江涌详解"部门利益膨胀":需建立强政府
"解决部门利益膨胀具有现实性"
在2006年的这个秋天,这样一篇文章注定要掀起不寻常的波澜。
10 月9日,这一天出版的最新一期<暸望>新闻周刊上,出现了一篇题为<警惕部门利益膨胀>、署名"江涌"的长文。文章抨击中央政府机构中部门利益膨胀的问题日益突出,已经"影响了决策的战略性、全局性和前瞻性,损害了社会公正与大众利益,增添了国家经济及政治风险"。
文章涉及的并非新话题,但言辞之尖锐,评价之严峻,在官方刊物上可谓前所未见,文中更有一些相当刺激性的内容,如"有的中央机构的部门利益与境外集团商业利益的交织正日趋紧密,在一些重大涉外政策上,有时甚至不顾国家、民族利益,成为境外利益集团的代言人"。讲到这一问题,文中甚至点出了某部下属机构的名字。
文章发表时,正值中共十六届六中全会召开,会议提出,要推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。有关建设和谐社会和解决"特殊利益集团"等问题正为舆论所热议,而有关外资政策与国家经济安全的争论也正处在敏感期。江涌的文章,正好击中了这两个敏感话题的交叉点。此文甫一面世,立即引起国内外舆论的关注。
有人在揣测文章的背景,有人在猜测署名"江涌"的身份。
资料显示,江涌所在的中国现代国际关系研究院,是在1980年根据中央关于建立一批国际问题研究机构的指示而成立的。其下属的经济安全研究中心重点考察中国加入世贸组织后,对涉我重大经济安全问题和突发事件进行深度分析与研究,曾出版<国家经济安全>、<全球能源大棋局>、 <国际实现社会和谐的经验与启示>等著作。
10月13日上午,本报记者在位于北京万寿寺的中国现代国际关系研究院的大院门口"堵"住了文章、中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌,对他进行了专访。
"文章中的所有数据和实例都是有依据的",江涌告诉记者,从事这个课题的研究已经有一年半的时间,"在调研当中,除了与政府部门访谈之外,还接触了大量曾经在政府部门工作过的司局级官员,先后访谈了八九十位。"
部门利益问题得到高层重视
< 21世纪>:近日,<瞭望>杂志登载您的<警惕部门利益膨胀>署名文章。您在文章中认为当前中央政府机构中部门利益膨胀问题突出,甚至已经到了影响国家安全的程度。十六届六中全会刚刚闭幕,和谐社会建设全面推进之时,这篇文章反响强烈。您能不能介绍一下这篇文章是怎样写成和发表的吗?
江涌:其实这篇文章一年前就完成了,现在刊登的是其中的一部分。当时情况是这样的,自从2004年的四中全会以来,中央开始构建和谐社会的进程,国际社会对此有很多的议论和评价。两年来,我们研究中心始终跟踪观察着国际舆论。其中有一种观点认为,构建和谐社会的关键在于中国政府自身的改革,而现在日益膨胀的政府部门利益影响了和谐社会的建设。于是在国家某部门的授权下,我们从去年3月份开始就部门利益问题展开专项调查研究。这个研究并不是针对某一个部门,而是在改革的关键时期试图找到新的思考方式和角度。这就是这个课题启动的背景。
在这个专项调研当中,部门利益的问题也得到了国家很多部门高级官员的重视和认同,并且对本届政府解决这一问题寄予很高的期待。我们从2005年3月份开始调研,到当年的6月份形成一个课题报告的初稿,先后写了5万多字的材料,最终在10月份形成一份9000字左右的题为<部门利益因素对重大决策的影响>的调研报告。这个专题报告由我主笔。
<21世纪>:在您的课题研究中,所指的部门利益主要是什么?其主要特征是什么?
江涌:部门利益就是指行政部门偏离公共利益导向,追求部门局部利益,变相实现小团体或少数领导个人的利益,其实质就是"权力衙门化"与"衙门权力利益化"。
部门利益膨胀的突出特征有四个方面:一是部门利益最大化。二是部门利益法定化,即一些中央机构存在借法律规章来巩固、谋取部门利益的现象。三是部门利益国家化,有些政府部门在制定决策过程中,为积极巩固、谋取本部门利益,将部门意志上升为国家意志,或者将国家意志歪曲为部门意志,以部门利益取代国家利益。四是部门利益国际化。比如说,有的中央机构打着"与国际接轨"的旗号,挟洋以自重,巩固、谋取部门利益;有时甚至不顾国家、民族利益,成为境外利益集团的代言人。总之,整个国民经济在部门利益的分割下显得支离破碎。
<21世纪>:在这篇文章当中,您列举了大量的数据和实例,其中还不乏一些定性的评价和结论。那么,支撑您文章观点的调查方式和方法是什么?
江涌:我只能说,文章中的所有数据和实例都是有依据的,其实草稿中的实例更为丰富,后来考虑到篇幅和敏感度才删去。我们在调研当中,除了与政府部门访谈之外,还接触了大量的司局级老干部,先后访谈了八九十位。还包括和中央党校等机构的知名专家合作。
值得关注的是,调研当中国外的一些专家学者也给我们提供了很多素材,这让我们感到很惊讶,他们怎么会掌握这么多的中国国家部委的研究报告呢?后来了解到, 国外研究机构,甚至大企业和行业协会通过母国政府或政治游说,或收买、利用高干子女、亲属,或聘请一些部门领导与职员做咨询师(拿咨询费),或将相关课题并配以丰厚的课题经费,给予各大部委研究机构与学者等途径,来获得大量有关我国国民经济的数据和资料,甚至对我国相关部门决策与立法施加影响。
了解到这些情况后,我们对国家的信息安全感到担忧。我们认为,这是我国大量政经信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持"超国民待遇"不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。
解决问题具有可行性和现实性
<21世纪>:我们看到,改革到目前的阶段,医疗改革已经不是卫生部门所能完全把握的,教育改革已经不是教育主管部门所能完成,很多民生问题都需要多个部门的协调运作,如果事事都需要国务院牵头各部门来共同完成,那是不是说明部门改革已经势在必行了?
江涌:是的。我想这也是我的文章引起社会关注的主要原因。医疗、教育、卫生等方面的改革与部门利益的确密切相关。有的方面的改革,肯定需要国务院的权威来统一协调,但是很多问题是部委自己可以解决的,前提就是要把国家利益、社会利益和人民利益放在部门利益之上。就是因为部委过于看重部门利益,所以才把问题复杂化了。
<21世纪>:报告中还应该包括尚未公开的政策建议部分吧?能不能介绍一下?
江涌:政策建议部分是围绕前面提到的部门利益膨胀的突出特征和带来的隐形危害来展开,主要包括以下部分。第一,是国家的总体思路,也就是要在市场经济条件下建立强政府。我们研究认为,当前中央政府的权威性被部门利益严重削弱。还要通过民主程序来加强决策的科学性,防止一些部门和地方对中央决策进行抵触。因为在宏观调控当中,从中央到地方的政令不通一直为各方所头痛,有学者说政令不通的主要原因是地方政府受到传统的政绩观等因素影响,而我们认为,出自中央各部门的决策的科学性也应当受到质疑,因为部门利益的考虑,导致中央有关部门制定的、本应该代表中央的决策失去了全局性,从而导致政令不通。
第二,是涉及体制问题的改革,解决部门利益法定化问题。比如说,改革预算体制,建立与市场经济发展相适应的公共财政制度。
第三,是要进行机制方面的改革,特别是要解决决策与执行不分,机构设置偏多,职权交叉重叠等方面的问题。
<21世纪>:六中全会的公报中明确提出,要创新社会管理体制,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。在这一语境下,应该如何理解防止部门利益膨胀的改革?
江涌:我们在报告中也重点谈了这部分内容,并认为当前我们的政府是一个主导经济的经济增长型政府,对经济活动干预过多。如果政府可以转变职能,向服务型政府转变,那么就可以削弱很多政府部门的权力。此外,政府要想实现职能转变,一定要将决策和执行分开,这一点政府已经努力多年,但还远远不够,阻力也比较大。防止部门利益膨胀的问题可能有点敏感,但是我们认为,当下来解决这个问题,是具有可行性和现实性的。
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