从“管资产”转变为“管资本”，这是十八届三中全会对下一阶段我国国资改革所设定的方向。如今，我国以市场化为导向的国资改革正风起云涌。
《企业观察报》近日从多位接近国务院国资委的业内人士处获悉，从现在到2020年，国资委将逐渐以新加坡淡马锡模式为目标进行改革，一至两年内，组建和改建三到五家国有资本投资公司或者运营公司做试点，三到四年内有序推开，打破当下我国以管企业为主的国资监管模式。
“预计截至2020年，约有30家左右的中国版淡马锡将出炉。”一位接近国资委的人士对本报记者表示。据悉，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，已被国资委全面深化改革领导小组写入2014年工作要点。财政部相关官员也曾经表示，今年的中央国有资本经营支出预算将安排70亿元用于设立国有资本投资公司或运营公司。
目前，国资委正在推进制定具体方案，内容将包括改组或者新设国有资本投资运营公司的条件、标准、数量等。据本报记者了解，首批试点的央企数量不会太多，主要以探索为目的，可能会选择规模、盈利等排名前列，特别是在投资方向上具备多元化特点的央企，具体试点方案将会在今年下半年启动。
本报获悉，无论身处垄断行业的中石油，还是完全市场竞争下的中国建材，都在以自己的方式酝酿国有资本投资公司或运营公司。此外，中石化、国家电网、中国建筑、中海油、中国中铁、中化集团、南方电网、中国电信、华润、五矿、南方工业、中航工业、中国联通、中国化工、中粮和大唐集团等中央企业也被视为中国版淡马锡试点的热门候选企业。
地方国企由于体量小，其行动似乎更快。北京、上海、深圳、珠海、重庆等地已陆续开始探索国有资本投资运营平台的建设，并表示会在今明两年有实质性动作。
现在，外界关注的是，从两级管理机构到三级管理机构，国资管理能够“换汤又换药”吗?
组建国资投资运营公司
中央地方争抢头筹
虽然目前国资委关于国有资本投资公司或运营公司组建、改建的详细方案还没有制定出来，但已经有不少央企和地方国企闻风而动了。
中石油一位不愿具名的领导对本报记者表示：“此前，国资委已经就国有资本投资公司或运营公司改建的问题向企业征求过一轮意见，总体看来，大型央企之间横向重组的可能性比较小，纵向重组还是有比较大的几率。”
既作为油气资源生产者，又作为油气管道运营者的中石油被业内外人诟病垄断。去年中石油曝出腐败窝案以后，一度陷入被拆分传言，其中呼声最高的版本是管网独立说。或许考虑到在国有资本投资运营公司组、改建的风潮中，难以避免被纵向重组的可能，中石油在混合所有制改革上的步伐越走越大，一再减持其管道资产。
2012年5月，中石油吸纳全国社保基金、国联基金(代表工行、农行、建行、长江养老等出资者)、宝钢集团共计300亿元资金，入股其西气东输三线项目。2013 年6月，中石油又以资产出资，引入保险、养老金、银行、公益基金等合作方的600亿元社会资本，共同成立中国石油管道联合有限公司，运营西气东输工程部分管线。
而今，东部管道公司100%股权将转让的消息使得业界对此前的说法更加肯定。认为这是中石油变被动为主动的一个大胆举措。
另外，中国建材也开始朝着新的国资改革方向发展。据中国企业研究院首席研究员李锦透露，中国建材内部已经召集70多人成立了一个投资公司，只管投资融资和项目建设，不管运营。此外招商局也在2012年就已设立了资本管理公司，该公司管理着4只基金，规模近200亿元，涉及的行业众多，包括基础设施、装备机械、金融服务、房地产、高科技、农业食品、医疗医药、文化传媒、矿业、能源等。
被认为是具有国有资本投资公司或运营公司雏形，或者称之为有较强可塑性的国家开发投资公司(国投)、中国诚通等企业也有较大动作，以期完善自身投资控股公司的功能和手段，在未来的国资运营中发挥更大作用。
日前，国投公司以近95亿元收购安信证券57.254%的股份，正式成为安信证券控股股东，并完成工商变更手续。国投公司相关人士表示，控股收购安信证券是国投布局金融领域、提升资本运营能力、促进产融结合的重要举措。
诚通公司成立以来，先后托管、接收了普天集团部分企业及寰岛集团、中唱公司、中企国际、中包公司、中商集团等中央级企业，托管了华诚公司，并积极参与国药集团、北车集团、农业银行等IPO项目。
目前，诚通公司在处理平台公司与实体公司的关系上摸索出了一条管理路径。该公司内部人士称，公司坚持战略型董事会职责定位，以“管战略、管考核、管风险”为工作主线，探索了有效的运作机制和工作方式，有力推动了公司战略实施和改革发展。
除央企外，四川、重庆等地的国资也是闻风而动，行动神速。
重庆市早在今年初的全市国资工作会上就放出消息，今年将选择条件成熟的两家国有企业，进行改组或组建国有资本投资公司试点。据业内人士透露，目前重庆市一些市属国有企业集团已经初步具备改组为国有资本投资公司的条件，如渝富集团、地产集团、高速集团等。
目前，重庆市国资委正抓紧制定具体措施。按照初步设想，这些国有资本投资公司将持有整体上市公司或股权多元化公司的国有股权，接受企业整体上市过程中剥离的辅业资产，孵化新企业，退出不具竞争优势的企业。创立各类基金，按照市场规律选择各类有发展潜力、成长性较好的市场主体进行股权投资……
国资监管模式
从两层架构向三层架构转变?
在国有企业与国资委之间再增加一个国有资本投资公司或运营公司，意味着我国国资监管将从两层架构转变为三层架构，如此变革意义何在?这项工作又该如何推进?变革结果会否出现业界部分人所担忧的两个极端，即要么管得太多、太细，要么过于放开而造成国有资产流失?
对此，中国企业改革与发展研究会副会长、国资委改革局前局长周放生解答说：“目前，我国国资委的职能是三合一，兼具出资人、规则制定者、监管者的角色，这样的职能安排本身存在利益冲突，好比国资委既是领队又是裁判，非常不合理。十八届三中全会明确要将之前的国有资产监管模式从两层架构变成三层架构，就是要解决这个问题，通过政资分离，实现政企分开。”
他认为，将来国资委的职能只保留规则制定和监管两项，类似于证监会或者保监会，将出资人，即股东的权利下放到各类国有资本投资公司或者运营公司，国有资本投资公司或者运营公司则通过董事会和股东会来行使其权利。国资委不再具体参与国有企业工资总额的制定、人事安排及资产重组等事宜。设立中国企监会的设想也是国资研究专家安林等人的大胆提法，受到业内的认可。
“如此变革虽然牵涉到多个行业，多家国有企业的重组，但相比之前的国资监管模式是更加合理、更趋市场化的变革。变革的结果不仅不会出现管得太多、太细的情况，更不存在过于放开而造成国有资产流失的可能。相反，有利于增强国有资本在市场中的活力、控制力和影响力。”周放生说。
对于周放生的观点，中投顾问国资改革咨询顾问崔瑜表示认同：“国有资本投资公司或者运营公司的组建是以投资融资和项目建设为主，通过投资企业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资产的保值增值。设立这一机构更有利于理顺国资委与国有企业之间的关系，推动国有企业建立现代企业制度，降低国资委对国有企业日常经营的直接干涉，让企业更加自主地决定，有利于提高国有企业运营效率。”
由此看来，在不改变国资委现有组织体制格局的情况下，在党企、政企难以彻底分开的背景下，成立多个不从事具体的产品经营，能发挥承上启下作用的国有资本投资公司或运营公司，是当下实现我国国有企业市场化导向改革的最有效方略。
一方面，这些企业可以充当各级党政机关、国资委和企业之间的“防火墙”;另一方面将原来国家出资企业整体性“下沉”为名义上的国资委三级公司，从而减少或消除来自政治和行政上权力的影响，增强企业在市场经济海洋中游弋的自由，也有利于企业打造市场经济的核心竞争力。
正如北京求是联合管理咨询有限公司董事长安林对本报记者所做的总结：“它既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资本出资人的功用。既可以成为国有资本经营收益的”蓄水池“，又能替国家出资企业遮风挡雨。”
但是，安林强调：“虽然，此类企业的存在可以摆脱国资委对国有企业经营管理的全面介入，但是，作为相应要求，国资委在内部组织建设上应逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位，重点做强国有资本监管职责部分，逐步成为一个专业的监管人。”
分步改建让市场决定资产归属
当前，我国有近15万个国有及国有控股企业，其中113家大型央企，地方省级、地市县国有企业10万家左右，此外还有各部委旗下企业及企业化运营的事业单位。这些企业都要进行政企彻底分开的改革吗?如果都要改，究竟应该按照怎样的方略和步调去改?
周放生表示：“全面改革这是肯定的。但是，将这么多企业与政府的‘脐带’立刻剪断是不太现实的，而是要分步实施。也就是说‘动手术’前要分阶段设计好详细的改革方案。从我国实际情况分析，组建新公司的几率小一些，更多还是在现有基础上的改建。”
对于我国国有资本投资公司或运营公司如何组建或改建的问题。安林提出了三种思路：一是通过改造现有资产经营管理公司，比如中国诚通控股集团有限公司、中国国新控股有限责任公司、国家开发投资公司;二是通过提升旗下一个或几个特大型企业;三是通过投资新建。
他认为，组建后的国有资本投资公司或运营公司主要有两方面职责：一是依照《公司法》等法律法规，对所出资的国家出资企业履行出资人职责;二是遵循国家工业经济与产业规划等宏观政策进行投资管理与资本运营。
由于在我国大型国有企业公司制、股份制改革的过程中，控股股东采取公司化运作更有利于理顺上下委托代理关系，因此，安林强调说，构建一个具有公司法人治理结构和规范董事会的资本控股集团是非常重要的。
那么面对数量庞大的国有企业，究竟该按照怎么样的原则，经过怎样的筛选条件进行分批次改建呢?中国企业研究院首席研究员李锦提出了自己的看法。他认为改建国有资本投资运营公司，至少要符合四个条件：企业集团至少100亿元-500亿元规模;实体业务大部分放进上市公司、股权产权清晰;流动资产比例大;有跨行业的股权投资。
如果按照上述条件进行改建，李锦认为我国将出现30家左右国有资本投资公司或运营公司。这与此前财政部企业司司长刘玉廷的分析不谋而合，刘玉廷接受媒体采访时曾表示，我国最终的国有资本投资公司和运营公司大体上在30家左右。
根据分步推进的策略，李锦认为第一批试点企业应该不会超过5家，宝钢、华润、中国医药、中石油等企业率先进入改建试点的可能比较大。但是，他也补充说，国有资本投资运营公司建设最好分类开始，这与国企分类有关，更与产业结构调整有关。
谈及分类问题，李锦认为暂时可以分为六类：第一类重点是盘活存量资产，如国开投、诚通控股等资产运营公司;第二类如国新公司、国家开发银行等投资公司，主要做增量，做新兴战略性产业的投资;第三类如重庆的“八大投”以及武汉国有资产经营公司等地方国企的控股公司;第四类是在以实业为主的基础上进行产融结合、信息化相结合的集团公司，如宝钢、招商局、中航工业等;第五类如中信集团等综合性的企业;第六类是以金融为主的产融结合。
“这六个平台，未来将进一步规范称呼，从而更清晰地界定相应的功能。但是，改建过程中，一定要坚持自由恋爱，而不能拉郎配。”李锦说。
对于分类改建说，财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强对《企业观察报》也表示认同：“比较现实的途径是，将现有国有企业分为竞争性和社会公益类企业，并最终根据行业产业属性与资本属性相结合考虑，组建或改建新的国资投资运营企业，建立稳定高效的评估体系。”
但他强调，这是一个市场化的产物，需要一盘棋设计，点线面结合起来操作。不适宜大干快上，要先试点，在探索中稳步推进，允许在不断的试错中，按照市场的游戏规则，理顺国资委、国有资本投资公司、国有企业三者之间的关系，建立公平、高效、公正的运作流程、体制和机制。
陈少强建议，按照投资型和产业型两类进行国有资本投资公司的组建和改建。当然，无论投资型还是产业型国资投资运营公司都应该进一步分为经营性和社会公益性两类。据周放生介绍，投资型国资投资运营公司也可称之为单纯型控股公司，而产业型国资投资运营公司也可称之为混合型控股公司。
“过去央企按行业划分的模式造成国资条块分割，很大程度上是压制新技术的创造与应用的，”上海天强管理咨询公司总经理祝波善曾对媒体指出，应按照产业链设立投资运营公司，让市场决定哪个板块的资产划到哪个投资运营公司中。“以中粮为例，原来的食品企业解决的只是生产问题，而现在中粮的产业链已经很长，上至农业生产，下至产品配送，甚至变身电商。投资运营公司旗下的资产应按此道形成。”
组建中国版淡马锡
要拒绝“一刀切”
我国国有资本投资公司或运营公司的组建、改建被业界部分人称之为中国版淡马锡的再造，而淡马锡却是中国已经学习十年有余的一个运营模式，不过此前效果并不理想。
对此模式，安林分析说：“新加坡淡马锡模式最核心也是最成功的经验是其高效运行、完全市场化的董事会制度。政府并不直接干预淡马锡及其下属公司的具体经营管理活动，而是通过董事会对企业经营实施间接影响。董事会向财政部负责，每年提交成绩单，如果业绩不好就会被改组，这在一定程度上体现了国家意志。”
为学习淡马锡的董事会制度，国务院国资委曾相继操刀宝钢集团、神华集团、中国铁通等几家较具代表性企业。在成立董事会的同时，也设立了战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会及董事会办公室，还引入外部董事，外部董事采取直接选聘与市场化公开招聘两种方式产生。
时至今日，已经有数家中央企业建立了规范的董事会，一些中央企业还将董事会制度设置引入了子公司。然而，它们的经营管理机制却没发生实质性的变化，各级国资委以及国资经营公司也没有一家真正像“淡马锡”。《华夏时报》曾评论称，国新公司就是国资委多年来的心病。运营3年多的国新公司，其发展轨迹与国资委最初的设想相去甚远，既没有注入足够的资本，划入的企业也不过两家。
而今，打造中国版淡马锡的外部和内部条件成熟了吗?陈少强分析说：“随着我国市场化改革的深入发展，现如今我国有了非常好的外部条件来学习淡马锡模式。中国版淡马锡公司的涌现将不再遥远。”
周放生也认为，下一步的国有企业改革就是以淡马锡模式为主，但绝不会照搬这种模式，毕竟中国与新加坡相比，在企业的数量、资产规模、法律环境、人才环境、市场环境等方面还存在很大差异，即便要大力推广淡马锡模式，也需要结合中国的国有资产特性特点，根据不同行业、不同企业的实际情况，有计划、有步骤地向前推进，而不是“一刀切”。
但在大赞改革的同时，陈少强也道出自己的一点疑虑：“全国一盘棋，统一的改革模式也是值得商榷的。省级以下地方国有资本运营公司的组建或改建应该暂缓，国家要充分尊重地方在国有资本运营管理上的创造性需要，如此才能保持国有资本管理的灵活性。”
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