食品药品安全事故频发拷问政府监管效能
2006年11月08日 新华网
10月中旬，安徽省通报了欣弗事件的处理结果，由于“监管不到位”，阜阳市食品药品监督管理局的一批责任人受到严肃处理。就在一个月前，本应属于重点监管对象的“瘦肉精”又在上海惹祸，引发300多人食物中毒。
饮食用药安全，是至关重要的公众利益之一。今年以来，“齐二药事件”、“欣弗事件”以及“‘瘦肉精’事件”的相继发生，不仅折射出当前我国食品药品安全的复杂形势，更对政府部门的监管效能提出了挑战。
警钟频响政府没有退路
“在法国，我们只需要和几家大型食品生产企业打交道；而在中国，我们有9600多家供应商，其中食品供应商的数量就超过5000家。”家乐福中国区总裁施荣乐在接受记者采访时说。
“多、小、散、乱”是我国食品行业的现状。有统计显示，在农产品生产领域，我国有两亿多农户、一亿多养殖企业和养殖户；在食品生产加工领域，10人以下的小企业、小作坊，全国有几十万家；在食品流通领域，集贸市场有近10万个，个体户的数量则有百万之多。
目前，我国的医药企业有6600多家，生产的药品超过10万种，药品批发企业有1.3万多家，药品零售企业有22万多家。
行业规模化程度低、生产加工企业小而多的现状，直接导致我国食品药品安全风险和控制成本都大大增加。另一方面，市场经济条件下投资主体的多元化、价值观的变化、对经济利益的追逐，以及市场的恶性竞争，促使部分企业拼命压低成本，甚至不惜以牺牲质量安全为代价，食品药品安全因此警钟频响。
五丰行经营的香港上水屠房是亚洲设施较为先进的大型屠宰场之一，其猪只屠宰量占香港鲜肉市场的70％以上，活牛活羊屠宰量占100％。这家企业在上海投资兴建了一座现代化屠宰场，设计能力达到日均1万头，目前的实际屠宰量却不到2000头。
业内人士坦言，集中、定点屠宰的确能够有效保障肉品安全，可问题在于，肉品安全的源头——生猪养殖仍然分散在“千家万户”。
“这就是政府监管必须面对的现实。”上海市食品药品监督管理局局长王龙兴认为，一方面，产业现状决定了我国食品药品安全事故仍处于多发期、高发期；另一方面，公众对于饮食用药安全和政府监管保障的期望值很高。“责任是躲不掉的，在这方面政府部门没有退路。”
形势复杂 政府监管效能受挑战
近年来，从中央到地方，对于食品药品安全问题可谓三令五申，各种制度标准也不断出台，为何食品药品安全事故依然频发？甚至波及知名品牌、跨国企业？当“齐二药”、“欣弗”、“瘦肉精”、“SK-Ⅱ”等事件发生时，许多消费者不禁感到有些困惑。
专家指出，安全事故屡屡被曝光，这在显示公众知情权逐步得到增强的同时，也暴露出当前我国食品药品监管工作中的漏洞和不足。
复杂的食品药品安全形势，对政府监管体制提出了挑战。而在这个涵盖法律法规、标准、检测、行政等诸多方面的系统工程中，行政体系当属“要害”。到目前为止，多头监管的问题还没有从根子上得以解决。
以食品安全为例，各监管部门职能相互交叉、重叠，造成监管效率低下、监管成本高昂；多部门共管一个环节，各自为政，使得监管对象无所适从；监管部门之间沟通不足，又导致监管真空地带的产生。
于是在实际工作中出现了这样的“怪”现象：对于一些上档次、有规模的大型食品企业，许多职能部门表现积极，发营业执照、发生产许可证、发卫生许可证；对于一些小企业、小作坊、小摊小贩，由于担心管不了、管不好，不少职能部门躲着跑，“管理的时候大家都上，出事的时候大家都推”。
我国食品药品企业量大面广、参差不齐，多头监管在导致职责不清的同时，又造成了有限行政资源的浪费。
譬如，质量技术监督、卫生、食品药品监管、检验检疫等部门都拥有自成体系、各自为政的检验检测机构。一方面，技术设备的使用效率不高，浪费严重，另一方面，由于资金分散，一些部门无力进行及时的技术升级，部分对技术装备依赖性高的检验无法开展，相关产品的管理放任自流。
“其实我们经常对市场上销售的化妆品进行质量监督抽查，但从来没有做过铬、钕含量测试，因为没有相关的仪器设备和检验能力。”在“SK－Ⅱ”事件发生后，一位食品药品监管部门的基层执法人员这样对记者说。
有章不循 谁来监督监管部门
在“欣弗事件”处理结果通报的当天，媒体报道了另一个消息，截至9月底，食品药品监管部门共对35家药品生产企业进行了飞行检查，收回了15家药厂的GMP（药品生产质量管理规范）证书。
而对于屡禁不止的“瘦肉精”以及肉品质量安全事故，许多城市其实都已制定规范，屠宰场必须按照不低于5％的比例，对生猪进行尿液中“瘦肉精”含量的检测，相关检疫部门须驻场监督。
“我们在检测试验设备方面的投入超过100万元。即使按5％的比例计算，仅‘瘦肉精’检测一项，就使平均每头生猪的屠宰成本增加2块钱左右。”上海五丰上食食品有限公司总经理耿健说，对于“微利”的生猪屠宰行业来说，如果没有足够的外部制约，检测就只能依赖企业的自觉和自律。
一位食品安全专家直言，除了法规滞后、标准缺失，我国食品药品安全监管的一大问题，还在于有章不循、执法不严。尤其是当公众饮食用药安全与商业利益、个人利益、地方利益发生冲突时，有的人选择了“睁一只眼，闭一只眼”，不惜与违规企业成为一根“利益绳索”上的两只蚂蚱。
事实上，同样实行多部门监管模式的英国，为了应对职责分工不明确、职能交叉或空白、部门行动冲突所造成的隐患，专门成立了独立的食品安全监督机构——食品标准局（FSA）。2005年2月，就是这个代表英王履行职能、向英国议会报告工作的独立监督机构率先公布检验结果，引发了全球性对食品中添加苏丹红染料的围剿。
“在整个事件过程中，FSA不断向公众告知事件的进展，公布涉及使用含有苏丹红染料的食品及生产企业名单。”上海市整顿和规范市场秩序领导小组办公室副主任顾仁达评价说，“FSA充分发挥了对食品安全监管机构、食品生产企业的监督作用，维护了消费者的利益。”
专家指出，理想的食品药品安全监管体系，还应当拥有涵盖整个食品药品安全领域、涵盖全过程的法律，同时要让违法者受到严厉的处罚。记者了解到，作为监管部门发现药品质量问题的主要手段，2004年上海药品抽验的费用超过3000万元，而对抽验不合格药品的处罚金额仅为400多万元。
“食品药品安全状况的改善不可能一蹴而就，事故也不可能‘零发生’，但我们希望，不要每次都以公众的健康安全为代价。”一位卢姓消费者对记者说。（记者 俞丽虹 编辑 李力）
来源：半月谈
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