如果欲支农，功夫在农外
——论新农村建设的金融支持[①]
On Financial Support in Rural Re-construction
周立
在进行本文的讨论之前，我们首先要确立一个认识基础：在农村金融安排上不能因为农村而牺牲金融，也不能因为金融而牺牲农村，而要找出农村部门和金融部门的利益均衡点和合作机制。正如中国人民银行行长周小川曾提出的，要“认识到三农发展和农村金融发展是共生、共存关系，二者之间相互依存、相互促进。如果将三农比喻为人的机体，农村金融则是机体中的重要器官，取之于机体又服务于机体，而不是一个体外的支持器械，可以只管用，不管养。”[②]既然是共生、共存关系，而三农又是需要服务和支持的机体，那么，在新农村建设中，强调金融支持，是理所当然的。只是要把握好，这种强调不是以牺牲金融部门为基础。
一、严酷的现实：不是牺牲农村，就是牺牲金融
但是，从中国实践上看，情况却远非如此简单。实际上，90年代中期以来的金融改革，在防范金融风险的主旋律下，农村成为金融改革的牺牲品。为了防范金融风险，确保金融安全，金融部门进行了一场由农村到城市的大撤退，与机构网点收缩相伴随的，是信贷收缩和各类金融服务的缺失，许多地方的农村居民，甚至连存款、汇兑这样最基本的金融服务，都变得遥不可及了。在城市没有大本营的农村信用社，虽然没能如四大国有银行一样从农村逃亡，但也理性地只是将从农村吸取存款的很少一部分用于对农村的贷款[③]。可见，在强调金融安全的政策环境下，对农村的信贷紧缩，似乎成为理所当然的事情。
近几年来，情况又走向了另外一面，在三农问题屡屡被强调为“重中之重”，以及新近的新农村建设讨论中，对农村金融缺失的抱怨甚多，以至于金融支持成为一个核心的话题，许多主张带有很强的指责金融部门的色彩，蕴涵着牺牲金融业去支持农村的体制思路。
由此可见，共生共存的立论前提，被无情的现实粉碎得支离破碎。
因此，我们需要从更深层的理论角度思考农村经济和金融运行的规律，并寻求可能的利益均衡点，避免继续走偏废一方的老路。这要从历史规律、经济规律、政策设计和政府目标上加以认识。
二、资金离农之必然
从历史规律看，在工业化进程中，农业和农村的相对落后和衰败是普遍现象，几乎所有的发达与发展中国家都经历过，或正在经历着这么一个过程。在相对落后和衰败的条件下，让配置资源的金融部门去“扶贫”，不仅不可能，而且，一厢情愿被政府设置在农村的金融部门或推出的惠农措施，最终都会被金融部门转化为“只存不贷”和“集体扶富”手段，使得以中国特色的“上有政策、下有对策”的各种名目的“机构不下乡”、“资金不下乡”，成为普遍事实。
从经济规律看，农业有独特的产业特点，农业生产和农业劳动，主要是和自然相交换，存在着马克思所说的自然的协作。自然条件的局限，使得农业不可能像工业那样在短时间之内迅速地大规模扩张，农产品的产量往往也会因为不同地区、不同年份的自然条件不同，有丰产欠收的区别。不同地域的生产条件，更是千差万别。所以，农业不可能只听命于市场规律，它首先要听命于自然规律和自然条件。绿色革命以后，农业部门，尤其是传统的粮棉油生产部门，面对的是相对饱和的市场需求，使得增产不增收在全世界范围内成为普遍事实。再加上存在较大自然风险、季节转换成本、市场风险、居住分散等风险较大、成本较高等问题，几乎不可能和第二产业、第三产业进行利润率的竞争，也就自然无法阻挡金融部门把资金配置在第二、第三产业的普遍趋势。若从政策目标和社会目标而言，这存在明显的“市场失灵”。
从政策设计而言，在发展战略制定上，实现国家的工业化，推进城市化，要比发展乡村，重要得多。工业化和城市化的推进，需要大量的资本投入。这样，设置在农村的金融部门，往往被用来作为储蓄动员机器，为工业化和城市化的推进积累资本。计划经济时代，金融部门历来是国家机器的代理人，而不是农民的代理人。市场经济的推行和全球化竞争的需要，使得金融部门有了自身的基于市场化的利益，因此，名为“支农”的机构或资金，会因为自身生存和发展的需要，倾向于离开农村。所以，我们可以说，政府失灵和市场失灵往往会在农村金融体系的发展中交织在一起，成为难以解决的顽症。
从政府目标而言，中央政府为了合法性、地方政府为了政绩的需要，往往将经济增长作为发展的主要手段，甚至唯一指标。“发展才是硬道理”往往演变为“增长才是硬道理”。显然，发展中国家农业的产值与利润增长空间，要比工业和第三产业部门小的多、慢的多。中国特色的小农经济，使得所谓的农业产业化几乎无法实行。所以，忽视农业基础设施投入，把农村融资问题的解决往往只作为口号，而非实际行动，是追求政绩目标的地方政府和追求合法性目标的中央政府，做出的必然选择。
三、市场金融解决不了农村融资问题
由上可见，“农村金融”问题不仅是“农村”的问题、“金融”的问题，它更是基本历史规律、经济规律和政策设计和政府目标问题。若仅从现行产业政策和制度框架下考虑问题，我们可以看到一个清晰的市场逻辑的存在。
笔者在很多文章中论述了，农村金融之所以存在，是因为它要解决不同于城市工商金融的、特殊的农村融资问题。严重的信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险、非生产性借贷为主这四个农村金融市场基本问题，是设在农村的各类正式金融机构难以克服的。所以，如果要让金融机构自然选择，它们会纷纷离农而去，这就出现了本文开头所言的“为金融而牺牲农村”。而如果政府强令金融机构支农，而农村金融机构又别无选择的话，则因无法克服上述四大问题带来的成本和风险问题，会累积损失，最终变成“问题金融机构”，又出现“为农村而牺牲金融”的情况。
当然，在现行体制下，我们可以找到改良性方案。比如，我们可以放宽利率浮动范围，让设在农村的金融机构可以获得成本与风险的补偿；我们还可以放宽市场准入，在农村出现多元化市场主体，通过竞争降低农户可获得的资金价格（利率）；我们甚至如同世界银行所强调的那样，通过法律、信用、抵押、担保等制度建设，建设农村金融基础设施，提升农户信用等级，降低农村信用风险。笔者也在不少文章论述了非正式金融安排在解决农村融资难题上的优势，并提出了两部门垂直合作型金融安排的农村金融体系发展模式。实际上，伴随对农村融资问题的调研和认识的进一步思考，笔者逐渐认识到，上述做法，只是在市场逻辑内行事。在资金离农的基本条件没有改变的情况下，无论我们如何努力，也只能是体制内的零敲碎打。我们只是得到了一些短期的、局部的、技术含量比较强的改良方案，并不能解决农村融资的根本难题。原因在于，我们一直没能认清农业经济的基本特点，我们一直还天真的认为市场能彻底解决农村融资问题，就像相信市场化能解决农业经济问题，产业化能解决中国农业组织化问题一样。
市场金融，充其量只能满足农村有较大利润空间，并有还贷保证的那一部分融资需求。这些融资需求，多来自富裕的农村和富裕的农户。因此，它只是“草尖金融”，不能为小农经济条件下的大部分农户所利用。这就是1996年以来农信社市场化改革以后，我们看到的情况：富裕地区和富裕农户，信贷状况有所好转，而普通农户甚至有所恶化。这是市场发挥配置资源基础性作用的必然结果，也是市场金融“嫌贫爱富”的必然结果。我们不能因此而指责市场，因为市场本身就是做优胜劣汰工作的。要指责的，是相信市场万能论的制度设计者和他们做出的制度安排，是不顾农村基本融资规律，空降一些制度让农村部门和金融部门执行的机构和人士。
四、如果欲支农，功夫在农外
认识和利用市场逻辑，我们可以得到一些改良方案；认识和突破市场逻辑，我们才有可能得到一些解决根源问题的方案。比如，我们要问一下：
1．工业化和城市化过程中，对农村的金融抽取，以及市场经济发展过程中，对农村的金融排斥，如何计算？如何解决？
2．农业产业利润率为什么那么低？能和二三产业进行利润竞争吗？即使要改造传统农业，有无可能使之成为不低于二三产业收益的部门？哪些部分可以改造，怎么改造？哪些部分属于国家食物安全领域或战略投资领域，不可改造？
3．为什么小农的家庭式农场有如此之强的生命力？这样的小农经济能持续多久，或者近乎不可改变？在小农经济的基础上，应该成长出怎样的与之相适应的金融安排？
4．如果要改变小农分散经营，建立能够与有组织的市场和有组织的政府对接的农户组织，那么，如何赋予小农建立组织的权利，在中国的小农经济基础上提高其组织化程度，以降低风险和提高收益，同时也提高农户的信用基础？
5．为什么一定要让农村金融市场成为一个竞争性市场？我们能否促进农村的正式和非正式部门由水平竞争，走向垂直合作，让正式和非正式金融组织不是在农村金融市场上你征我杀，而是形成合理的信贷分层，共担融资责任，共享融资利润？
6．为什么一定要让农村金融市场成为一个多元化市场？多元化能促进竞争，但能改变农村融资基本条件吗？即使需要多元化，这个多元化如何组织，谁为主，谁为次？
上述问题，多数不是农村部门，也不是金融部门造成的，更加不是靠它们自身所能解决的。当对农村的金融排斥一直存在、农业的产业利润率一直低于二三产业、小农经济依然延续、小农依然分散经营、多元化竞争性市场并不能如愿建立的时候，靠农村部门或金融部门自身去解决融资问题，都是无解的。即使是农村部门和金融部门能心平气和地坐在一起，不再互相指责，而是商量对策，也充其量只能做点儿体制内的修修补补工作，并无法彻底改变农村的融资条件，也无法改变金融部门的融资态度。
或许，我们要首先打破农村市场经济的神话。要认识到中国农村本质上还不是市场经济，并且从延续五千年农业文明所具有的惯性考虑，在可预见的将来不会成为市场经济。那么，我们就会认识到，纯粹的市场手段，无法解决农村融资问题。当我们看到农民的自然经济的一面，看到农户的道义经济的一面，看到鲜活的农民为生计而综合使用各类策略的一面，我们就不会非要拿一个理性经济人，或舒尔茨所描述的“理性小农”的面孔，去往他们的鲜活的脸上套了。如同舒尔茨的“理性小农”假设只适合那些精于经济考虑的农场主（farmer），而在中国农村生活的只是七八亿小农（peasant）一样，西方发达经济体创造出的经济学概念与理论，在中国可能缺乏最起码的概念和理论的适用对象。
实际上，在农业利润率仍然低下、基础设施建设仍相对落后的情况下，农村金融市场的多元化竞争性就只能在政府继续加强二元对立，强制割裂城乡资金流动的情况下，可能部分实现。但由于我们在理念上不能接受二元对立的加强，在技术上无法割裂城乡资金流动，那就难以避免正式金融部门、民间金融组织，甚至农民们的自发将资金转移到工商部门、城市部门的行为，就如同农民们纷纷用脚投票，背着农民身份，抛弃农民职业，到城市或富裕地区打工一样。作为主要生产要素的劳动力如此，更加逐利性的资本要素更加会如此。
五、需要突破市场逻辑
本文探讨的结论可能是：在农村经济市场化大潮涌涌，市场条件不能改变的情况下，认识农村金融市场逻辑，并利用这一市场逻辑设计合适的制度安排，可以有效缓解农村的融资饥渴症。但，这只是在市场逻辑范围内行事。实际上，如果不能跳出市场逻辑，不去改变农村金融安排的市场条件，则无法从根本上消除对农村的金融歧视。因此，各类对农村金融安排的献计献策，只能是治标之道。
面对强大的市场逻辑，需要政府介入，进行反市场逻辑的操作，去改变农村资金补贴城市的“以弱补强”格局。因此，治本之道，是不再仅仅就农村融资难题的表象去谈论农村金融改革，而是要深入到农村金融成长的经济社会环境中，去打破农村市场经济的神话，以一系列的制度变革适应中国小农经济发展的实践。作为公共部门的政府，应对农村进行一系列有益的制度安排[④]，改造传统农业，改变农村资金利用上的高风险、低利润格局，使农村获得比城市更为优越的信贷条件，使农业投资收益不低于二、三产业，从而改变农村融资条件，彻底改变资金流向，从根本上解决农村融资难题。
作为结语，笔者认为今后在探讨农村金融问题时，要跳出仅仅是“农村”、“金融”两大部门相互指责的谈论模式。从农村金融成长的经济社会环境出发，去考虑“农村金融”市场的改革和建设问题。至少，我们在推出一系列改良性方案的时候，应该清楚地认识到它只是改良性的，彻底的变革，远非农村部门、金融部门内部所能解决。在政策设计上，不从思维上突破市场逻辑，就无法从行动上突破市场逻辑，也就会使我们的努力只是停留在修修补补的阶段，听任农村融资难题继续。在这种情况下，我们在十年、二十年后，还会看到农村金融市场依然故我地存在同样的问题，我们依然故我地坐在这里，或者那里，如同十年、二十年前一样，表情严肃，但又于事无补地讨论着同样的问题。
--------------------------------------------------------------------------------
[①] 本文在2006年8月世界银行“创建多元化和有竞争的农村金融市场国际研讨会”发言基础上整理完成。感谢世界银行王君、中央汇金公司谢平、中国人民大学温铁军等专家在会议中的启发。
[②] 见周小川《关于农村金融改革的几点思路》，《新华文摘》2004年第21期。
[③] 数据显示，自20世纪70年代开始，农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额（即贷/存比小于1）。80年代贷/存比在1/2左右，90年代在2/3左右。其中，1995年农户储蓄仅有22％用于农户贷款。即农民“自愿”地把资金让渡出去，以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象（根据中国人民银行调查统计司（1992）、中国农村住户调查（1996）整理计算）。在多次各家金融机构出于成本收益考虑纷纷撤出农村市场，而农信社又被多次强调恢复合作制，被定位为“支农主力军”后，农户从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的1/3。其中2002年为27％，2003年为31％。即使按宽口径的全部农业贷款计算，占农户存款比例也不足四成。2002年为36％，2003年为39％（根据《中国金融年鉴》，2003）、2004整理计算）。
[④]可以考虑的反市场逻辑措施可能有：综合性的农业支持政策（含农产品价格支持、农田规模经营等）、综合性农村环境改造与发展政策、综合性农村生活质量提升政策等，就农村金融领域而言，涉农金融补贴、优惠利率、互联合约、风险共担等。有些政策可能涉及到反WTO的市场化浪潮。
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
