的持续加重。按照恩格斯的说法，生产除了工业的生产，还有人口自身的生产。20几年来，我们可以说实现了计划经济体制向市场经济体制转轨。但是，在人口自身的生产上，我们可以打一个不轻松的比喻，从市场体制变成了计划体制。以前生育是由各个家庭分散决策，现在变成由国家集中来决策，也就一对夫妻只能有一胎。这样的政策和农民长久以来的传统生育习惯形成了冲突。尤其在90年代，这方面引发的矛盾比较严重。而另一方面原因是，农民负担持续不断地加重，这是导致农民骚乱的一个重要原因。长期以来，农民所要缴纳的费很多，就是上面说的“三提、五统”。地方政府及其官员利用各种名目榨取农民本已微薄的劳动收入，从而引起了农民的不满。所以，1999年朱镕基为了减轻农民负担，推行税费的改革。税费改革之后，情况才开始有所缓和。2005年初，全国共有28个省市取消了农业税，农民负担基本取消了，而且政府采取了对农村的一些倾斜政策，比如说，新一届的政府更提出了“以工反哺”的口号，即以工业来“反哺”农业。全国的耕地大概是18.5亿亩，大概70%以上的耕地是种粮食的。所以农业中比较核心的一个部分是粮食的生产。现在国家的政策是，种粮的农民每种一亩地的粮食，无论是小麦、玉米，还是水稻，可以获得10元的补贴；如果同时种两种粮食，一亩地再获10元补贴；如果购买使用大型的农业机械，如拖拉机等，还可以获得一定的补贴。同时，全国各地正在试点建立一个新的合作医疗制度。在人民公社时期，我们曾经有一个合作医疗制度，但是因为那一制度高度依赖集体经济，而当农业集体经济崩溃了以后，合作医疗制度在80年代左右也随之崩溃。
农民就怕生病
多维：有人说，现在农民什么都不怕，就怕生病，是不是这么一个情况？
曹锦清：没错，因为没有社会医疗制度的保障，如果一个三口的农民家庭中收入创造者不但不能赚钱，还要花钱治病，这个家庭就必然破产。但是，虽然各大城市的医疗保障含金量不同，中国城市居民至少具备一个最基本的保障，而像上海这样的大城市，因为财政规模比较大，其社会医疗保障也相对要好。
多维：可不可以具体描述下新的农村合作医疗制度的情况？
曹锦清：正如温家宝公开表示的，推行新的合作医疗制度试点项目的最初衷是因为现在农村中存在因病返贫、因病致贫的现象。根据我在农村的调查研究，在中国中西部地区，平均每个村中绝对贫困的家庭即温饱都不能解决的家庭占全村所有家庭的20%- 30%。而绝对贫困的原因50%是因为农民自身的问题，如好逸恶劳等，另外50%则是因为疾病问题，包括先天疾病和后天疾病。以县为单位合作医疗制度的资金来源分配是：中央财政出10元；地方财政出10元；农户个人出10元。当然，财政比较充裕的地方这方面投入则相对更大，比如说浙江省。相应地，个人也可以多出，但基本原则是，金额越大，给农民带来的好处越大。但是，新的合作医疗制度项目也存在一些问题：首先，因为地方财政局限，中西部地区一些试点的资金形成不了规模；另外，大量农民外出打工时，有的农民觉得自己身体很好，或者因为其他原因农民不愿意出资，但是如果农户不出最基本的10元，那么另外来自政府的20元就不会进入农民的账户。而合作医疗制度最大的问题是，县级和乡级医院能不能有效地利用这笔钱来真正地为农民谋福利。在这点上，各地有非常大差异，一些地方医院的领导甚至通过故意提高医疗费等手段私吞资金，但像浙江省某些地区则做得很不错。
基层政权干部人数庞大
多维：农民的另外一个负担是基层政权干部对他们形成的负担。这种负担之所以沉重有二方面的原因，一是干部人数庞大，农民要负担他们谈何容易；加上有的干部多吃多占，农民就更不堪重负了；二是干部权多，对农民的干预也多，欺诈的情况也存在。人民公社时期，当一个公社干部并不容易，但改革开放以后，乡镇政府规模迅速扩大，特别是随着乡镇企业的增多，乡镇府的职能部门也迅速增多。当然据我们了解，近几年，很多乡镇部门进行了合并，一个乡所管的辖区要大了很多。但是，规模庞大的乡镇府是不是仍然应该由农民负担？中央或者学者有没有考虑过这个问题？如何去解决农村庞杂的基层政权问题？
曹锦清：乡镇府规模及人员不断扩大是农民负担不断增加的一个原因。到2005年初，全国有28个省市实行税费改革，费并到税里面，乡镇政府已经没有任何理由向企业要钱了。从农民来看，这一方面的负担已经减免了。但接下来的问题是，乡镇政府如果不向农民收钱，将如何运转？
多维：以腐败而言，还是有很多存在的机会。比如说，中央说这些钱不能收，但乡镇可以利用其所掌握的行政资源，或者通过其他的办法，继续向农民横征暴敛。关键是，从国家行政的角度，有没有必要保持这么一个庞大的系统？
曹锦清：这正是最近几年讨论得比较多的一个问题。很多学者提出，解放以后，政权从县延伸至乡镇这一级，原来公社就属于乡镇这一级。但是，现在随着形势的变化，要不要维持县乡两级政府。因为现在全国绝大部分地区，实际上乡镇级的财政已经归县管。而根据我们的说法，一级就是一层政府，一套司法班子，党一套班子，人大一套班子，政协一套班子，所以人员设置是非常庞大的。现在农民负担取消以后，还有没有必要保留乡镇级政府？对这个问题，目前有两种意见，一种就是取消这级政府，由县政府延伸管理，比如管公安的、管民政的、管工商税务的等等，大概三四个职能部门延伸下来，分别管理。另外一种解决方案就是通过乡镇自治体来管理，把村自治扩大为乡自治。而村自治依然保留，同时存在两级自治。
多维：这种自治是自然组合产生的，还是通过选举产生的？
曹锦清：现在中国乡镇人口非常多，一般有二三万人，多的话有十几万人口。在西方概念中，这么多人已经是非常大的。这里面的一个问题是，如何选举出一个有效的自我管理体制，到现在还没有什么经验。
如何看待村民委员会选举
多维：但是外界，还有中国的学者和官员，他们宣称，中国村民委员会的选举，是中国农民自我民主管理的新的方式；甚至有人说，这是中国民主制度很重要的一个起点。你如何看待村民委员会的选举？
曹锦清：这是一个很大的问题，是对中国农民民主意识和能力的一个基本判断。民主这个词已经烂掉，已经被加入太多意识形态的含义。从十几年村民选举的情况来看，官方的规定给予村民自治体四大民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这是从西方民主的定义里拷贝过来的。中国有九亿农民，是不是可以这样生长出民主，一级一级地往上选，然后中国就变成一个选举型的国家，对此西方、官方、学者的希望和解读是不一样的。大部分的学者同西方的观点一致，都希望从农村生长出草根的民主，然后慢慢成长发育，尖锐地讲，就是结束集权性质的政治体制。但从实际情况来讲，这里牵涉到对中国农民基本情况的估计。选举在形式上大体符合要求，但从民主决策、民主管理、民主监督角度来看，恕我直言，全国大多数村民自治体没有做到这点。尤其在农民把税费负担减免以前，计划生育限制取消以前，可以说是做不到这一点的，因为这里还涉及到村还承担着乡镇赋予它的一些职能，比如说管理计划生育问题，征收杂税的问题。农民通过这么一个自治体想拥有多生一个孩子或者少缴纳税费的自由都是不可能的。即使农民已经比较自觉地执行中央的计划生育政策，农民的税费负担也减免了，农民能否行使他民主的权利？我看，这仍然存在问题。在我走过的地方，在我和其他学者交流看法的过程中发现，民主决策、民主管理、民主监督是非常薄弱的。民主选举这种形式大体上是被执行的，虽然仍然经常可以听到关于民主选举的异样报道。但对于村民自治体而言，要成为民主的体制，民主决策、民主管理、民主监督是最重要的，而不仅仅是民主选举。前三部分恰恰是目前中国农村非常难做到的。
不像外界猜测的那么严重
多维：现在我们回到你的着作《黄河边的中国》。众所周知，改革开放的第一个阶段是农村的改革，大家都认为取得了很大的成功。后来走向城市的改革，接着发生了天安门事件。而天安门事件以后，很长时间，人们对农民问题都不那么关注。那么，近十年来，情况有很大的变化，尤其你的着作是一个很重要的一个标志。你作为一个学者介入中国农民的问题，而不是以一个记者的报道，或者是一个作家的文学作品。当初，我们对你这本书的感觉是，农村问题是比较灰暗的。时间又过了几年，你认为，当今中国农民的状况仍是那么灰暗，还是已变得光明些，或是进入一个非常缓慢的发展阶段？
曹锦清：首先，我为这本书辩护一下，书中的调查是1996年开始，1998年完成的。书是2001年底出版的。这本书会给人一种印象，为什么描写得这么黑暗，不像人们所预期地那么光明。1986年以后，中国改革的重心转移到城市，当时沿海城市的大部分知识分子，包括党的一些官员，以为农民的日子好过了，农村的问题基本解决了，改革的重点在城市。90年代初，我对这么一种思潮感觉到不满。当时1992年邓小平南巡沿海讲话以后，中国大部分知识分子，尤其是沿海的知识分子，两眼就望着美国，一心想着国际接轨，庞大的三农（农民、农村、农业）问题基本从视野里消失了。如果说我这本书有一定价值，无非是把农村真实的情况展露出来了。在我的印象中，既不黑暗，也不光明，它本来就是这个面貌。所以，很多人以为中国农村是很光明的，当看了这本书以后，就发觉中国农村问题很黑暗。其实这是本来的状况，很多人把它想得太光明。
多维：最近几年有没有变化？
曹锦清：应该说是有较大的变化。但关键是从什么角度来看问题。2005年，中国绝大多数地区农民的负担基本取消了。而农民一年辛苦之后的结余情况则有好有坏，但是凡是农民耕地比较多地方，农民的结余情况会比较好，耕地比较少的地方，结余则比较少。农业的供给品，如农药，这几年有些地方价格增长得比较快，实际上没有得到很多实惠。但在耕地比较多的地方，效果则很明显。举个例子，今年4月，我陪两个英国学者到湖北一个地方考察，当地的一个91岁高龄的老保长见到我第一句话就是：没想到，没想到。我问为什么。因为我2001年曾访问过他，当时我问他农民负担如何，他说重，比国民党的时候还重。国民党税多，共产党费多。我就很惊讶，调查下来发现，的确农民负担比国民党时还要重。这一次去，他首先是说“没想到”，他解释说，“没想到这么快就把农民负担取消了”；第二个说法是，“现在是太平盛世了”。他在国民党时学的是历史，他拿现在和文景之治相比拟，那时是二十税，三十税。到现在，税完全取消了。第三句，他问道，“想不通，”我问为何，他说因为自古以来，土地养农民，农民养官，“现在不用交税，官谁来养？”我随后问当地的一个官员，最近几年发生了什么变化？他说7对夫妇出去打工，有6对会回来，很多人买了摩托车，很多人盖了房子。他说，我们这里种水稻和油菜，油菜可以把一年的成本全部收回来，而水稻一千斤一亩地，每斤8毛钱，三亩地一年就有2400元收入，4口之家一年就有1万多元收入，再加上外出打工，这样收入是很不错的。这是耕田比较多的地方，但耕田比较少的地方，因为农用物资的涨价，就可能看不到这样的效果。但总的来说，是有很大的改观。
多维：我来总结一下，有些人担心农民问题是中国最大的问题，但听了你的陈述，问题并不像外界所猜测的那么严重，也不像有些人所认为的，只要通过土地的私有化或者政府的一系列变动，农民就可以很快地富裕起来。但在你看来，中国农村已经进入了一个稳定但迟缓的发展阶段。是不是这样？
曹锦清：对。(多维记者何频)
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