经过长时间的辩论，各方期待已久的中国《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》于3月中旬公布。《规划》的不少内容值得称赞。它正确着眼于提高城镇化的质量，提出要抑制投资浪费、满足农民工的社会需求、解决环境问题，并发展新的融资渠道。《规划》的最终目标是，到2020年，中国的常住人口城镇化率从目前的54%上升到60%左右。
不过，《规划》的缺陷源自一个貌似合理的规定：“严格控制”特大城市规模，引导劳动力向中小型城市迁移。这一限制不仅违反了去年11月中共十八届三中全会的核心精神——让市场(而非政府)在资源配置中起“决定性作用”，还会加大中国实现其亟需的生产率增长的难度。
问题源于起草者不得不在城市、省级官员和中央机构的不同利益之间寻求折中。规模较大的城市与较小的城市在增长和融资需求上有不同的利益关切，而省级和中央的政策制定者对于促进地区平衡发展看法各异。
新规划参考了一些重要的研究成果。其中见解最深刻的可能是国务院发展研究中心和世界银行(WorldBank)的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》联合报告，这也是刚刚结束的一场会议的主题。和官方批准的新规划不同，这份报告采用的方法要“有机”得多——它认为城市规模不应被控制，而是应该允许它对市场力量作出反应。
在各大沿海城市借助不断扩大的贸易和外商投资繁荣发展几十年后，中国政府在过去10年将重点转向促进经济活动在地理上更加平衡，特别是侧重于偏远的西部省份——这让人回想起中国由中央政府规划一切的时代。现在，中国政府计划到2020年，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。但按照新计划，仍将有逾2亿的城镇人口(尤其是在特大城市)无法落户，从而无法获得正式居民才有资格享受的社会服务。这种带有歧视性的举措旨在抑制特大城市的移民。
但中央政府的这一政策与市场的要求是相冲突的，尽管城市政府未必这样看。许多特大城市想限制人口，但较小的城市确实想得到更多的人口，希望变成更具吸引力的中心城市。结果，许多地方政府(特别是在中部和西部省份)为了吸引更多人口而大搞建设，但到头来往往催生出一批“鬼”城。
不难理解，北京方面的规划者为何感到特大城市已经过于庞大了。6个超大型城市的人口超过1000万，25个大型城市人口突破400万。许多政策制定者也想知道，为什么城市规模会对生产率和经济增长产生影响。
城市规模扩张的压力源于经济学家所谓的“聚集经济”：公司和员工的集中带来效益，随之而来的是专业化分工，经过一段时间，还会产生对高价值服务的的需求，特别是在特大城市。和其他发展中国家的城市相比，中国城市的生产率格外突出。这表现在中国城镇居民的人均收入是农村人均收入的3倍以上——这一比例是世界最高的。相比之下，印度的这一比例低于2，该国的城镇化率10年来没有变化。中国特大城市的生产率也显着高于规模较小的城市。假如劳动者不能在任何地方寻找和自己的资质及意愿相符的最佳工作，那么经济增长将受到影响，收入不平等将会恶化。
此外，规模较大的城市为解决人数猛增的毕业生的就业问题提供了最大希望。中国的高校毕业生人数在过去12年里增长了7倍，他们如今难以找到与自己的训练对口的工作。鉴于大学毕业生的失业率是半熟练劳动者的4倍，起薪水平也在不断下降，这一政治敏感群体会非常担心在特大城市找工作时受到限制。在美国，大约一半的毕业生在出生地以外的州工作。
与其设法将增长分散到较小的城市，中国的规划者不如拥抱那些推动城市规模扩大、某些活动迁移的力量。随着城市扩张，土地价格和薪资节节上涨，那些无需设置在人口稠密中心的产业自然会迁移出去。但特大城市更有可能产生高价值的活动，激发创新并吸引更多高技能劳动者。聪明人喜欢和其他的聪明人在一起，而全球化扩大了他们有望达到的收入水平。
研究、金融、物流和工程等精细复杂服务的兴起，使北京、上海、深圳等超大型城市不断发展，尽管它们的制造业基础有所萎缩。中国如今需要的是更有效率的城镇化过程，允许城市在发展中顺应情况变化，而非中央指令。
要实现这点，金融体系和土地管理政策需要鼓励更加密集的城市发展，户籍政策应当便利(而非限制)劳动人口的流动。如果中国政府把握得当，那么大城市将发展得更大，但中小城市也会扩大。在此过程中，中国将实现2020年前保持7%的可持续经济增长所需的生产率增长。
本文是卡内基国际和平基金会(CarnegieEndowment)高级研究员、世界银行(WorldBank)前中国业务局局长。
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