最近,阿根廷“京兆尹”——布宜诺斯艾利斯市长马克里比较烦:十几个城市贫民窟代表,在首都地标建筑方尖碑下搭起了棚户,要求政府为他们解决住房问题,否则,就把共和国广场变成“方尖碑棚户区”。
棚户区居民让首都市长难堪,已经不是第一回了。今年2月,南部卢加诺贫民区爆发警民冲突,民怨的根源在于,原本政府2005年同意对该贫民区进行城市化改造,最终却因资金问题迟迟未兑现。
马克里的烦恼,短期内恐怕难以解决。因为他面临的种种难题,并非毫无来由地突然出现的。实际上,荆棘的种子,在拉美国家近几十年城市化“大跃进”的过程中就早已埋下。冰冻三尺,非一日之寒,破冰解套,自然也非一日之功。
过去几十年来,拉美城市化走的是狂飙突进式的道路。联合国人居署数据显示,拉美用50年时间把城市化率从不足40%提升至约80%,已成为世界上城市化率最高的地区。拉美“大跃进”式的城市化,不仅削弱了城市的集聚正效应,城市人口的过快增长,更引发了一系列如贫民窟、就业和治安等城市病。
布宜诺斯艾利斯被称作“永远没有边界”的城市。过去50年中,其人口从200多万猛增至400万,加上周边24个卫星城总人口达1383万,占全国人口近35%。新增外来人口,多来自农村和周边国家移民,他们中很多人后来成为棚户区的主要居住者。一个首都的人口超过一国人口的三分之一,城市治理怎能不问题百出?
拉美城市化超速发展的另一不良后果,是农村以及农业的衰败。一方面,重工轻农政策导致农村人口进城;另一方面,过度集中的土地产权和农业集约化生产,让小规模农业无法生存。而正常的城市化进程,通常是在农业生产力发展到一定程度后,自发的人口转移和产业结构升级,那样并不会导致农业萧条。
农村和农业的凋敝,反过来也加剧了城市化中的贫困现象。比如,过去以农业立国的阿根廷,曾是世界的“粮仓和肉库”,上世纪50年代强力推行进口替代工业化,大量农村人口涌入城市,农业生产受到忽视,以致今日政府需通过征收出口税限制出口以保证国内粮食供应。与此同时,粮食价格也因增长过快导致城市生活成本不断上升,城市边缘群体贫困现象日益加剧。
拉美超速城市化进程,还导致了一个严重问题,即随着超大城市不断膨胀,过去一些对中央城市人口压力起到缓冲作用的城镇,因地区发展不平衡逐渐破败凋敝,最终导致城市化变成了城市规模的恶性膨胀。
笔者注意到,在阿根廷,因为产业过度集中,铁路系统的效益正逐渐降低,以致最终荒废,失去了经济血管的链接。很多中小城镇经济生活难以为继,居民被迫迁入布宜诺斯艾利斯自谋生路。
所幸的是,拉美国家已经意识到这种城市过度集聚的问题,并通过限制大城市发展和扶持二线城镇进行“城市化分流”。例如,巴西在上世纪60年代把首都由沿海迁往内地,先后在亚马孙地区建立“马瑙斯自由贸易区”等三个开发区,阿根廷则从90年代起陆续兴建9个自贸区带动不同区域经济,提升二线城市吸纳城市人口的能力等。
不可否认,拉美城市化对推动经济快速发展,发挥了重要的引擎作用,但正如美国知名经济学家爱德华·格莱泽所说,片面强调城市的生产功能,是城市快速扩张的通病,经济社会与生态协调发展,提升城市人整体福祉,才是正途。真正的城市,永远都不是由土木砖石所构成,人本身的城市化才是真正的城市化。
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