试点一直是中国改革方法论的重要部分。没有试点的改革是灾难性的改革。对于积极的改革探索，我们不应过于苛刻，成功的改革需要呵护。但有了部分的经验而不能正确地对待、合理地利用，成功就会成为失败的诱因，把整体“成功”地带入沟壑。
湖北咸安乡镇改革可复制性调查
文/玛 雅
4年前，当乡镇综合配套改革在湖北省咸宁市咸安区悄然起始，这场改革的始作俑者、当时45岁的区党委书记宋亚平并没有“非分之想”。
“咸安的乡镇改革是2002年开始的。开始是悄悄进行，不敢作声，因为各种压力特别大。我们想埋头苦干，不受外界干扰。”宋亚平说。
然而，咸安改革的动静和影响很快超出了宋亚平的意料：
——2003年12月，宋亚平升任湖北省委研究室副主任，负责全省乡镇改革的政策研究。也就在此时，舆论对他的关注达到高潮。宋亚平成为央视《焦点访谈》等多个栏目的座上宾，《南方周末》等报刊也对咸安改革竞相报道。
——2004年1月，以咸安改革为模本的乡镇综合配套改革，在湖北省乡镇全面推开。随后，全国26个省、市政府考察团先后访问湖北和咸安。其中有些省、市已开始推行“咸安改革”。一些省份的有关文件，是湖北省2003年《关于推行乡镇综合配套改革的意见》的翻版。
尽管咸安改革正在呈现燎原之势，作为它的设计者和推动者，宋亚平并没有博得满堂掌声，却从始至今遭到阻力——来自乡镇的抵制、来自学界的质疑、来自上级职能部门的压力。即使是在湖北，尽管省委书记俞正声鼎力支持，咸安改革也没有得到百分之百的认同。
“非常难的。”宋亚平说，“现在回过头来看咸安，当初所走的这条路非常正确，但是非常艰难。”
咸安走了一条什么路？这条路出了咸安走得通、走不通？俗话说，十里不同风。如果其他省市的移花接木，意味着咸安改革已经开花结果，那么，在如此广大的中国农村乡镇，这花、这果究竟能不能漫山绽放，遍野生根？
带着这个问题，我对咸安改革以及它的可复制性进行了调查。
“转制”加“转换”，“养人”变“养事”
咸安乡镇综合配套改革，可以概括为“两并两转”，即并乡并村和转制转换。咸安改革的第一步先将21个乡镇、街办合并为12个，将262个行政村合并为132个。随后开始“两转”——对管理体制和运行机制实行转制，对人员身份实行转换。其中最具轰动效应的，是变“以钱养人”为“以钱养事”的乡镇站所改革。
所谓“以钱养事”，用一句话说，就是政府花钱，从社会上购买有资质的服务组织或专业人员的劳务，向农民提供优于传统的乡镇“七站八所”的服务。
改革前，一个乡镇有农机站、派出所等“七站八所”20多个。咸安除保留税务、国土、公安、交通、林业等机构外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，全部走向市场，转制为自主经营、自负盈亏的服务组织。原来“七站八所”的人员，均进入政府建立的基本养老保险，按工作年限一次性领取经济补偿后转换身份，由“公家人”变为“自然人”。对于长期性的“三农”服务项目，如农机农技、畜禽防疫、计划生育、文体事业等，政府采取“以钱养事”的方法：面向社会公开招标，实行合同管理，考核由农民签字，结算由政府“买单”。
表面看来，这项改革似乎只是“瘦身”——精简机构、分流冗员。很多人因此认为，咸安撤销“七站八所”，无非是为了“甩包袱”，以摆脱农村税费改革后，乡镇财政短缺的困局。宋亚平纠正这种误解：“以钱养事”的改革，并不是为了应对乡镇财政困难而被迫采取的行为，以达到“减人、减事、减支”的目标。如果真是这样，改革就只能是“止痛”，而不可能“治病”。
他用一连串的比喻，分析咸安改革的创新之处：自1990年代起，精简机构、分流人员的改革就像洪湖水浪打浪，一波接一波。这种被笑谈为“习惯性饱嗝”的改革，终究逃不出“膨胀－精简，再膨胀－再精简，再膨胀”的怪圈。根源所在，就是没有从体制上和机制上按照市场经济的发展要求实行改革。咸安改革坚持市场取向，引入竞争机制，构建一个“花钱买服务，养事不养人”、适应农村市场经济发展要求的新机制。
横沟桥镇印象之一：
政府“买单”，为农民提供更好的服务
改革意味着利益调整。那么，对于咸安改革，它的受益者和受损者又如何评说？
在咸安区横沟桥镇的街上，陪同我采访的镇党委委员刘琼叫住一个骑摩托车的小伙子。
横沟桥镇曾经是咸安改革的试点，是宋亚平拿“七站八所”开刀的地方。小伙子姓徐，原来是镇农技站的技术员。小徐告诉我，改革前，农技站共有13人，他每月工资500－600元。改革后，镇上通过公开竞标，从13人中聘用了4人，负责农作物保护，聘用合同期为一年。镇里将全镇4万亩农地平均划分为4片，4位农技员每人承包1万亩，劳务费为每亩田1块钱。小徐现在的“固定年薪”，就是这1万元劳务费，比改革前多了2000－3000元。
小徐毕业于咸宁地区的农业学校，后通过自修取得了华中农业大学的大专学历。他说，取消“七站八所”，对真正靠技术吃饭的人冲击并不大。“对我们的好处是，收入提高了。”
除了给政府“打工”，小徐自己还开了个门面。因为有“政府担保”——被镇里聘用，他在农民中的信任度比其他同行要高，在有偿经营的竞争中便占据优势。用他的话说，叫做“无偿服务带动有偿经营”。
一辆银灰色的面的停在我们近旁。司机姓周，原来是镇农机站的农机员。小周农家出身，老实憨厚，没什么背景，技术水平也不高。在农机站时，每月600多元工资，一家三口只够吃饭。用刘琼的话说，他属于“困难干部”一类。改革敲掉了小周的饭碗，却让他“置于死地而后生”。他改行开面的，收入好时，一个月2000多元。
“改革改变了我的生活，我的好多观念都变了。”小周说，“当个体户，我觉得好自由，想怎么发展就怎么发展，对人生道路有了自己的主张。”不过因为下岗人员多，出租车市场日渐饱和，小周不得不考虑另谋其他职业。
小徐同样面对压力。1万元年薪并非旱涝保收，稍不留神就会“缩水”。镇上每月只给承包人300－400元基础工资，其余为考评工资，按照“农民签单，部门鉴证，政府买单”的要求，年终总算。如果一个承包人年终考评只得70分，不但1万元劳务费被减至7000元，下一年的聘用合同也可能告吹。
“我们的聘用期只一年，不稳定。今年搞明年不知道还让不让你搞。”小徐说，“另外保险也没办，养老保险、社会保险都没有。这些都应该完善。”
将市场竞争机制引入三农服务，“以钱养事”的结果是农民受益。
“改革对老百姓的好处最大。”小徐介绍说，改革前，农技站的人整日坐在“家”里，老百姓找上门，他们都不一定下去。“现在不同了。我们4个人，虫季到了，不管有没有人通知，都要下去，指导农民防治病虫害。这在以前根本不可能。”
春来水暖鸭先知。作为改革的受益者，横沟桥镇的老百姓对“以钱养事”是认知的。
“当然是改革后服务好。”在孙祠村，一位抱小孩的妇女对我说，“什么事都服务上门了。比如计划生育，服务站的人上门免费为我们做检查。”
从三农服务质量的变化，横沟桥的农民看到了政府行为的转变。“改革前，政府以行政方式指导工作，现在不同了。”孙祠村农民钟俊国说，“以钱养事，政府出钱买服务，有技能的人竞争上岗，没技能的都被淘汰了，深受老百姓的欢迎。”
“老百姓不但对服务的满意度高了，对改革的满意度也很高。”刘琼介绍说，以前的“七站八所”，真正有专业技术的人并不多，成了干部安排子女、亲戚的地方。这些人没有技能有靠山，政府必须养着他，在买断工龄中阻力最大。“老百姓说，改革改得好，改革就是改腐败。这话说得挺在理。”
横沟桥镇印象之二：
两票推选，镇官的“乌纱”掌握在农民手中
咸安改革的另一大举措，是乡镇管理体制及干部选用制度的改革。
咸安将各乡镇办的内设机构统一归并为“三办”：党政综合办、经济发展办和社会事务办；又将乡镇四大家班子——党委、政府、人大、政协——的成员交叉任职。乡镇党委成员定编9名，由党委书记兼任乡镇长，3名副书记分别兼任常务副乡镇长、人大主席团主席和纪委书记。全区乡镇班子成员由改革前的247人减少到108人，精简61.2％。全区乡镇机关定编433人，比改革前的808人精简了48％。
在横沟桥镇办公楼前厅的墙壁上，悬挂着“横沟桥镇政务公开栏”。栏内张贴着镇党政班子9名成员的照片，照片下方写着他们的姓名、职务和职责。公开栏还包括镇党政“三办”的工作职责和人员分工，来访的老百姓看上一眼，便对“麻雀的五脏”一目了然。
分工明确、责任到人的前提是竞编竞岗。咸安乡镇党政班子成员的产生，一律通过“两票推选、竞争择优”方式。参与“第一票”推选的选民为全镇的党员、团员、市（县）级人大代表、市级政协委员、劳动模范和由“每10户推举一名”的农民代表。“第二票”选举为镇党代会和人代会的选举。
横沟桥镇定编37人。为了防止干部高枕无忧、不思进取，镇里每年在编制内安排6名干部外出打工。镇里通过双向选择、民主投票、末位淘汰方式，将不称职者“送”出去自谋职业，每月只发150元生活费；一年后回来如果还是不被认可，继续在外打工；3年还不能上岗者，即被视为不符合公务员标准，自动与单位脱离关系。
“人员精简后，我们干部的危机意识和竞争意识比以前强多了，各方面的工作都不敢马虎。”刘琼说，“因为那些‘走路’的人已经走在前头，如果你工作没做好，下一次很可能就轮到你了。这不单纯是工资的问题，还有自尊心的问题。”
刘琼今年30岁，原来是镇计生办主任，2002年公开竞选，当选党委宣传委员。我们见面时，她的鞋跟上沾着泥。她告诉我，头一天在村里，帮助一位上年纪的农民种了一天油菜，是镇上打电话叫她回来“接待”我。我问她，是不是经常下乡帮农民干活？她说，赶上了就帮着干。我在孙祠村采访时，刘琼在一旁和几位农民聊天。她跟那些农民很熟，叫得出他们每个人的名字。
“以前拿着工资，大家怎么干我就怎么干。”采访回来的路上，刘琼对我说，“现在不光要把政府的工作干好，还要经常下乡接触群众。现在是农民选镇官，我们的选票握在农民的手上。改革后，一是体现民主，二是干部竞争，这两样结合到一点，就是我们怎么样来改变工作作风，实实在在为老百姓办事。”
当晚，我们在镇机关吃食堂：米饭、大锅熬菜和菜汤。刘琼要了两个煎鸡蛋，算是给我“开小灶”。
“今天就让你吃食堂了。”她直率地说，让我感到挺亲近。
眼前这个干练的年轻女子、这餐简单的粗茶淡饭，印证了我在以往采访中的一个体会：真正做事的地方，企业也好机关也好，反而不兴讲排场。
刘琼胸前戴着一个红色徽章，上面有“共产党员”4个金字。我问她是不是规定要戴，其他党员戴不戴？她说没有规定，但是提倡，其他同事也有戴。她告诉我，有一次搭公交车，她给一位老人让座位，老人看着她那枚徽章笑道：“你是共产党员。”
走访横沟桥，我有一个感受：横沟桥改革的成功，与当地的民风民情和共产党组织的作用不无相关。这里民风比较和谐，西祠村的农民告诉我，他们村在改革中与一个邻村合并，两村村民之间并不互相排斥。去年村委会选举也没出现矛盾，选出来的人两村都有，村民对他们也都能接受。
横沟桥的共产党组织也比较强。镇干部自愿佩戴“共产党员”徽章，表现出一种荣誉感。西祠村的农民提起改革，流露出对政府的认同和感激。咸安改革，一方面通过有农民参与的“两票推选”实行乡镇四委合一；另一方面，又在村级推行“两委”交叉任职，由党支部书记兼任村委会主任。
我提出一个问题：如果换一个地方，咸安改革可能不会推行得这么顺利，或者效果不会这么好。
“很有可能。”刘琼说，“我们这里群众也好干部也好，精神状态还是很好的。”
宋亚平则认为，是改革带来了风气的转变。“咸安在改革前的局面和其他地方没什么差别，这是改革的结果。”乡镇“海选”起了重要的作用，让老百姓把他们信得过的干部推选到第一线。
咸安区委2005年6月一份总结称，乡镇综合配套改革的推进，达到了“两提高”——执政能力的提高和工作效率的提高。
谁来支付改革的成本？
对横沟桥的良好印象，并没有解答我的疑问：在“十里不同风”的中国广大乡村，一项改革在某个地区取得成功，究竟有多大的可复制性？一哄而上跟风效仿，究竟有多大的可成功率？现实是，即使是揭开中国农村改革帷幕的“土地家庭承包经营”，在出现短期的繁荣后，今天已证明并不成功——“包产到户”只能解决农民的吃饭问题，却无助于农民闯市场。当独自耕种、提篮小卖的小农在谷贱伤农、圈地毁农的激烈甚至残酷的市场竞争中，不可避免地遭受贫穷和衰败，华西、南街、大寨这些走集体经济道路的村庄，再度成为中国新农村建设的明星。
对于咸安改革的可复制性，宋亚平乐观认为：“咸安改革的经验在中西部地区具有普遍意义。中西部各地虽然有不同的实际情况，但是带有共性。咸安的改革能搞成，其他地方也能搞成。”
我何尝不希望宋亚平的推论是对的。无疑，中国的乡镇需要改革，咸安做出了有益的探索。然而，一个不容忽视的观察是：横沟桥是咸安改革搞得最好的乡镇之一。横沟桥的成绩并不能说明整个咸安，咸安也不能说明整个湖北，而湖北更不能说明全国农村乡镇。
据湖北省南漳县某乡镇一位副镇长介绍，虽然“以钱养事”的改革，把传统“七站八所”的包袱甩掉了，但新的机制并没有真正建立起来。该镇地处山区，那里农村公益性服务的网络没有了，农民的要求很迫切，反映很强烈。
“看起来是改革，但农民没有得到真正的实惠。”这位副镇长说，“完全靠市场化的方法，由服务中心提供服务，非常伤害农民的利益。市场化把这些人推向牟利的目标和手段，他们首先想到的是养活自己，而不是为农民服务。虽然聘用制对他们有一定的压力，但并不令人满意。这个事，在计划经济时代也没解决好，这是一个矛盾。”
这位副镇长认为，农村公益性服务缺乏，主要是国家转移支付不足，乡镇没有足够的钱买服务，尤其是买高质量的服务。在山区，山高路远，人户稀散，为农民提供一项服务的代价远远大于在平原。比如打防预针，如果在平原一天可以服务100个农户，在山区就只能服务10－20户。由于工作苦、效率低、收入差，山区农村服务人员中，年轻有活力、知识结构新、真正能够下乡为农民服务的人很少。有能力、有门路的都改行了，或者去了外地。
“政府应当加大投入，把农民所需要的服务用足够的钱买下来。”副镇长说，“还要采取政策措施解决农村人才问题。”
这位副镇长还反映，有些改革措施给山区乡镇的工作带来了实际困难，比如实行消费货币化，取消“三大员”——打字员、驾驶员和炊事员。改革后，该镇没有汽车和司机，干部每人每月200元交通费。从镇上到海拔1000多米的山村，天气好时租车100元，雨雪天150元。交通费不够用，干部就只有少下乡。很多时候不去不行，就自己贴钱，或者走路去。
“说了别人都不信，我去年租车费4500块，真的是自己贴钱在做工作。”副镇长说，“各地经济状况、地理环境、工作生活的难易程度不一样，应该区别对待。改革的路要走，但不一定大轰大嗡学习一种方式，应该探索适合本地区的新路子。”
事实上，国家转移支付中的公益性服务资金，如果都能用于“养事”，乡镇为农民买服务的钱并不会像现在这么短缺。问题是，所谓在站所改革中 “买断”工龄的人，很大一部分都拿着70－80％的退休工资在外打工。“以钱养事”的钱不够用，是因为相当一部分支出还在继续“养人”。结果，看起来是减了人，实际上却没有减支。
“这是政府一个缓兵之计，因为没有那么多钱一次性买断。”副镇长说，“改革中，想把这些人都安置好，不想全部推向社会。因为推出去一个，可能就是党组织、基层政府的一个对立面。”
据了解，湖北实施乡镇改革，需要支付的成本主要有3项：补缴保费、分流奖励和置换身份补偿。一个在编人员约合3万元。湖北有50多万乡镇干部，如果一半买断，就要支付75亿元。湖北2004年的财政收入达到800多亿元。咸安在改革中敲掉了3000多人的铁饭碗，为了“减震”，咸安建立了“五保合一”（养老、失业、医疗、工伤、生育）的社会保险制度，并通过压缩开支、向省财政借款和分5年延期支付等办法，筹措资金，保证缴费到位。
我问宋亚平，一个人置换身份需要3万元，如此庞大的下岗分流人员群体，要多少钱才能妥善安置，从而确保农村基层社会的稳定？这样的成本，在中西部不发达地区如何承受？那么咸安改革，在湖北全省乃至其他20多个省、市推行，难道没有实际问题？
“当然有问题。”宋亚平承认，“江汉平原‘七所八站’的人员包袱特别重，监利县9000人，洪湖县7000人，仙桃、天门一带也都几千上万人。这些人置换身份，变成自然人，难度特别大。”
这就意味着一个实事——改革是需要成本的。那么，这种成本由谁来付？
“谁来付？很明确，就是国家来付。”南漳县那位副镇长说，“一点代价都不想付出，一脚把人踹出去，国家真是太不心疼乡镇干部了！跟着共产党干了这么多年，一无钱，二无地，三无房，不给他买养老保险，也不给他其他保障，他能痛痛快快地出去吗？”
禽流感“拷问”咸安改革
诟病不止于此。2006年2月，北京大学中国与世界研究中心和华中科技大学中国乡村治理研究中心联合举办“社会主义新农村建设”研讨会上。会上，华中科技大学的贺雪峰教授与宋亚平公开辩论。
贺雪峰指出：“取消农业税后，乡镇由汲取型政府转为服务型政府，可却在这时将‘七站八所’推向社会，使政府失去了腿。如此精简机构、减少人员的后果是，乡村组织逐步退出农村社会，留下了极大的隐患。尤其在中国进入改革的深水区后，不可预料的事情很多，如果基层政府没有深入农村社区的能力，没有应对突发事件的能力，这是非常危险的。2005年发生禽流感，如果死了10万人，比平时多养100万人的代价要大得多。”
据华中师大研究生申端锋介绍，日渐弱化的乡村组织，在社会危机面前十分被动无力。2005年11月，湖北京山县发生禽流感疫情，申端锋刚巧在京山邻县某村调研。该村一名干部在不做调查的情况下，每天按时向镇上报告：“无异常情况。”一日，村边出现了一只死鸡，这位干部却知情不报，说报了会挨批，因为没办法知道是谁扔的。他解释说，该村在合村并组后方圆5公里，只剩下4名村干部，管理着13个村民小组、3000多口人。如果他去全村检查，从早跑到晚也转不完一圈。别说是死了鸡，就是死了人，也无法在短时间内得到消息。即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃赔不起牯牛”，镇里拿他没办法。
“对于防治禽流感，乡镇迫于上级压力，态度是非常鲜明和强硬的，但在行动上却没有采取到位的措施。”申端锋分析认为，这主要是因为，税费改革及乡镇体制改革，使乡镇财源枯竭、权力弱化，没有能力开展工作，对于禽流感这么大的事情，也只能采取形式化的应对方式。现在的社会是一个高风险的社会，需要政府具有相应的危机应对能力，在广大的乡村社会则需要一个强有力的乡村组织体系，而目前的乡镇体制改革和合村并组，则无疑与这一要求背道而驰。
对于这些批评意见，宋亚平回应：“为了防预禽流感，每个乡镇畜牧站所保留几十个人，如果真正暴发禽流感，那几十个人是不够用的。那是全党全国全民的一场战争，大家都要上。多养100万人，又能管得住候鸟吗？”
对咸安式改革的批评还来自上级职能部门。“七所八站”不仅在县里有娘家，一直到中央都有靠山，改革中撤销的每一个站所，在北京都能听到强烈反映。有关意见认为，尽管传统的“七所八站”没有发挥应有的作用，但其人、财、物掌控在政府手中，容易做到指挥有力、保障服务，是基层政府提供农村公益性服务的最好载体。应当通过改革将其整体转制，以县级职能部门延伸或派出机构的形式运作，真正承担起“三农”服务的责任。
宋亚平对此不以为然：“从多年的经验教训看，如果采取这种‘金蝉脱壳’的办法，不从根本上改变传统的管理体制和运行机制，恐怕时间一长，风头一过，耗费巨大成本的改革成果就会被各种传统力量逐步‘蚕食’。‘以钱养人’的格局就可能‘死灰复燃’，明天的延伸或派驻机构又会演变成今天的‘七所八站’。”
或许，宋亚平可以忽视学界的批评和上级职能部门的意见，然而对于中央政策，湖北却不能置若罔闻。2005年底，中央15号文件要求，各地将畜牧站作为国家事业单位管理。接着，国务院27号文件规定，乡村文化站是社会主义文化的重要阵地，必须纳入公务员管理体系。
“禽流感的出现，救活了全国几百万畜牧站的人员。现在每个部门都在打通环节，希望中央下发类似的文件。这样搞来搞去，不又回到计划经济时代了吗？”宋亚平感到困惑。
官权退了，民的事还办不办
宋亚平的困惑似乎是难免的。咸安改革的思路是缩小乡镇的权力，这与当前国家要投入资源和力量，建设社会主义新农村的思路是有出入的。这种出入并非咸安改革所致，而是政府“三农”政策的思路发生了变化，从前几年附和主流“妖魔化”乡镇的话语，尽可能限制乡镇，国家权力从农村社会退出，到现在国家权力要有效进入，并且主导新农村建设。
我问宋亚平，以咸安为模本的湖北乡镇改革是否因此而陷入困境？他表示：“湖北的乡镇改革，不是削弱党和政府在农村的政权组织力量，而是按照市场经济的要求转换政府职能，把政府权力从它不应该深入的领域退出来。‘七站八所’在旧体制下没有起到应有的作用，改革将其转制为社会服务组织，通过政府购买服务的形式，使农民得到比原来更好、更有效的服务。这不就达到了我们党所追求的根本目标吗？”
宋亚平的话，似乎并非自我辩解的一己之见。据咸安区委办公室介绍，咸安改革坚持不减政府任务和公益性支出的原则，通过购买服务，来落实政府服务“三农”的责任。改革后，咸安用于农村服务的经费有增无减。2004年区财政用于“以钱养事”的资金达211万元，比改革前乡镇事业单位养人的经费多43万元。2005年又增70多万元，达到280多万元。
宋亚平改革思路背后的逻辑是，在市场经济条件下，官权应该退，民权应该进，即所谓的“官退民进”。“政府从这个领域中退出，是市场经济的必然要求，也是政府按照市场规律办事的具体形式。”
然而，一个接踵而来的问题是：官权退了，民权能不能进得了？官责失了，民的事还办不办？
“在市场经济条件下，官退是很容易的，但民进是非常难的。”贺雪峰指出，官退民进，官退是以民能进为前提的。现在农村所有的人财物都在外流，组织起来的资源没有了，这种情况下，民怎么进得了？
贺雪峰所在的华中科大乡村治理研究中心，在湖北荆州有个实验区。该中心的师生调查发现，当乡村组织变得消极，农村的公共品供给成为难题时，农民为此付出的代价比改革前更沉重。比如，由于乡村不再提供农田灌溉，农民靠自家打井浇田。30米井不出水打40米，40米井不出水打50米……如此“深挖洞”，造成有的农户一年打井的钱，比10年交纳的灌溉费还要高；而集体灌溉时尚好的农田水利设施，却被闲置一旁日渐损毁。
再如，2005年当地地下六合彩泛滥。有5个村庄，高峰时每天流出资金达10万元，短短几个月就赌去数百万元。农民说，因为六合彩，生活水平一下子倒退了20年，到了春节不再有过年的味儿。而当地干部和公安干警除了通过抓赌收罚款外，不再有作为。他们说，六合彩是抓不了的，农民的钱赌完了，自然也就不赌了。
“现在要是农民造反，我们连个报信的人都没有，根本不知道。”湖北一位乡镇党委书记说——合村并组、取消村民小组长后，国家权力从熟人社会退出。以前乡村组织与草根社会“鸡犬之声相闻”，现在却是“老死不相往来”了。
对于这种状况，华中科大的师生认为，经过乡镇改革，政府在资金方面可能节省了一些成本，但在社会其他方面却付出更大的成本。这些社会成本现在还“不可见”，却在更多地损害着农民的权益。改革后，农民感到自由了，但是当自由带来路没人修、水没人供，土地调整没人管等难题，带来农村社会失序、黑恶势力泛起、世风日渐败坏的恶果时，农民只有抱怨政府。改革带来的“可见的好处”很快被“不可见的坏处”所覆盖。
“对于乡村组织，很多人看到它剥削农民的一面，却没有看到，离开了强有力的乡村组织，农民无法应对生产和生活中的难题，所承受的损失更大。”贺雪峰说，在市场经济条件下，农村社会的失序会越来越严重，国家只有通过乡村组织，才能灵活有效地维护转型期农村社会的稳定，才有建设社会主义新农村的指导者。以前国家依靠乡村组织收税，现在是国家转移支付，这个时候约束它就比较容易了。乡村政权不再是“提取体制”，正常有效的组织体制就可能建立起来。现在正是建立这种体制的时候，却把它撤得七零八落。这么健全的基层组织不利用，国家有何能力面对2亿多户小农？新农村建设的组织依托何在？
“所谓‘官退民进’，给农民自由的思路是小农式的，而且是反现代社会的。”北京大学教授潘维指出，现代社会是严密组织起来的“社会”。在今天的西方，没有归属某个社会组织的人，一般被视为社会垃圾。中国有2000多年自由小农经济传统——各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜——中国农民并不缺少“自由”，他们缺少的是组织。如果不组织起来从事生产，改善生活，自私散漫的小农就必然贫穷。自私散漫的小农不可能自己组织起来，只能靠党和政府来组织。这是被中国近现代史反复证明了的，而且被改革以来农村的衰败再次证明。现在，国家对新农村建设的财政投入天然具有“社会主义”性质，但是没有农村社区的社会主义合作精神，就不可能有“社会主义新农村”。只有改善、支持植根于乡村的党政基层组织，依靠基层政权来组织农民进行生产、改善生活，才能“对接”国家的社会主义援助和乡村社区的社会主义自助，才有“社会主义新农村”的建立。
咸安改革的启示意义
在同宋亚平的4次交谈中，我得出一个印象：咸安改革的发生和顺利发展，具有颇大的偶然性。正是这种偶然性，成为我探讨咸安改革可复制性的缘由。
一位长期关注咸安改革的年轻研究人员向我表示：咸安改革，作为一项具体实验，在周围体制没有变化的情况下，能做到目前这种程度已经不错了；作为一种模式性的经验，可能还有很多东西还要分析总结。或许，正因为它是典型，所以才保证了“成功”。因为作为典型，这场改革是花费了很多资源的，包括宋亚平个人的努力。
这话应该说是公允的。
整个咸安改革，从调查研究到制定方案，再到实际操作，宋亚平都亲历亲为。直到横沟桥镇计划生育服务站面向社会公开招标的那天，他都一直在现场。“我怕别人抵制改革，又怕改革走过场被别人抓住把柄来反对，所以我一直在后面督阵。”宋亚平说。
身为改革者，宋亚平具有极强的保护意识。一个“经典”事例是，家里没人时，他将来访的女士挡在门外，隔着门与人交谈。为此，有媒体形容他“滑头”。
“其实我这个人从不滑头，我不得不保护自己。”宋亚平解释说，“咸安改革搞得沸沸扬扬，我成了公众人物。别人不是看我，而是看我领导的这场改革。所以我不能出事，我出事，别人说改革出了问题。”
作为一名改革者，宋亚平是出色的。这位华中师大毕业的历史学博士，有着中国绝大多数县委书记所不具备的学识和胆识。这不仅使他具有洞察中国社会发展趋势的眼光，也赋予他驾驭改革实践的能力。在他颇具传奇色彩的经历中，宋亚平种过田，做过工，经过商，当过官。在3年下海打工生涯中，他更是饱偿人生——扛过大包，卖过报纸，送过盒饭，贩过蔬菜……这些都对他后来的改革观念和思路产生了重要的影响。
“生活在社会最底层，谁都可以欺负你，那时候对社会看得最透彻，感觉到中国社会的问题在哪里。所以我在打工的时候就想，要是有一天我能主政一方，我知道该怎么做。怎么去爱护老百姓，调动他们的积极性和创造性，怎么去严加管束手下的官员，让他们为老百姓服务而不是欺负老百姓。”
改革人物多受挫。宋亚平至今仍是一个幸运者，除了他本人的素质外，还得益于天时地利。天时，是乡镇改革的大势所趋，地利则是省委书记俞正声的大力支持——横沟桥镇的站所改革，一开始就“撞上了枪口”，面临上级职能部门的严厉处罚，是俞书记肯定了咸安的实验，使得改革一路远行。
我问宋亚平，如果他不是咸安的一把手，如果没有省委一把手的扶持，咸安改革能不能搞成？
“搞不成。”宋亚平肯定地回答，“第一把手至关重要。”
这就意味着一个事实：作为改革的典型，咸安成功的关键是改革者的胆识、扶持者的开明，以及包括省财政借贷在内的资金投入。那么作为一个模本，这种成功典型的可复制性是非常有限的。因为，“窗口”和它以外的世界通常是不可能以同样的功夫装点的。如此，咸安改革的真正价值并非在于它的“窗口”效应，而在于它对中国改革和新农村建设的启示意义：
试点一直是中国改革方法论的重要部分。没有试点的改革是灾难性的改革。对于积极的改革探索，我们不应过于苛刻，成功的改革需要呵护。但有了部分的经验而不能正确地对待、合理地利用，成功就会成为失败的诱因，把整体“成功”地带入沟壑。中国农村的问题，产生于众多变量所构成的复杂互动之中——各地的情况不同，甚至说，乡情镇情都有不同，一哄而上跟风效仿某种模式，其结果必然使改革的实绩大打折扣。而这种折扣，即是引发“咸安改革争论”的各种负面效应。这是反思改革时所要特别注意的一个方面。
任何改革都涉及很多客观现实条件。事实上，围绕咸安式改革的种种争论，最终都指向一个深层次的问题——中国国情。过于庞大的乡镇机构，给“三农”造成沉重负担。但是，基层政权一撤销，农民是否就能“民主地自组织”并高效地管理自己，也不是想当然的易事。事实证明，离开了强有力的基层政权，组织农民、发展农业、建设新农村的任务无法实现。这是一个悖论。这种悖论是农村社会现实和发展程度使然，不可简单归结为制度性原因，甚至简化为一清二白的官－民矛盾。或许，实现政权存在与乡民自治的有效结合，是未来乡镇改革的目标，也是“宋亚平”们应当探索的课题。
发端于2002年的咸安改革，似乎与执政党近期确立的“建设社会主义新农村”的整体思路有所出入，那样的话，其前景就在预料之中。这又提醒我们注意问题的另一个方面：建设社会主义新农村，是否仅仅意味着恢复或加固原有的基层政权组织，而抹杀中国改革对于公共管理市场化的探索？这样会不会导致另一种偏颇？从某种角度说，咸安改革揭示了落实新的战略思路的一个具体途径：国家对建设新农村的投入，除了用于农村基础设施外，还应重点覆盖两个方面：第一，支撑农村基层组织有效运转；第二，为市场化的农村公共服务买单。前者可以破解上述体制与国情的悖论，后者可以将市场竞争机制引入公共领域，让农民享受到更好的公益性服务。
中国改革所积累的正反经验，已经允许我们对改革的方法论做出辩证的反思，希望咸安改革实验的成也好败也好，能够为此提供一个具体而微的契机。
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