一、外商投资与超国民待遇
国际投资是国际间资金流动的一种重要形式，是投资者为获得一定经济效益而将其资本投入国外的一种经济活动。发展中国家在发展本国经济的过程中大多存在着资金不足、技术水平落后的问题．外商投资成为其发展本国经济的重要途径，为此作为东道国的发展中国家采取了各种各样的优惠政策以吸引外资，其中越国民待遇是其常用的手段之一。
何谓超国民待遇？这要从国民待遇原则谈起。国民待遇原则是世界贸易组织（WTO）的基本原则之一，它是指一成员给予本国的产品、企业、服务和人员的优惠待遇，也应给予另一成员。即一成员给予其他成员的投资与贸易等方面的待遇，不能低于本国的相同待遇．它是非歧视原则的组成部分，强调的是对外国商品和投资不能实行歧视政策，要害在于“不歧视”，是强制性的，可将其简称为“内有外有”。如果把不符合国民待遇原则的做法称作非国民待遇，通常可将其分为两类．其一是对外国商品和投资实行歧视政策，即“内有外无”。这常被称为“次国民待邀”，该做法为WTO所禁止；其二正好与前者相反．是对外国商品和投资实行优惠政策，即“内无外有”．这就是所谓的“超国民待遇”，即东道国给予外国投资者高于本国居民的待遇。诚然，次国民待遇一向都遭到WTO严厉禁止和各成员的强烈反对。实行国民待遇原则是世界贸易组织的基本原则之一，国民待遇在本质上仅是一种非歧视待遇，不是什么优惠待遇，因此，向各国提供国民待遇不存在“应该不应该”的问题．成员理应向其他成员的投资者提供国民待遇。超国民待遇，实质上对外国资本和商品实行本国企业不能享受的优惠政策，是一种“自愿性”优惠待遇，其主要目的是吸引外资、引进技术。其予舍视各国需要而定。长期以来，我国为吸引外资而采取了超国民待遇措施，在加入WTO后其是否符合WTO多边贸易规则中的国民待遇标准成为备受关注的焦点之一。
二、外商投资企业享有的超国民待遇的表现
1、在企业税收方面，外资企业享有高度的税收优惠。外资投资企业无论在所得税上，还是流转税方面．均享有内资企业无法享受的巨大优惠。如根据《外商投资企业和外国企业所得税法》的规定，对于经营期在十年以上的外商投资企业，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税，而内资企业则要按《企业所得税法》的规定，一律按33%的全额税率交纳税款。
2、外汇管理与调剂渠道方面，外资企业也享有一定的优惠。按当前的外汇管理法规，外资企业可以全额持有所创外汇而不必卖给中国银行，并且还可以直接向外资银行借贷外汇，而内资企业经常项目下的外汇收入，除经特殊批准外，都必须结售给外汇指定银行、不得保留企业外汇账户，且在使用外汇以及借贷外汇方面受到严格限制；在外汇调剂渠道方面，外资企业可以在外汇指定银行和外汇调剂中心自由选择进行买卖外汇，而内资企业却只能到指定银行去结售外汇，与外资企业相比，内资企业要被动得多，机会成本与交易费用也要大得多。
3、经营管理方面，我国外资法赋予外资企业在生产、采购、销售、人事、资金、物质、进出口等各方面享有生产经营自主权。在当前的法律制度框架下．内资企业很难充分享有这些优惠。例如，在物质供应方面，我国向外商投资企业供应原材料与国有企业一样，按现行国内价值计算且以人民币支付。此外某些地方性法规规定，外商投资企业在采购所需物质时可以获得优先权，在同等条件下各物质经营单位应优先保证外企的购买需要。此外，外资企业在土地使用、基础设施使用、用工费用等方面也享有优惠待遇。
三、对实行超国民待遇的利弊分析
1、实行超国民待遇的积极影响。对外资实行超国民待遇，既是广大发展中国家改善投资环境、鼓励外国投资的普遍做法，又是发展中国家加速本国经济发展的必经之途。我国作为一个发展中国家，由于经济相对落后，急需吸引外资加速本国经济的发展，又无其他吸引外资的条件，只得不惜给予外国投资者种种优惠待遇，而这种优惠又以减免税收为主要形式。从我国利用外资的实践来看，20多年来，优惠取得了显著的成效。据商务部《2005年中国外商投资报告专论》显示，在2001年和2002年全球外国直接投资额大幅下降的情况下，中国吸收的FDI分别比上一年增长了11.5%和12.6%，2003年吸收的535.05亿美元的外资水平位居全球第一，2004年创出606亿美元的新高．约占世界总量的9.8%。截至2004年底，我国已累计批准设立外资企业508941家，合同外资金额10966.09亿美元，实际利用外资5621.01亿美元，外资存量2133亿美元。中国利用外资取得了优异的成绩。
2、实行超国民待遇的消极影响。
（1）超国民待遇违背了公平竞争的市场经济原则，造成一般国内企业与外资企业的不公平竞争．对民族工业造成了较大压力。在市场经济条件下，不同的市场主体，应该享有相同的政策待遇和公正、平等的环境。市场主体只有通过公平竞争，才能协调各个经济主体的利益。然而，对外商投资的超国民待遇，使得内、外资企业在不公平的条件下开展竞争，内资企业必然竞争不过外资企业。例如、1994年税制改革以后，内外资企业所得税名义税率虽同为33%，但我国涉外企业仍享有所得税税收上的诸多优惠。因此，外资投资企业的实际税收负担远低于内资企业，外商投资企业享受的“超国民待遇”已事实上成为外商投资企业的经营优势，这实际上是对内资企业的歧视，对我国的民族工业带来了很大冲击。在2004年中国零售业发展高峰论坛上上海连锁经营研究所所长顾国建举了这样一个例子，“当法国零售业巨头家乐福在上海开出第二家分店的时候，方圆五公里之内，三家国有的商业企业相继破产”，这三家国有商业企业是上海友谊商店、宜川购物中心和朝阳商场。
（2）部分企业为享受超国民待遇，“假合资，真逃税”现象大量存在，给社会造成不良影响。由于外资企业的各种超国民待遇的优惠，20世纪纪90年代以来．一些内资企业用各种手段设法变为外资企业，借外资投资企业之名享受税收优惠。比如：假合资真内资；小外资大中资；投入的资金验资后又抽出去在其他地区反复投资，在不同地区反复享受优惠政策．赚取高利润。这些现象与国家引资初衷相悖，造成大量的税收流失。
（3）国民待遇地区导向性过度，导致了我国经济结构的失衡。我国超国民待遇的区域导向较强，如税收优惠所体现的梯级发展战略（由经济特区——沿海经济开放地区——东部——中西部循序渐进），导致了外商竟相向东南沿海地区的发展，扩大了中西部地区与东部地区之间的差距，2000年地区实际利用外商直接投资额东部九个省份（直辖市）占了投资总额的88.5%。而中西部省份仅占11.5%；地区间的优惠政策不符合整体布局。同时，由于外资审批权下放到地方政府，进一步拉大了东西部差异．扭曲了外资流向，有违我国引资的本意。
（4）技术导向效应差，加剧了行业间经济发展的不平衡。总结过去20年，我国积极引进外资，却未能较好地将利用外资同优化本国产业结构相结合，没有达到在宏观上引导外资服从国家产业布局及技术发展策略．相当部分的外资投入不甚合理．投向基础设施和基础产业非常低，属先进技术水平的不多，这些问题都影响了我国引进外资的质量和国民经济的持续增长，扩大了我国地区、行业间经济发展的不平衡，加剧了国内产业结构的失衡。从外资存量来着，2005年我国利用的外资主要集中于制造业，约占外资存量的2/3，其次是房地产业占21%，其他服务业为8%（商务部统计数据）。在这些投资中，基础设施、基础产业等行业投资非常低．外资集中投向低技术层次项目，多数为加工行业和劳动密集型项目，属于先进技术水平的为数不多。
四、对政府决策的建议
1、在观念上对WTO体制下的超国民待遇政策作理性分析。我国加入WTO后，面对给予外资的超国民待遇政策，存在着两种不同的意见：一是所谓“超国民待遇合法合理论”，认为中国外资法只须解决外资待遇低于内资的“次国民待遇”问题，至于“超国民待遇”，则符合WTO规则，不须做出调整；二是主张取消所有对外资的优惠待遇，包括“超国民待遇”。此观点认为在WTO体制下不存在外资优惠政策的空间。这两种观点都失之偏颇。“超国民待遇合法合理论”的观点从国民待遇的定义和有关国际条约的规定看，显然是站不住脚的。我国著名国际法学者韩德培教授认为，“所谓国民待遇是指国内给予外国人的待遇和给予本国人的待遇相同，即在同样的条件下外国人和国内人享有的权利和承担的义务相同”。国民待遇实质上追求的是内外平等，国内人与外国人一视同仁。从另一种定义看，国民待遇“是指东道国给子外国投资的待遇应不低于其给予本国投资者的待遇”。如GATTS1994规定国民待遇原则的第3条第4款“任何缔约方境内产品在进入另一缔约方境内时所给予的待遇……在优惠上不得低于原产于本国的相同产品的待遇……”《TRIPS》协议第3条规定“……每一成员给予其他成员国民的待遇不得低于给予本国国民的待遇……”《GATS》第17条也采用了此类定义方法。此后制定的各国投资法和双边、多边投资保护协定绝大多数采用此意。诚然，这里均采用了类似 “不低于……”的字眼来表述国民待遇，但是这里的“不低于”不等于可以“高于”．两者没有必然的因果关系．更不表明与超国民待遇是相容的。后一种观点在理论上也有待商榷。加入WTO井不意味着需要取消所有对外资的优惠政策，从多边贸易法律制度的要求来看．《TRIMS》协议所禁止的只是对正常贸易产生限制或扭曲作用的投资措施，并不妨碍成员方在不违反国民待遇的条件下实施鼓励外资的优惠政策。即使对那些有违于国民待遇的优惠政策，《TRIMS》协议也允许成员方在一定的过渡期内暂时适用。因此，超国民待遇即非合理合法，亦非应必须马上全部取消，而应据我国的国情,做出理性的分析。
2、灵活运用对外资的优惠政策。如前所述，超国民待遇对我国经济的发展有消极的一面，也有积极的一面，鉴于超国民待遇在WTO体制中并未明令禁止，我们可采取打“擦边球”的做法，将超国民待遇视为WTO领域的“灰色区域”，充分利用时间差，保持现阶段我国吸收外资的区位优势，在“遵守规则、履行承诺”的前提下，积极调整、引导、利用对外资的优惠政策，同时，要开阔思路，重塑我国优惠政策，具体可采取以下措施：
（1）对现有的超国民待遇政策进行调整。首先，从地区优惠为主转向以产业优惠为主。第一、对于在世界上趋向成熟或已经成熟，同时我国内资企业已大体掌握的产业技术和具有相当竞争力的产业（比如纺织品、家用电器制造和服装等产业），可取消对外资的超国民待遇或最大限度的减少超国民待遇，并加大对该类内资企业技术创新的扶持力度，营造相对平等的竞争环境，加强内资企业的竞争力；第二，对关系国民经济全局而又基础薄弱的主要产业和重要基础设施实行超国民待遇。超国民待遇应突出其产业导向的功能。从2002年4月1日起，中国实施了新修订的《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》，新的产业政策和目录继续贯彻了积极、合理、有效利用外资的方针。针对我国国情，就运用超国民待遇把外资重点引导到关系国民经济全局的主要产业和重要基础设施上，如农业、能源、原材料、交通运输、邮电通讯等行业以及高新技术产业；针对外资投向以制造业为主，一、三产业薄弱的现实，要通过实行超国民待遇引导外资投向一、三产业，对特定行业特定项目的优惠要保留；第三，对我国尚不发达的高新技术产业实行超国民待遇。超国民待遇的技术导向体现在：对于产业技术在世界上仍基本处于创新阶段，我国尚处于空白状态的高新技术产业，由于外商在技术上具有绝对优势，我国可积极予以超国民待遇，鼓励愿向我国转让技术、愿意与我国合作建立生产基地、投资我国高新技术产业的外商来华投资，以较高效率引进高新技术、掌握先进技术．实现技术的跨越式发展，尽快缩小我国与发达国家的技术差距的原则。
其次，调整区域导向。改革开放以来的沿海发展战略很成功，这些区域实现了初步的腾飞。但是，迅速的发展导致劳动力和土地成本的大幅度上升，这又反过来限制了追求低成本的外商直接投资的进入；同时内地省份丰富的自然资源和大量廉价的劳动力和土地却需要大量外资的投入。我国当前经济发展战略重点是开发中西部，而原来的地区优惠政策与此相悖，会加大结构性贫困，不利于中西部的开发。如果东部沿海地区税收政策优惠继续优于中西部地区，那么中西部地区的开发目标则很难实现。因此，我国应运用超国民待遇引导，形成沿海地区吸引资本和技术密集型资本为主、内地吸引劳动密集型投资为主的地区布局，加快中西部地区的开发，尽快缩小地区经济发展差异。在地区优惠上，应根据我国中西部地区经济开发战略，给予内资企业在老、少、边、穷地区实行优惠政策的同时，也应给予外商同等的优惠，使外资流向中西部，带动中西部地区的经济发展。
（2）从长远的观点出发，按国民待遇原则，重塑我国的外资优惠政策。作为世界贸易组织中的一员．在享受世界贸易组织规定的各项权利的同时，也要履行世界贸易组织的各项义务。因此，逐步取消超国民待遇原则，按照世界贸易组织的国民待遇原则发展同其他国家的经贸关系，吸收外商投资是我国的必然选择。具体应采取如下措施：
首先，按国民待遇原则逐步取消对外商投资的超国民待遇。结合我国实际，对外商投资的超国民待遇，要逐步地取消、清理，要循序渐进，不能操之过急。因为我国吸收外商外资的规模较大，一定程度上是靠超国民待遇支撑的，如果马上取消所有超国民待遇，势必会影响经济发展，甚至使一些外资项目停建，也可能使一些外商撤资，不利于我国进一步利用外资。为此，可分两步走：一方面，对于不符合世界贸易组织原则和我国经济发展的，要坚决予以取消；对于暂时无法取消又不违背世界贸易组织原则的，可适当保留并给予产业和区域方面的引导，如在产业政策上，应考虑对基础设施、农业、能源、高新技术产业等保留超国民待遇；在区域政策上，应结合我国西部大开发战略的实际，保留西部地区和边远贫穷地区外资项目一定的超国民待遇政策，待时机成熟时．再逐步取消。其次，完善、统一并加强我国的外商投资立法。虽然目前我国有很多涉外的法律、法规，但是这些法律、法规层次不一，有些规定甚至相互矛盾，这给司法实践带来了诸多不便。另外，我国在外资立法模式上采取内外有别的“双轨制”，也是滋生超国民待遇的直接原因。外商投资立法的不统一．不但影响了我国的法制建设，同时也导致了内外资企业享受不同的待遇，进行不公平的竞争。因此，当务之急就是建立与健全我国的外资法体系．或颁布统一的外商投资立法，以全国统一的外资立法取代多层次的、名目繁多、内容各异的外资优惠政策与各种单行法规、地方法规，最终达到外资立法与国内经济立法的完全统一。
3、确保内外资金在市场竞争中的地位对等。一方面，要重视保护投资者利益的投资环境建设，既要抓“软环境”建设，如提高政府信用、稳定宏观经济变量、完善公司法人治理结构、加强产权保护、健全资本市场以及加速人力资本形成等基本问题，又要抓“硬环境”建设，进一步加强基础设施建设；另一方面．深化我国国有企业产权制度改革，营造充分利用内外资的市场氛围，以进一步建立和完善社会主义市场经济体制，从而促进我国经济的持续快速健康发展。
（《环球视野》摘自2006年第7期《经济师》）
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