中储粮河南分公司系统110人涉案的系列案件，揭开了中储粮系统运营监管中存在的巨大漏洞。如何改进完善我国粮食储备制度，仍需各方认真研究探讨
文/《瞭望》新闻周刊记者郭久辉
《瞭望》新闻周刊记者了解到，近期检察机关在中储粮河南分公司系统挖出110名“硕鼠”，查出利用国家“托市粮”收购政策，以空买空卖“转圈粮”28亿斤，骗取国家粮食资金7亿多元，收受贿赂、贪污挪用粮食资金等系列案件，揭开了中储粮系统运营监管中存在的巨大漏洞。
2011年11月，中储粮周口直属库原主任乔建军携款3亿多元外逃，河南省检察机关立即介入侦查，查明2009年6月至2011年7月，乔建军与粮商勾结，让粮商销售粮库中的储备转换粮，或虚报“托市粮”收购数量，骗取国家粮食收购资金和差价补贴。卖粮款和收购资金五笔共计2.37亿元未入粮库账户，而是直接转入其指定的个人账户，经地下钱庄流出境外。
在查办乔建军案件的过程中，河南省检察院不断收到有关中储粮河南分公司的举报材料，越查线索越多，目前已立案查办110人。其中涉及中储粮河南分公司干部员工81人，包括中储粮河南分公司原总经理李长轩、原副总经理杨宏杰，以及26名直属粮库主任等处级干部。目前，系列案件中，有一部分已经法院审理判决，例如中储粮河南分公司原总经理李长轩近日以受贿1407.9万元，巨额财产来源不明893.6万余元，被判处无期徒刑。还有多起案件正在侦办过程中。
据河南省检察院反贪局介绍，查办的中储粮河南分公司系列案件有五个显著特征。一是犯罪主体集中，81人中，粮库主任和财务人员占九成;二是犯罪主要环节是在“托市粮”收储和储备粮轮换销售、建库收库、亏库涨库过程中贪污、挪用粮食资金;三是作案隐蔽、专业性强，粮库主任与财务人员直接操作，不通过专业化侦查手段很难查获;四是窝案串案居多，几乎全都是家族犯罪、关联犯罪的窝案串案;五是涉案金额巨大，5人涉案金额超过1000万元，10人超过500万元。
国家粮库变成“家天下”
按照2000年中储粮总公司组建时国务院的批复意见，省级分公司作为中储粮总公司的派出机构对下属粮库的人、财、物实施管理。剖析这一系列案件可见，这种相对独立、缺少外部地方横向监督的“垂直管理”，一旦“一把手”出问题，上行下效，造成的管理混乱极其严重。
从2000年9月中储粮河南分公司组建，到2012年12月9日被检察机关查处，李长轩担任河南分公司总经理长达12年，河南分公司已经成为李长轩的“家天下”。据检察机关查证，李长轩受贿贪污1407.9万元，巨额财产来源不明893.6万元。其妻子及一名情妇也成为其同案犯，分别被判处七年和八年有期徒刑。其另一名情妇中储粮河南分公司原副总经理杨宏杰因涉嫌贪污、受贿上千万元正等待审判。
判决书中列举了李长轩收受65人贿赂的事实，其中最醒目的是，25个行贿人是中储粮河南分公司下属的各市、县直属粮库的负责人，逢年过节，他们以公款行贿，行贿总额超过300万元。
如漯河、信阳、南阳、周口、濮阳、邓州、延津、夏邑等直属库负责人行贿都在6次以上;最多的沈丘直属库原主任张怀君23次向李行贿190.3万元。一个十余次向李长轩行贿的粮库主任说：“人事提拔、调动，资金划拨等大权都在他手上。为了得到关照，送‘过节费’已是家常便饭。前些年是一次三五千，这几年都是一次一万元。”
接受“过节费”习以为常的李长轩，从下属粮库“借”钱也如同拿自家的钱。卷宗显示，2002年、2007年，李长轩两次个人用钱向张怀君借80万元。李长轩只还了20万元，其余60万元都由张怀君从下属公司走账报销。
上梁不正下梁歪。上行下效，各粮库主任纷纷效仿李长轩，并有过之而无不及，粮库基本上都成了粮库主任的“家天下”。目前已有16名粮库主任落马。漯河直属库原主任李某涉嫌贪污700多万元、受贿1000多万元、挪用上亿元;许昌直属库原主任何某，两年内，仅其个人用公款开支消费就达2000万元，日均超过3万元，造成粮库巨额亏损; 沈丘直属库原主任张怀君贪污受贿数百万元……
“制度就像一个笼子，但是拿钥匙的人不管事，再好的笼子也形同虚设。”一位涉嫌贪污的粮库主任在接受调查时这样反思和供述。
河南省检察院检察长蔡宁指出，对中储粮河南分公司系统“一把手”缺乏监督，制度不健全，是导致领导层蜕化变质，形成窝案串案的重要原因。
28亿斤“转圈粮”骗取7亿元国家粮食资金
案件侦办中，河南省检察院组织了24名专业审计人员，对中储粮河南分公司部分直属库的账目进行了长达3个月的审计，一举揭开了利用“转圈粮”骗取国家巨额粮食资金的内幕。
从2006年起，为保护农民种粮积极性，国家出台了“托市粮”收购政策，即在市场粮价偏低时，国家以高于市场价的“托市价”收购农民手中的粮食。
肩负国家粮食战略储备和平抑粮价稳定市场两项重任的中储粮系统，承担托市粮收购任务，同时也享有国家专项的政策优惠。即每收购一吨“托市粮”可获得收购手续费50元、保管费86元，陈粮轮换销售手续费30元，还有差价补贴。中储粮河南分公司一些人把这种优惠政策当成了个人谋利的工具。
为方便农民售粮，中储粮总公司允许有资质的民营粮食企业参与“托市粮”收购。为了进入“托市粮收储企业名单”，赚取国家的补贴和粮食保管费，很多民营粮商不惜重金向李长轩及各直属库主任等关键人物行贿。李长轩受贿金额中就有300多万元来自几十名各类粮商。最多时，河南小麦托市收购的企业粮库库点增加到4200多个。
而粮库负责人与粮商勾结，玩起“转圈粮”游戏，骗取国家粮食资金。手段之隐蔽，数额之大，更令人震惊。
按惯例，每年收购新粮前，粮库要进行陈粮轮换，卖出陈粮，腾出库容收储新粮。一些粮库负责人与粮商串通，由粮商办理购买陈粮手续，实质上并非真正买;“托市粮”收购时，粮库伪造收购农民粮食的单据。检察机关侦查中发现，有的粮库存有成箱的农民身份证复印件，专门用来伪造收购凭证。这样，账目报表上一出一进，粮库赚到了国家每吨166元的手续费和巨额粮食差价补贴，而实际上，在这样的虚假交易中，粮库的陈粮原地未动，“托市粮”也没有收购。
据河南省检察机关调查，中储粮河南分公司51个下属粮库，至少有35个存在“转圈粮”。最多的宁陵县直属库4年“转圈粮”3.6亿斤，邓州和滑县直属库3年各“转”了2亿多斤。已查出河南各直属粮库“转圈粮”28亿斤，总价值28亿多元，直接骗取的国家粮食资金超过7亿元。
更深层的隐患是，“转圈粮”使国家粮食储备的家底变得扑朔迷离，直接危害国家粮食安全。按照中储粮河南分公司2009年、2010年账面显示，当年从农民手中收购了全省80%以上的粮食，而实际收购量不到50%。据中储粮河南分公司业内人士估计，中储粮河南分公司每年存储的粮食至少有1/6是“转圈粮”。
建库收库、亏库涨库成惯用伎俩
据调查，中储粮河南分公司此前的粮食存储点70%是租用企业和民营粮商的库房。一些粮商大肆行贿，使自己的粮库能参与“托市粮”收购代储业务，赚取国家的粮食收储补贴。张怀君从直属库挪用公款230万元作为他和李长轩建仓库的个人入股资金，每年分红20万元。至案发时，两人各获红利120万元。
比赚取国家粮食保管费更快的赚“黑钱”的办法，则是在建粮库和收购粮库等环节上“啃”国家一口。调查发现，有的粮库在自建粮库过程中，偷工减料，虚报库容，甚至虚报根本不存在的粮库，骗取国家建库资金。周口一家企业自建一座粮库，后来高价卖给中储粮。在这个“收库”过程中，李长轩从这一企业获得贿赂400多万元。其中的漏洞有多大，可想而知。
调查中，不少粮库还通过亏库和涨库，蚕食国家粮食资金。河南中储粮系统曾有4200多个企业代储粮库，由于监管不严，有的粮库粮食收购入库时缺斤短两，存储中被盗卖等导致的亏库非常普遍。如漯河直属库下属的一个代储库，2010年就被偷卖掉3万吨价值6000万元的小麦。据河南省检察院反贪局掌握的情况，2011年，中储粮河南分公司下属各粮库亏库总数达26万吨。
更有甚者，通过往库存粮食中加沙土等杂质，制造涨库，从中谋利。临颍县一个代储库点为弥补盗卖粮食形成的亏库，向库存粮食中掺杂使假，因掺沙数量过多，形成“涨库”，即出库数量超过了入库数量。临颍分库原主任竟将多出的400吨变卖80万元，据为己有。这样的案例，在中储粮河南分公司下属粮库并非个案。□
莫让“垂直管理”变为监守自盗
中储粮河南分公司系统涉及110人的系列案件，暴露出了管理监督上的诸多问题。有关专家认为，各方应认真研究探讨如何改进完善我国粮食储备制度。
这一系列案件突出暴露了中储粮系统纵向监督无力，横向监督缺失的严重问题。
据李长轩供述，他担任分公司总经理的十多年间，除了例行的会议、活动和上报有关材料，中储粮总公司很少过问分公司人事、管理等方面的情况。有时也会派人下来检查，基本上都是领着去几个管理比较好的粮库看看就走了。据河南分公司人员介绍，2008年，收到“转圈粮”的举报，中储粮总公司也曾派审计人员在河南分公司多个粮库展开大规模的专项检查，只查出一千多吨“转圈粮”，最终不了了之。
正如李长轩供述，省公司也很少过问下属各粮库的情况。记者调查了解到，河南分公司作为中储粮总公司派出机构，不具有企业法人资格，下属粮库是独立核算的企业法人，所以分公司对下属粮库主要是人事管理。在业务上，只有粮库监管、大块资金的划拨和报表统计，因此各粮库在粮食购销等业务运营上仍有相当大的自主权。机构设置上的先天不足，给各粮库主任及财务人员勾结粮商“暗度陈仓”提供了可乘之机。省公司“睁一只眼，闭一只眼”监管松散，加上人员多年不交流调整，各粮库负责人便长期盘踞作案。
一个典型案例是，乔建军在周口直属库主任岗位上干了10年，2011年携款外逃前，他先期将妻子孩子投资移民美国，2008年至2011年开始转移资金，此间他先后10次赴香港、7次去美国，并用其他名字另办一套护照，28次出境赴香港、新加坡、澳大利亚等地。而中储粮河南分公司对此都未加干预，也未履行审核保管其护照的职责。以致乔建军外逃直接造成亏库15.25万吨，直接损失3亿多元。
纵向监督软弱无力的同时，外部监督也处在缺失状态。对中储粮这样的央企，地方党委、政府职能部门没有日常监管的权力。而中储粮作为资金密集型央企，业务相关的银行本应监督粮食资金使用，但实际上监管作用也发挥不力。
由此，垂直管理成了“天高皇帝远”，无人监督，无人管理。
国务院原副秘书长、国家粮食局原局长、中国粮食储备行业协会会长白美清接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为，以中央储备为核心、地方储备为支柱、社会储备为基础的中国粮食储备制度是粮食流通领域改革开放的一个重大成就。实践证明，中央储备的核心作用是显著的，为抵御国际、国内粮食市场波动，保障国家粮食安全发挥了重要作用。同时，白美清也认为，中储粮河南分公司的窝案串案令人震惊，教训惨痛。案件暴露出管理层面的严重问题，要深刻总结教训，研究改进管理办法，实行有效的监督，人员要经常调岗轮换。
河南省检察院查办该系列案件后所做的检察建议指出，目前中储粮系统是“两级法人三级管理”，省级分公司不具有法人资格，造成下属粮库主任权力过大。建议科学设置中储粮公司及下属粮库的组织架构，从体制上杜绝漏洞和弊端。同时建议，将总公司一家监管，改为政府行业主管部门和中储粮总公司共同监管，地方相关职能部门也参与监管，并可实行片区巡视管理制度，加大责任追究力度。
粮食业界人士提出，中储粮在经营运作流程上存在巨大漏洞。目前储备粮的收购、存储和销售都由中储粮一班人操作，仅靠相关业务银行监督资金使用，监督管理很难到位。建议将三个环节分开，如由国家发改委、粮食局负责制定中央储备计划，由中储粮公司负责落实收粮、存粮，轮换粮销售必须交由其他企业负责，形成互相监督制约的格局。□
(瞭望)
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