新农村建设，政府应该干什么
——老屋冲故事的启示
徐全红 2006-4-22
为建设社会主义新农村，武汉市政府搞了个“家园建设行动计划”，可遗憾的是，在黄陂区王家河镇的老屋冲，这个只有37户人家的自然村搁浅了。（《新农村遇到老观念 破解还靠新思路 老屋冲的故事发人深省》，《湖北日报》，2006，3）从区里到镇里，再到村里（假定村官也是官），各级官员很闹心，这么好的事情村民竟然表现得很冷淡，大大出乎他们的预料。于是有人感慨村民的观念老化，有人抱怨村级组织的软弱，也有人认为这是“包产到户”的农村土地承包经营体制的必然结果，主张只有壮大农村集体经济，才可以调动农民的积极性。可很少有人反思这一故事背后的政府责任。在笔者看来，老屋冲故事中最应该检讨的是当地的各级政府，在这场游戏中，他们显然“越位”了。这就给我们提出了一个非常严肃的命题：新农村建设，政府到底应该干什么？
我们先从故事中选取几个经典地画面，从中提取几个值得我们深思的问题：
画面一：从老屋冲走出去的在武汉经商的60多位老板慷慨解囊，集资改造家园。老板们先后集资20多万元修路、整修塘堰，还准备盖宾馆，把家乡办成依山傍水的生态旅游村。可当政府把老屋冲的改造，纳入市里的“家园行动改造”计划中，并给了该村10万元的补贴之后，老板们撤退了，计划反而“卡壳”了，这是为什么？
画面二：当地政府主动请来武汉市城市规划设计院专家，对老屋冲改造进行整体规划。按此规划，所有房屋将改造成为徽派风格的民居。对这一计划的实施，百姓并不领情，为什么？
画面三：1.3公里的进村公路，拓宽至4米，水泥硬化到村头。竣工那天，全村老小像过年，高兴的劲儿没法说。在村前的山腰里建了一座水塔，水管通到各家各户。水龙头一拧，甜滋滋的清泉水哗哗流淌，百姓个个都润心得很！可当进行旱厕改造和猪圈牛栏改造时，农民就不配合，建好的垃圾箱，农民也不愿意使用，为什么？
画面四：村干部觉得挺为难的。武汉市“家园建设计划”，对改厕、改圈、改垃圾堆放形式，是有评分标准的。其中，改厕30分，改圈30分，改垃圾堆放形式35分。达不到标准，对上不好交代。为什么？
画面五：修牛栏猪圈，每一间由政府补700元，另需400元，本该村民自筹。老板们豪爽，“贴”了。汽车把砖运到村头，后来要挪个百把米重建，可这千把块砖挪个窝的事，就是没人伸个手。没有办法、老板们又叫来一辆拖拉机，就是砖头搬上搬下，举手之劳，愣是没人动。为什么？
回答这五个问题可不简单，从中找到新农村建设的规律性东西，才是真正有意义的答案。应当说，这里面有体制性的问题，如集体经济的衰竭造成农民各自为战，缺乏组织等；也有农民素质亟待提高的问题；还可能有其他的问题，诸如组织协调不力等。但笔者认为，还必须从新农村建设中的政府定位问题中找到答案。
第一、新农村建设是谁的事情，靠谁来做。这个问题在理论界已经取得共识，即行农村建设说到底是农民自己的事情，要靠农民自己来做。韩国、日本和台湾地区的农村建设经验已经证明了这一点，中国农村改革的实践也充分说明了只要农民愿意，再难的改革也能够成功。再观察老屋冲的故事，政府没有遵从这个规律。本来农民自己已经把事情办得很好，结果由于政府以救世主的身份介入进来，事情就变得糟糕起来。如果政府不是以命令的方法，，而是以劝导和教育的方法，尊重农民的主导地位，我想情况会是另外一个样子。
第二、新农村建设中，政府应该做什么。这里面有一个理论界熟知的公共经济学理论，我想地方的政府的官员也必须懂得这个理论。我国的新农村建设是在社会主义市场经济的条件下进行的，既然是市场经济，政府和市场是有分工的。政府负责农村公共物品和公共服务的提供。通俗点讲，农村的公共物品就是农民作为市场主体不愿意或无能力提供的产品，而这些产品又是农民的公共需求。例如农村公路供水设施、义务教育、贫困救济、社会治安、大中型水利设施、农村电力设施、农民教育、农产品供销信息体系的建立等等。在老屋冲的故事里，修建通村公路、建水塔农民就很高兴，这就很能说明问题。但旱厕改造，猪圈牛栏改造农民就不愿意，因为这是农民自己的事情。凡是农民生产生活中的“私事”，政府就没有必要直接介入了。因为这在理论上已经是私人物品，属于市场调节的范畴。在这方面我们的各级政府已经有足够的教训可以吸取，有的地方政府借调整经济结构之名，命令农民在自己的土地上种这种那，有几个成功的？我们不必怀疑政府在干这些事情的时候是替农民着想，但毫无疑问，政府在游戏中“越位”了。当然政府在这些事情上可以有所作为，例如可以给他们提供相关的经营信息，对其经营进行指导和引导，但绝不能侵害农民的主体地位，绝不能采用行政命令的方法解决市场问题。
第三、改造农民，必须尊重农民。农民的生活方式和生产方式是几千年传承下来的，有其合理的成分，也有与现代生活方式和生产方式冲突的地方。我们不能总是用“城里人”的眼光看待农民，把他们当作“异类”，更不能把领导者的思维当作农民的意愿，尤其不能把新农村建设中消灭农村生活的多样性作为当作“政绩”。农村就是农村，不是城市，农民选择什么样的生产生活方式，说到底是农民自己的事情。这种生产生活方式的变革是一个历史过程，，是与农村生产力发展水平相适应的，不是靠一、两个“样板村”就能解决的。建起了垃圾箱，没人愿意用；你在农民家里修了水冲式厕所，照样没人用，这就是最好的证明。老屋冲的故事中，我们已经看到了我们不愿意看到的，为政绩而建“样板村”的情形。将所有房屋将改造成为徽派风格的民居，恐怕有很多“政绩”的成分吧。在这个问题上，政府只能是加强教育和引导，并要有足够的耐心。
第四，新农村建设，教育和发动群众一定要先行。中国共产党的伟大之处，很重要的一点在于其群众路线。这一点很多基层政府好像已经淡忘了。老屋冲的农民“千把块砖挪个窝的事，就是没人伸个手”，这说明了什么？只是说明农民觉悟不高吗？显然不是，更能说明的是我们在工作的时候已经把群众路线这个法宝给“丢”了。在老屋冲的故事中，很难找到发动和教育农民的过程，我想这不至于是记者的工作疏漏吧。我们在研究韩国新农村建设经验时，发现他们已经把这一法宝发挥得淋漓尽致，在行动之前，花大量的资金和精力教育、培训（并非专业技能培训）和发动农民，使农民树立建好自己家园的信心和勇气，使新农村建设由政府的“我让你做”变为农民“我要做”。在以后的行动中，让我们重新拾起这个法宝吧，因为在这个问题上，政府的“缺位”一定要补上。
在结束这段文字的时候，我衷心地祝愿老屋冲的新农村建设一路顺风。
（单位：财政部财政科学研究所）
附：《湖北日报》报道，由丑牛删节。
新农村遇到老观念 破解还靠新思路 老屋冲的故事发人深省
故事之一：老板们热心建山村人称三月好，春在枝头闹。
黄陂区王家河镇党委书记万立云的心头，却闹腾着一道难题：从该镇卧虎村老屋冲走出去的一群老板，去年主动集资，建设家乡。可当武汉市政府将该村纳入“家园建设行动计划”，并拨资帮助改造后，这些老板们的激情却像霜打的茄子——蔫了。这是为什么？ 带着同样的困惑，3月8日，记者来到老屋冲。 老屋冲是卧虎村的一个自然村，现有37户人家。近二十年来，从村里到武汉城区谋生的人不下三百，其中有60余人在汉口清芬路当上了销售五金电料的老板。
村里有个传统：每年正月十五，外出的人都要回乡玩花灯。去年正月十五，由甘家明打头，一行人浩浩荡荡回乡来。但是，车开到村委会就“卡”住了——到老屋冲的1.3公里土路，宽度不到2米，而且凸凹不平。40多辆小轿车，就这么“趴”在路边。老板们走在回乡的土路上，直觉得心里堵得慌。晚上，花灯闹罢，老板们聚在一起，甘家明挑开了话头：我们在外发了，但生养我们的这片土地还是老样子，大伙能不能出点资，为改变家乡面貌做点事呢？此话一出，百十号人积极响应。 说干就干，以甘家明、甘人泰、甘人刚、甘官心四人为首，马上联系施工队，把2米宽的路基拓宽至4米。 清明节，60多人回乡，小车顺顺当当开到家门口。一种成就感，油然升腾在老板们心头。趁热打铁，他们进一步谋划：建公厕、修堰塘、整村容……钱从哪里来？老板们慷慨解囊。甘家明、甘人刚各自出资1万元，甘人泰、甘安心出5000元；其他人我出1000元，我出500元。一下凑了10余万元。 村头那口30多年未挖过塘泥的堰塘，已雍积成一条小沟。老板们请来施工队，挖出一车车塘泥，运到后山脚下，然后到山头炸下1000多车石块，垒成齐齐整整的坡沿。一番打理，两口深5-6米、宽20多米、长300多米的堰塘，重又荡起了清波。村头，两座粉红色的公厕也立起来了。面对环抱山村的满目葱茏，面对乡亲们渴望致富的眼神，一幅更宏伟的图景在老板们心中萌生：全面改造村落环境，建一家宾馆，利用村子背后的一座水库，把老屋冲建成依山畔水的生态旅游景区。 王家河镇党委书记万立云了解到老屋冲发生的变化，主动请来武汉市城市规划设计院专家，对老屋冲改造进行整体规划。按此规划，所有房屋将改造成为徽派风格的民居。 甘家明说，他们先后两次集资超过20万元。要完成老屋冲的整体改造，这些钱远远不够。就在此时，事情出现了意外的转机。故事之二：市里推出大计划 去年春天，武汉市农业局局长吴福增（现任武汉市政府副秘书长）在乡村调研，意外获悉老板们自发集资改造老屋冲的故事，顿时产生了兴趣。吴福增一五一十向市长李宪生、副市长张学忙汇报了在老屋冲湾的收获。李宪生和张学忙听后，也很感兴趣，并率有关人员到卧虎村调研。一个事关全局的大计划，就这样被催生出来。计划的名称，有人提议叫“农村883计划；也有人说武汉有2087个村，可叫“2087计划”；几经商榷，最终敲定，叫“家园建设行动计划”。 去年5月20日，“家园建设行动计划”在武汉市正式启动。全市2087个村中，110个村被列为试点。作为“启蒙”地，卧虎村理所当然进了“笼子。由于进了政府的“笼子”，老屋冲获得了“家园建设行动计划”下拨的部分资金，并投入到基础设施和村容村貌的改善。 经征求村民意见，并到江西婺源和安徽宏村考察，武汉市城市规划设计研究院拿出一份详尽的老屋冲规划设计图。李宪生市长看过规划图后，非常高兴，希望能把该村建设成为武汉第一村。上有政府支持。下有百姓拥护，外有老板援助，一幅美好的发展画卷，似乎就要徐徐舒展开来。然而，令万立云始料不及的是，老屋冲湾的家园建设行动却由此悄然停歇了。 这是怎么回事？故事之三：村干部碰到“硬钉子” 看起来蛮理想的一幅蓝图，实施中，老百姓的反应却有很大的差异。 老屋冲的改造，概括起来，叫做“四改一硬化”。 1.3公里的进村公路，拓宽至4米，水泥硬化到村头。竣工那天，全村老小像过年，高兴的劲儿没法说。村民原来用的是自压式水井。按规划，在村前的山腰里建了一座水塔，水管通到各家各户。记者到村民甘小发家里，水龙头一拧，甜滋滋的清泉水哗哗流淌。这件事，甘小发说，百姓个个都润心得很！其余的几项改造，在村民意愿中，可就大打折扣了。 先说改厕吧。村子里，各家的厕所原来都建在房前屋后，露天式的，规划中是建3座公厕、2个沼气池还没个影，室内卫生间更不用说。村民的反应是：拉屎拉尿，自古以来都是房前屋后解决问题，哪有那多讲究？这一改，可说是基本“泡汤”。其间，虽说没什么冲突，但干部们的感觉是一头扎在了“软钉子”上。改垃圾堆放，形式上也可以说是改了。在村里，记者确实看到了几个像模像样的垃圾堆放池，红砖砌墙，水泥糊面。但很奇怪，垃圾池里干净得很；老百姓的房屋前后，照样是垃圾遍地，有的甚至粪水横流。这一改，实际上流于形式，你改你的，我倒我的。 还有一改，对象是牛栏猪圈。规划中写道：根据村湾牲畜圈养实际情况，在村湾的东南侧建三位一体的牲畜饲养棚，面积80平方米。这一改，村干部碰到“硬钉子”了。 干部们耐心说服：改圈，是为你们着想，改善卫生环境、少闻点臭气，还不是想提高大伙的生活质量嘛！ 村民不领情，蹦出来的话儿冲耳朵——“要臭臭我自己，你们瞎操什么心？”“集中饲养，猪、牛被偷，找哪个赔去？”“现在猪圈在门口，煮好的猪食倒进槽，连鞋都不会湿。你搬那么远，下雨下雪么办？”僵持，说服；再僵持，再说服。现在，村东侧的猪圈牛栏倒是建起来了，但多数村民房前屋后的猪圈牛栏也还留着，猪崽儿也还照样在房子四周拱着地皮。 村干部觉得挺为难的。武汉市“家园建设计划”，对改厕、改圈、改垃圾堆放形式，是有评分标准的。其中，改厕30分，改圈30分，改垃圾堆放形式35分。达不到标准，对上不好交代。故事之四：镇书记非常不满意 老屋冲的改造，本是老板们一把火点燃起来的，可这把火烧起来以后，老板们的激情怎么消退了呢？甘家明介绍，当初，参与集资建设的老板，共有20人。虽说出资多少不等，但回报家乡的心情是一样的。自打进了政府的“笼子”，我们这些人的心思便有了变化，一个普遍的心态是：既然是政府的工程，我一个平头百姓，跟着瞎掺乎干啥。 “政府工程，你政府就得像模像样地搞”，甘人泰快人快语：“现在好多事都不透明，比如说，政府到底拿多少钱，搞哪几个项目，资金缺口有多大，不清楚。” “不是我们不愿意出钱，但哪些归政府搞，哪些归我们搞，总要说个清楚明白呀！” 老板们不满意的另一个原因，是感觉村民“不配合”。 甘家明讲了个例子。修牛栏猪圈，每一间由政府补700元，另需400元，本该村民自筹。老板们豪爽，“贴”了。汽车把砖运到村头，后来要挪个百把米重建，可这千把块砖挪个窝的事，就是没人伸个手。没有办法、老板们又叫来一辆拖拉机，就是砖头搬上搬下，举手之劳，愣是没人动。 民居改造，规划中的点睛之笔，是把山墙及建筑入口的墙垛，加入由徽派马头墙演变而来的“垛子”。甘人刚、甘人泰、甘安心以身作则，把自家老屋改建成“示范房”，但往下就很难推动了。有的人家，当面说得好好的，过段时间回来看，一动也没动。 村民怎么想呢？ “政府该搞的事，当然要由政府搞”。 “你要拆我的猪圈，当然要建好新的还我”。 “想做好事，你就把好事做到底嘛！” 采访中，记者不时听到这样的声音。那么，干部们有什么说法呢？ 在卧虎村村委会，支部书记余良顺解释，家园建设计划，2005年政府补贴到村的资金总盘子大约是110万元。老屋冲只是卧虎村的11个自然村之一。这是一笔帐。 政府拿的钱显然不足以完成老屋冲宏伟的改造计划。 不过，干部们也嘀咕：当初，政府没拿钱，老板们自发地干，干得有声有色；如今，政府支持，老板们怎么反而没劲了呢？ 王家河镇党委书记万立云说：“老屋冲早在家园计划前，就自发搞新村建设，本来走在前面的，现在却搞得上不上、下不下，我非常不满意。” 说到这件事，大家都认为是“起了个大早，赶了个晚”。一本刚刚翻开的画册，“搁”在那儿了。 甘家明希望，能和镇领导好好沟通一下，重新启动老屋冲的新村计划。 万立云表示，要和老板及村民好好谈谈，破解目前的困局。
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