正在逝去的和尚未到来的——《破碎的民主》中文本序
在分享中减损的公共财富的管理（一类财富）
这些财富要求进行集体管理。它包括所有有助于维护生物圈的平衡和未来演变条件的财富：海洋和沿海地区、热带森林、仍然保持原始状态的大草原生态体系，甚至还包括文化的多样性，这与生物多样性一样，也决定人类未来的适应能力。在这方面，联合国教科文组织将相当数目的自然景观和人类创造列入“世界遗产”是具有重要意义的，因为这体现了一个特殊的社会在历史的某一阶段所建造的财富与整个人类之间的关系。大气的平衡、造成温室效应的气体和气候的变化虽然还不能完全确定，但已无可置疑地影响到地球的每个部分，也是当前争论最激烈的世界公共财产。
这些财富为整个地球所共有，是否需要直接或间接地由一个世界权威机构进行管理呢?实际上这样做既无效果，也不可能，因为对这些财富的损害，特别是对高层大气的损害，来自数以百万计的人类活动，而其他的财富，如海洋和热带森林，不能以简单的禁止模式解决其保护和管理问题。依靠维持“原始环境”的幻觉，并不能解决保存和维持这些世界公共财产的目的。
例如，在看待造成温室效应的气体排放、沿海地区管理、维护富足的生态体系或热带雨林等问题时，必须要下到地方区域，针对能进行维护工作的当事人的行为与其合作进行工作。特别要注意，有的公共财产只惠及当地居民，而有的公共财产则惠及全人类。而在两种情况下，地方上的保护行为和管理行为是相同的。此外，地方公共财产和世界公共财产的界限很难界定，而假如我们一定要这样区分的话，这些财产将立即成为南北国家之间对立的根源。北半球发达国家在历史发展的过程中损毁了自然生态体系，他们很难以人类福利的名义要求南半球国家约束自己；而作为富国，至少在目前，依然没有勇气对他们的生活方式进行彻底的改革，或是承认他们损害地球而欠下的债务。
最后，所有这些世界性或地方性的公共财产，除了海洋外，都处在一块领土上。因此，必须要以一种有待于创造的形式，在地方上委托管理这些财富。而“威斯特伐利亚国家”的思维逻辑使得每个国家都注重加强其对于地方区域的主权。在穷国的心目中，国际社会强加给他们的限制不符合其自身的发展，并对其主权问题造成更多的争执，他们认为这是因为富国有意阻止其发展，不愿他们成为潜在的竞争对手。至于在那些沿海地区或是热带雨林的老百姓心目中，有些国家希望在那里保持不进行任何人类活动的原始自然状态空间的做法，是对他们自身生存的威胁。
大家十分清楚，美国曾试图在温室效应谈判中强加给人的“污染权”这一概念，虽然在表面上具有经济合理性，却违背了我们的良心。这同那些声称最好还是将有毒垃圾放在穷国，因为从经济上看那里人的生命价值要低得多的说法如出一辙。我们如何容忍富国能够付钱给别人，就可以自我减免损失而让别国去做富国该做的事?这使法国人想起当年抽签服兵役的情形，有钱人抽到后便出钱请人替他服兵役，这种做法实在令人不愉快。
因此，从分析中可以看到对于这一类公共财产进行管理的必要因素：对公共财产概念的宽松定义；全人类享有的世界财产在财政上的公平分配原则；国际社会的公平原则，承认富国对全人类欠下的债务，因其迄今为止一直以私有化方式使用世界公共财产；为了有效地保护这些财富，应使每一方公平地均分损失；为使管理更好地在地方层次进行，获得所有行动者的合作，并从经验出发在国际上制定指导原则，要建立不同层次的治理之间基于主动辅助性原则的合作机制；肯定这些财富与商品财富有根本的不同。
自然资源的管理（二类财富）
第二类财富是在分享时分割的财富，但并不是，至少在数量上不是人类创造和劳动的成果。水、能源和肥沃的土壤属于这一类，在这里可作为参照。从其性质出发，对这类财富的管理同时包含两个目标：一是在社会公正与和平的前景下满足人类的需要，因为这些对我们来说有限的财富要求得到公平分配；二是维护这些稀有财富的数量和质量，因为这关系到我们的未来以及子孙后代的生存。这两个目标看起来经常是矛盾的，公平意味着每个人都有使用自然资源的权利，而维护自然资源则要求以收费的方式对资源的再生产进行投资，这就意味着自然资源的使用变得对强者与富人极为有利。
自然资源的管理同其他的治理一样，就是如何更好地调和这两个目标，在尽量公平的基础上以更加严格和谨慎的方式使用。
建立“协力尽责多元的世界联盟”在这一管理方面有许多建树（，这里指的是下列建议，可以从联盟的网站（www.alliance21.org）下载：L.布盖拉（L.Bouguerra）:《关于水的治理的七条建议》（Sept propositions pour la gouvernance de l’eau）；R.拉马尔（R.Lamar）和M.多索（M.Dosso）:《挽救我们的土地，保护我们的社会》（Sauver nos sols pour sauvegarder nos sociétés）；M.梅莱（M.Merlet）:《地产政策和土地改革》（Politiques foncières et réformes agraires）；P.卡蓝默（P.Calame）:《重建世界治理，回应二十一世纪的挑战》（Refonder la gouvernance mondiale pour répondre aux defies du XXIe siècle）。）在这里我援引一下这方面的工作成果。对分析结果的比较说明，所有这些财富均具有共同的治理特点和原则。
1）自然资源位于某一地方区域，因而既属于一种所有权体制，特别是土地和水，同时又属于国家的主权制度，特别是水和矿物能源。
2）自然资源的数量有限。水的总量是固定的，矿物能源是多少亿年积累的成果，肥沃的土壤也同样是长期演变的结果。
3）人类活动对于保证这些自然资源的实际使用和质量的维护起着决定性作用。这适用于水的循环，能源的生产，土壤肥力的维护、恢复或创造。这些人类活动是有价的，要求使用技术，动员一些组织机构。因此管理远远超出了保管，意味着需要许多相关的机构从事工作。
4）因此自然资源的使用处于两个交汇点上：一是纯粹的分配，这种分配以“公正”为原则，好像平均分配一种馈赠；一是为了维护与再生产而进行的经济活动与投资行为。上帝所赐予的自然水，再由私有企业转化成商品化水；土地改革根据纯粹的社会正义标准重新分配土地，富人占有土地，这中间必须要找到恰当的解决办法，实现公正和效率这两项约束。
5）自然资源的消费增长甚至曾经是经济发展的标志。在50年的时间里，人们一直认为增加水和能源的消费就是改善了物质福利，浪费反而成了舒适生活的标志：包括从浇灌高尔夫球场用水，个人交通工具消耗的能源到住宅的舒适、取暖和空调，富国的消费是其实际需要的10倍；水、土地和能源消费加起来所创造的生活方式相当于10公顷养活一个人，而地球上的居民平均每人只有一公顷土地。（我在这里借用了马蒂斯·瓦凯纳热尔（Mathis Wakernagel）关于社会的生态烙印的研究成果。）
6）可是，世界自然资源总消费量的增长并不意味着满足了每个人的基本需要。例如在能源方面，经济合作与发展组织国家（OCDE）加上前苏联总共14亿居民是穷国30亿居民所消耗能源的6倍，后者占人类总数的一半，而其中一部分人只有举炊所用的能源。在水资源和土地资源方面，我们也看到正在进行大规模的集中化与私有化运动。
7）自然资源需求的增长和资源的停滞使得这方面的管理具有事关重大的战略意义。短期内的威胁不在于矿物能源的稀缺，而在于可用资源的集中。它们分布在少数几个中东和中亚国家，这种集中将石油和天然气置于势力范围的斗争和冲突的中心。同样，地球上水分布的不均和在一些大区域内水的匮缺加剧了竞争的局面，使得掌握水资源成为许多未来冲突的可能性根源。而在一个国家内和在耕地分布不均国家之间，今天是剧烈的社会紧张局势的根源，明天将成为国内和国际大规模迁徙的原因。
8）自然资源的管理今天依然受制于供应政策。提供水和矿物能源意味着大规模的开采、加工和分配的组织工作，而人类活动之所以消费如此多的资源是因为有大批量使用者。大公司逐渐全面掌控能源工业以及最近在水资源方面的供应。这些公司只关心销售产品，而不是厉行节约。
9）自然资源的使用造成相互竞争：各社会阶层之间或国家之间为争取资源的紧张局面，此外，还要加上使用者之间的竞争。灌溉用水与城市用水，运输用能源和家庭能源，农业用地与娱乐、城市发展或基础工程之间的竞争。稀缺资源在不同使用者之间的分配不能只依赖市场的规律。
10）保护自然资源包括短期和长期的工作。挖一口井和利用地下水满足当前的需要是轻而易举的，但是，需要很长时间才能恢复地下水源的数量和质量的平衡；打一口石油井是轻而易举的，但是能量的储存是以大量的生物、水力能源或太阳能构成的，其时间可以无限长；毁坏一片土地或使之贫瘠很容易，但恢复却需要无限长的时间。而这三种资源在过去的几个世纪中是作为“矿业”开采的：利用一个矿脉，直到枯竭，然后又开采另一个矿脉。这种开采中断了历史上的平衡。过去的人们知道自身的存活取决于对水循环的维护、能源消耗与再生的平衡，以及土壤肥力的维护。今天的挑战在于通过各种科学和技术的手段，也通过传统的智慧，重新找到谨慎的和负责的管理艺术，以保持长期的平衡。
11）自然资源的全面管理取决于地方上各个行动者的合作。水经济或是水的各种使用的互补，能源的节约，土壤肥力的维护，取决于个人的行为和用水方式，也取决于现行规定及制定大范围的政策。因此资源的全面节约管理同时要求实行非常分散和非常集中的方法，这些方面恰好是实行主动辅助性原则的主要领域：必须在最高一级确定共同的指导原则；而这些原则的落实办法要在地方一级确定。
12）相关的税收和收费必须反映公正和节约的双重要求。用于自然资源的赋税制度经常是反生产力的。水、能源和土地构成了农业和工业生产的主要因素。由此产生的历史倾向是人为地削减其费用，作为向生产者的间接补助。水是日常生活必不可少的，以“合理的价格”支付其再生费用向来有引发骚乱的危险。公共供水公司的收支不平衡经常是害怕这种反抗的结果。这也是供水私有化的重要原因。在未来必须要考虑对最低的、生活必需的使用进行补贴，而超过限制则要大幅度提高费用。而水供应公司的“通常”做法正好与此相反：用水少反而价格昂贵，消费者支付的平均价格随着水消费量的增加而降低。普通税法也违反供水的原则：即对工作用水征税，反而补贴自然资源的消耗!
13）所有权和主权的专制性很不适合自然资源的管理。大的水利系统、石油系统和燃气系统，开采、储存和加工能源的设备，土壤肥力的管理，都需要长期投资，与使用权的不可靠性是不相容的。因而不可避免地要向那些进行此类投资者让与长期的使用权。与此相反的是，自然资源一经占有，如同目前所普遍见到的情况，人们就要对这种不取决于如何具体使用的资源占有设立租金，这既不符合社会公正也不利于资源的节约。大庄园与没有土地的农民毗邻，水在倾斜盆地的上游被浪费，而在下游则缺乏，石油税为一些国家带来了财富，而另一些国家却缺乏最基本的资源。财产权和主权都来自同一绝对观念，即可以使用或滥用拥有的财富。这一原则的修正势在必行。
在分享中分割的财富和服务，即人类的技术发明成果的管理（三类财富）
我说过，作为分散的生产和消费所选择的仲裁机制，市场调节在这方面具有最为合理的地位。因此，公共行动是否只应限于在世界范围内组织市场的良好运转呢?否，因为治理的原则和标准在这里同样适用。市场并不因其有效性而本身就成为目的。就这一类财富和服务而言，我看到在实践上有三方面的局限性，我们将针对每一个局限性找到治理的原则。
第一个局限性是这些财富与服务的生产模式，必须将企业不能靠自身获取的外部因素融合到企业中。由于非物质因素的作用日益增长，这些外部因素逐渐具有决定性意义，它们在相当程度上取决于公共行动的有效性，并经常集中在一些地方区域上：如基础设施和机构框架的质量、培训体系、创造发挥积极主动性的思想状态，以及研究开发的联系、信息的流通、借贷的方便等。要具备这些因素就需要各治理层次之间的具体协调行动，有达成合作伙伴关系的能力，有办法同时在多个领域采取行动，汇总有利条件。因此，即使是在最传统的经济领域内，也具有三方面的关系：不同层次之间的关系，各行动者之间的关系和各部门之间的关系，而这些关系从根本上构成了治理的基础。
第二个局限性是在分配的条件方面。某些第三类财富是必需品，或者说使所有人得到这些财富是保持人的尊严的必要条件而具有公共性质，如健康、住房、卫生食品。保证得到这些财富和服务并不意味着必须由公共机构进行生产和配给；相反，为了真正适应社会的需要，使用者之间通常需要达成合作关系，同时需要一个有效的地方组织。市场本身并不具备充分的治理手段。
第三个局限性在于交换的真正条件。赞成市场自由的中心论据是“互利”的交换，这一自由市场在过去300年中促成了巨大的进步。在治理方面，我们应当关心21世纪互利的交换。从理论上说，开放经济经过供求关系的变化，平衡市场上提供的数量和需求，生产应当在成本最低的地方进行。市场的开放由于释放的活力比开放本身更为重要：开放导致地租效应的减少，刺激健康的竞赛，创造各经济行动者之间的诚实竞争，鼓励革新。在世界各地按照各个因素的成本重新安排生产，可以加速技术的转移，逐渐推动平衡，缩小差距。在增加交换的同时，开放也是逐步统一与和平的因素。最后，市场的统一能够促成对大家都有利的规模经济。所有这些论据不是没有道理的，但是，现实的经济发展却离开理论越来越远。门槛效应和统治效应使得“健康的竞赛”大多演变成为“赢家独吃”的赌博。可以从垄断的效果看到这种情况。过去，在国家经济的范围内，垄断效应由于有了反托拉斯法受到相当有效的打击，但在世界范围内却没有被制止。游戏越来越出格了。最强大的行动者，特别是美国和欧洲，只是在他们认为合适的时候才遵守游戏规则，拒绝放弃对他们的战略生产的控制，同时却以经济至上的名义剥削他人。他们从自己的利益出发，使用玩世不恭的自由派言论。
统治效应是当今时代的中心论据，它将剩余价值导向世界经济的“桥头堡”，一直到达那些掌握了知识和信息体系者家中去，使之成为最大的受益者。现实与建构了传统经济的假说已相去甚远，共产党集团的崩溃说明在生产方式的组织中市场经济和私有制的优越性，但崩溃本身不应当掩盖这个事实。
然而，批判性思考应该走得更远，还是要从经济的目标和治理合理性的标准出发。人类的知识和创造性是以人为本的经济的中心价值。（我在这一节中引用了联盟社会经济问题研讨会的结论（见www.allinace21.org）。）而在事实上，当今的经济全球化只承认一个层次的合理交换，也即世界层次的交换，限制了工作的机会。25年前，我在法国北部的瓦朗谢讷附近任职期间，正是工业危机蔓延的时候，我看到同一地区一些人无所事事，而许多需要得不到满足，这两种现象同时存在令我感到震惊。不管出于什么原因，这实在令人难以容忍。“社会货币”（monnaies sociales）在经济危机严重的地区得以发明和使用正是基于这一事实，如在阿根廷或是某个具体地区，目的在于振兴“地方交换体系”（SEL），无论是在消沉的农村地区还是被失业大军困扰的大城市郊区。如果现存的调节办法（具体而言就是市场）已经失去了合理性，其表现方式就是这些调节办法不符合最小强制原则，并人为地缩小了解决办法的范围，在这种情况下，为什么要反对这类创造性的发明呢?
同样道理，在关于农业生产和食品安全（关于这个问题，请参阅联盟关于粮食安全的建议册。夏尔·雷奥波·梅耶出版社，2001年。）的辩论中，如果市场所允许的生产发展给人们带来了分配的危机和对公平的否定，导致地方农业活动的毁灭，破坏了食品安全，而带有讽刺意味的是这些正好发生在农村地区，那么，世界市场的调节将如何能维持其合理性?
因此，作为治理的一条规则，即世界市场服从于追求的目标和合理的标准，与治理的其他方面相同，所要寻求的不再是交换的霸权地位——也即世界经济，而是不同层次交换的连接，并尊重主动辅助性原则。这是一条探索之路，但是这条路在我看来是特别富有成果的，我在结尾时还将回到这个题目。
在分享中增加的财富和服务的管理（四类财富）
分享后增加的财富自古以来就存在：如家庭关系，共同体内部的联系，知识和经验的传播等。它们的管理当然在市场之外，主要是地方的实践。
然而，正如人们所看到的，这一类财富在知识经济、信息革命和生命科学这三方面发展的影响下，从现在起占据着确定未来的重要地位。于是，传统的经济行动者——企业，和自由经济的热心提倡者看到了危险，不断地将这一新的财富类别纳入他们自己的思维逻辑中去，企图将知识私有化。在这方面，我们可以引申一下援用在另一个背景之下创立的专利做法。迄今为止，专利用于保护可以有效地提高生产的各类知识，或者是有用的新产品或服务的发明创造，使得复制费用变得十分昂贵。因此，专利的作用是酬劳创新。但是，当产生的财富或服务的复制费用几乎可以忽略不计时，如计算机程序、新型种子、信息、非专利药品等，我们就完全拥有了另一种思维逻辑，而专利将变得极不合理，因为它造成了多余的费用和人为的稀缺。
自由软件的例子很能说明一种知识结构如何与交流和协同互惠准则相遇的情况，这类软件现在已经是信息产业界中不可缺少的一道风景。人们通过微软所联想到的软件界巨头所能够集聚的实力，初看起来令人震惊。实际上，自由软件的发展最初十分不顺，其环境本身十分说明问题：这是一个在使用中不断完善的工具，可以吸收每一个人的知识和创造性，其发展的正常逻辑就是协同互惠而不是制造人为的租金费用。
在地方区域上，我们可以更好地理解对社会资本的重视。这个社会资本在公共财产的传统类别中是不可缺少的，包括国家生产和交付使用的财富和企业生产的私有产品。这是一种可以无限制发展的公共财产，是分割后增加的财富，因为是由关系产生的。
知识交换网络（这些交换网络诞生在巴黎郊区的埃弗里（Evry），组织形式是俱乐部，在国内和国际上都有发展。）是克莱尔和马克·希伯-萨弗林（Claire，Marc HeberSuffrin）倡议的，在最近十年中得到相当不错的发展，也是无限制创造的一种象征，即在这一网络中，每个人都首先自愿提供技能和知识。在关系网络的发展中，在能力的协同互惠过程中，我们就增加了社会资本。
常实施改变生物基因的美国孟山都（Monsanto）公司在将一种基因植入植物后，使植物不再繁殖，他们把这个基因命名为“终结者”，随后这家公司的股市行情一泻千里，也不再自鸣得意。这个事件并不是偶然的，因为种子是分割后增长的象征：在受粉后，种子自己毁灭了，但给茎株以生命。这种繁殖使得人类可以取用其中的一部分，同时留下足够的种子重复这个过程。不能仅仅以经济效益或科学进步的名义随便摆弄这些象征。我牢记瓦茨拉夫·哈维尔（Vaclav Havel）的名言:“人在盗走母牛的尊严时，也损害了人的尊严。”以经济和技术的名义去损害最能象征我们生存的条件时，受到损害的是生存本身。
触犯生命的象征、通过私有化禁锢生物这些做法也在经济上带来决定性的后果：以知识产权为依据禁止人们自由繁殖生物的机能，而这种繁殖与生物本身的存活有关，这就意味着将经济导入一个不该它进入的领域。所以在绝大多数人心目中，生物专利化被认为从道德、政治、甚至从经济观点看都是愚不可及的，这种看法很有道理。这等于是把经济规则作为财富生产的屏障，难道经济的使命不是发展财富吗?正是这方面的丑闻使得美国制药厂在同南非关于治疗艾滋病的非专利药品生产的纠纷中败北。如果经济规律、治理原则意味着禁止某个陷入困境的国家或大陆不得不以手头仅有的简陋措施去对付艾滋病的流行，这种经济规律，这种治理原则还有什么意义可言?
与此相反，对于第四类财富，治理的主要功能是在所有的层次组织最大限度的发展。
治理的共同原则重现在各类财富和服务的管理中
对财富和服务的四类区分可以更好地了解公共行动与市场关系的各个方面。我们只能得出结论，强调治理原则的普遍意义。
首先，每一次以目标、伦理标准和具体措施对治理所做出的定义，都要动摇一些牢不可破的、为重大利益所捍卫的东西，因而有焕然一新的感觉。经济治理的规则必须经常以其具体效果进行衡量，重新评估和丰富自己。同样，治理的合理性也提供了一系列富有成果的分析面，说明哪些是可以接受的，哪些是不能接受的。将市场看做治理中的一种，评估的方法根据也适用于其他治理的标准进行，这种做法，如同我们所看到的，促使我们从经济学的教条过渡到实验性的认识，大大扩展了可能的范畴。
其次，在任何情况下，包括第三类财富，都有一个治理各层次之间的结合问题，都适用主动辅助性原则，从而达到最大限度的一致和最大限度的多样性。按照主动辅助性原则，来自经验的指导原则逐步适用于最基层的治理，对于公共财产、自然资源和在分割时增多的财富是最容易设想和确认的。
第三类财富，即“商品财富”相互间的交换关联要求革新的力度更大一些。要应用倒置原则：任何地方体系如果参照治理的总体目标，比“标准方案”，即世界市场的解决办法更有优越性，那么这一体系就是合理的。例如，社会货币符合这一标准，至少在危机的情况下如此。
如果有些地方经济在纳入世界市场的同时破坏了社会联系，并使社会资本变得贫乏，而且渐渐地，粮食安全或食品质量的下降也是由此引起，因为这种安全过去是由地方的相互依赖性所保证，而在新的治理层次上又没有建构新的安全体系，那么这无异于狗熊掰棒子，因为这说明建立在商品交换基础上的经济最佳状态已经达到了以形势恶化为代价的程度，而其所处的领域比社会生活更为重要。地区之间、国家之间和经济行动者之间的专业化在实际上加强了生产的垂直渠道，与其他类型的交换看不见了，包括社会之间的交换和与环境的交换。所发生的情形就像用线性衡量工具去衡量“经济进步”，其结果是极端的片面与局限，并且掩盖了事物的本质。
为了保护各行动者之间的公平，避免设租现象，可以宣布下列的总原则：在一个共同框架和尽责手册中，维护各行动者机会均等，特别是允许新的行动者不断进入，以避免设租效应。任何社会，不论什么层次都可以发展满足其具体情况和特殊需要的交换系统，从而可以表现出比实施单纯市场的单一形式规则更大的优越性。
各类经济行动者在规则面前是平等的，体现在任何层次上,“新的行动者”都可随意进入活动领域，这就排除将市场交给一个已经在场的行动者的做法，而其惟一的理由是“他是本地人”。任何经济行动者，不论他有什么样的身份，只要接受了尽责手册，都有权拥有同样的条件。这也意味着，如果一个国家要求在国家范围内实行这样的机制，它必须同意下一级权力机构也可以有同样的机会、按同样的条件提出要求。
根据此一机会而产生的总体附加值必须能够说明问题，衡量的工具必须是透明的；发展指数和管理办法必须是明确的，并符合共同的尽责手册。
综上所述，我们得出管理每一类财富的两个治理原则，我将在下文对此加以阐述：一是各类型的行动者之间必要的合作伙伴关系；一是地方区域巧妙组织各类关系的重要角色。
第四章行动者之间关系的管理：合作伙伴关系的要点与实践
合作伙伴关系事关重大：一个指头捡不起石头
《一个指头捡不起石头》：这是非洲马里的角里巴（Djoliba）协会（集体著作:《一个指头捡不起石头》（On ne ramasse pas une pierre avec un seul doigt）。ECLM/Djoliba出版，巴马科，1996年。）集体编写的一本书的题目，该书介绍了他们对权力下放问题的思考，从一系列事例出发来说明社会在公共财产生产中的多种承诺方式。在像马里这样的集体社会中，权力下放的重大意义不单单是、而且尤其不是为了靠近基层政府，而完完全全是为了促进地方的主动性，发挥民众的力量，将治理体现在该国社会、政治和文化的现实生活中。
用这句话来说明世界是一个关系体系是何等美好的象征啊!如同手指挥着每一根指头的关系一样，治理则组织起各个社会行动者之间的关系。
在本书中，我已多次提到各行动者及各伙伴之间关系的重大意义及其形态，这里我重申几个重要特点，然后在下文将更为系统地阐述合作伙伴关系的理论和实践。
我们首先在描述治理革命的开端时提出了行动者之间的关系。我们看到在需要完成的职责与负责完成的行动者之间突显了一种牢固的关系，这种关系使公共范畴和私立范畴成为两个相互独立的空间。在这方面，我们注意到行动者的责任种类并不取决于其公立或私立性质，而在于其行动所起到的作用。于是我们就打开了集体管理与开采公共财产的思路。这一思路虽平淡无奇，却也不失为一个小小的革命。
随后，在描述非制度化机制和司法多元化时，我们谈到个体行动者，特别是民间社团组织如何渗入了公共范畴，从而使各个社会团体对其所遇到的挑战产生了多种应付方式。这种拓展符合治理艺术基础中的一环，即最小约束原则。将公共范畴仅仅理解为公共行动者的行动会使社会变得贫乏，使之丧失为达到目标而可以采取的许多有效手段；同样的道理，在公共范畴中强制推行单一规则，无异于剥夺其自身创造性的成果。
之后，我们谈到合作的能力是一个社会中社会财富的一个方面，说到底就是社会发展的主要条件之一。
我们还注意到社会行动者组织在世界化中的重要性以及重新思考地方和全球关系的必要性。世界范围内非政府组织不断增长的力量得益于其国际网络的结构，有能力提出共同的立场鉴定，在地方与国际问题体系之间建立短程路径。其中公共机构演变得十分缓慢，仍然封闭在陈腐的行政和政治区划当中。
接下来，我们在对合理的治理基础进行思考时，发现治理就建立在社会契约之上：不仅是公共权力，同时还是每个职业领域必须根据共同的《人类责任宪章》逐步确定其在居住区的职位。
最后，我分析了财富的各种类型，我们发现任何一种财富都不能由一个行动者来实际负责和管理。非洲的那句谚语无论何时何地都用得着：一个指头捡不起石头。这也适用于第三类财富，看起来是最为“私有化的”，离公共范畴最远，因为这些财富的生产要求企业、政府、教育组织和研究机构的多种合作。
因此，行动者之间的关系在治理中起着轴承的作用，可与不同层次的治理关系相提并论。
我经常看到人们将行动者关系和合作伙伴关系的思考简化为“参与民主”或“公民参与”。这是一种短视，而且这类参与恐怕仅能改变代议制民主机制的皮毛。过不了多久，后者便会提出民间社团的合法性问题；或是当公共权力希望以他们制定的计划“联合起公民”而得不到回应时又为之感到遗憾。同样，人们还特别将这一思考局限在“社会伙伴”的旧定义之中。由此令我想起了从欧洲到区域性经济与社会委员会的建构方式。拥有社会行动者之间的对话场所是有益的，指导创立这些委员会的想法是好的。但是，人们仍停留在“社会伙伴”的概念上，如同这些委员会的三个组成部分所证实的：雇主、工会和“第三部门”。这个包容一切的第三部门很说明问题，即难于设想社会行动者之间多样化的关系。再走得远一些，我们就得努力将各国的社会行动者之间的关系条件概念化。
尽管大家都有意愿，为什么公共权力与社会的其他行动者之间的合作关系常常如此困难呢?这中间有两类障碍，一类是理论上的，另一类是实践上的。
理论上的障碍与近两个世纪以来西方社会所制定的政治范畴与政府运作公共权力方式有关。法国大革命在一定程度上反对与旧制度混为一谈。行使政权的贵族或享有税收特权的教士分别担当起创立基金会和各种宗教机构的任务，承担了大部分社会功能。对此，大革命肯定了政治与国家对公共财产的垄断，以此保证在法律面前人人平等。自由、平等、博爱三联句则装饰了公共建构的门面，三者密不可分，维护自由的公共机构也保证平等和博爱。这便说明法国的公共权力如何不屑于与私立基金会为伍。例如，与美国、荷兰、英国的情况相反，在法国，富人捐赠私人遗产用于公共福利总带些不合时宜的味道。富起来以后将财产捐献给社会总显得有些令人生疑，或者干脆说不合情理。至于协会，大部分都享受地方或国家提供的补助金；而社会领域方面的重要协会则靠公共权力按日计算发给的费用；较少协会拥有自己的财源以保证其自身的独立性，如会员的会费或私人捐赠。这说明法国社会在整体上认为平等和博爱是要通过税收和交纳社会各项费用来保证的。没有必要以私人捐赠的方式加强博爱精神了，既然税收和社会再分配已经相当于国民生产总值的一半以上!基于此，公共权力实际上凌驾于社会之上，合作关系便也不那么容易了。
公共权力与企业界的关系更不正常。例如在法国，两者之间的关系格外密切。从第二次世界大战后实行国有化以来，法国公共权力介入了许多工业部门和银行机构。高级公务员离开国家部门进入私人企业，为他们与经济领导人之间建立了无数的沟通渠道。尽管市场的全球化和欧洲统一市场的发展已经大大缓和了国家干预的效果，并削弱了其程度，国家仍然继续实行干涉经济的老做法。遗憾的是，我们不能说这种公与私、政治与经济的密切关系真正造就了合作伙伴关系的理论。法国二战后的五年计划发展阶段以及后来的政府大宗订货都一直使经济负有沉重的负担，更何况又没有共同建立一种公共财产的理论作为支撑。
同样，合作伙伴关系在一定数量的公共政策的共同管理之下制度化了，如社会福利住房和农业，但这个问题并不因此便有了严密的思想。最后，人们在城市和街区的管理方面做了很多努力以便更好地联合公民，后者在公共服务部门被称为“用户”，而在街区生活中叫做“居民”。不管被称做什么，到最后，他们与公共权力的对话是否具有代表性和合法性这一问题终究要提到桌面上来。
这里便触及到问题的核心了。代议制民主将选举中的当选者作为民众意愿的代表。如果公共范畴垄断了公共财产的定义和生产，那么当选者是共和国合法垄断的化身，而其他的社会行动者将只不过是工具。基于共和国这一惟一且不可分割的观点，正如国际法总是比国家法低一级，国家以外的行动者对公共财产的使用相比公共权力使用起来便缺少优先权。这些事实也许看起来显而易见，但我仍强调这些观点，因为这一切摈除了合作伙伴关系的具体实践。这甚至体现在日常生活的细节中。例如，地方当选人认为自己不必要受专业培训。您可以到各个讨论会和培训班去观察，您会看到大多数情况下市长或副市长只参加开业或结业典礼，热心鼓励其他人努力学习，然后回去忙他自己的事情。难道人民选出的代表就不需要经过培训了?不需要，因为他的能力某种意义上来自一种神圣的热情，来自选举赋予的合法性!我们将会看到，合作伙伴关系意味着对他人的新认识，而通过共同的学习可以产生新的变化。如果事先就与政治理念本身对立，如何指望可能发生这种变化?
合作伙伴关系的理论障碍夹杂着实践中的障碍，包括思想和公共机构方面。
治理应当做到赋予共同体一种意义，而不具排他性的公共权力一般来说最有资格去引发对话和建立合作伙伴关系，将自己作为集体行动的催化剂。最成功地领导了经济发展的国家便是有能力围绕共同的方案组织和动员所有行动者的国家。在地方上也可以看到同样的情况，没有人会质疑一个市长召集地方区域上所有行动者的合法性。但是，从权威职能到有促进作用的职能过程要求进行各种文化和机构方面的深刻变革。
1996年，我在伊斯坦布尔举行的世界住房大会上的一次国际住房论坛上，听到了来自世界各地与会者发出的心声，他们呼吁:“我们很愿意成为合作伙伴，但是我们国家的公共权力机构根本没有能力进行合作!”
《加拉加斯宣言》作为我们叙述主动辅助性原则的起点，指出了造成合作伙伴关系障碍的实质问题。行政管理部门不应强制人们实行它的语言、心理规范、它的约束、程序和节奏，如此，平等对话的思想才能得到普遍的分享，特别是与社会最贫穷、最远离政权及规则的社会阶层进行讨论的时候更是如此。即使是思想有了变化，机构与程序的僵化也对合作伙伴关系极为不利。最为僵化的首先是程序，机构的枝节和部门越多，公务员适应它们的自由度越小，行政部门与其对话者进行对话的方式便越带强制性。然而，所谓合作伙伴关系指的就是倾听和相互影响的可能性。要使一项公共计划形成合作伙伴关系，每一方都要有谈判和采取主动创意的自由，否则公共权力将会随心所欲。许多公共权力善意寻求的合作伙伴关系实际上只不过是邀请人们参与行政部门单方面制定的计划而已。
我们在分析主动辅助性原则时看到，这个原则要求公务员从“惟命是从”（实施单一形式的规则）转向“当家作主”（寻求实施指导原则的最佳办法）。这一转变正是实现合作伙伴关系的必要条件，也正是这种自由和这种责任才使他们有可能与其他行动者一道制定共同方案。
在从惟命是从转为当家作主的过程中，我们是否看到如此钟爱的平等原则一去不复返了呢?难道平等只能在规则的均衡性中体现吗?公务员的明智义务会不会给他们大开行政专断之门，而由于他们所处的优越地位能否使其逃避一切民主监督的程序?我不这样认为。我个人的经历告诉我，专断和腐败既可利用规则的泛滥，也可钻缺乏规则的空子。至于当家作主，相对于简单的惟命是从来说，公务员要表明所采取的行动，则精神方面可能不那么令人愉快，但在民主监督方面会增加极为丰富的内容。将公民置于公共行动中以明智为基础的平等权利面前，也将成为公共权力与行政部门之间的关系产生深刻变化的内因。只要关系仍然建立在旧观念的基础上，即政治可以“垄断发展方向”，而行政部门只是执行政治所作出的决定，那就没有出路。
“公民社会”这种如此简单、如此经常使用的说法，也将变为对治理思考的障碍。公民社会实际上被定义为国家和政界的对立面，如此定义的公民社会在一定程度上把公共范畴杰出而孤立的功能神圣化了。而我们将公民社会与经济领域做比较时，我们以为在赞扬公民社会的同时也使其脱离了社会。关键问题其实简单得多：治理可以无限扩大解决办法的范围，也可以丰富政策选择这样一种艺术，同时它也是一种用尽可能多的手指去拿石头的方法，让每个人根据各自的新设想和不断更新的思考为管理公共财产做出贡献。治理是一项有建设性的整体战略，这一思想与合作伙伴关系是不可分割的。
合作伙伴关系
目前，在现代组织方面所出现的问题中随时都会提到合作伙伴关系。我使用这一词汇作为治理的主体要素。然而，任何曾遇到过改变习惯、变换做法、建立或复查行动者之间合作方式的人都会看到，从制定原则到原则的实施有一条漫长的道路。
合作伙伴关系一词因行动者不同而具有十分多样的关系形式。格莱特（Gret）小组（Groupe de recherche et d’échanges technologiques的缩写（技术研究和交换组），著作为《南北团结组织之间的合作伙伴关系和合同关系》（Partenariat et contractualisation entre organisations de solidaritédu Nord et du Sud），工作文件第16号，2001年6月27日。）提出了几项标准，对合作伙伴关系做出如下定义：关系的均衡与平等，共同分享的政治观点，技能知识的互补，相互了解与信赖。
至于企业方面的可持续发展（称为stakeholder），需要合作伙伴的行为方式:“这个原则力图超越只为股东利益的企业管理与为不同方面谋福利之间的矛盾，不仅是股东，也包括职工、供货商、顾客，或在更为一般的意义上，考虑企业的总体社会环境。不必质疑企业创造财富的作用及其因此追求利润的做法，这些指导原则应当推广到企业的日常实践中，只有这样，它们才能使税收手段和各种规章制度得到完善，使企业的‘最高利益’在整体上接近社会的最高利益。”（M.胡华德（M.Huward）,《回声报》，2001年6月27日。）
欧盟委员会在其2001年7月公布的绿皮书中提出如下定义:“企业的社会责任主要指企业主动提出创意为改进社会做出贡献，并使环境更加清洁。（……）这种责任主要对于职工而言，更广泛意义上指所有与企业有关的各部门，后者也可以影响企业的成功发展。”（《经济世界报》（Le monde économique），2001年11月26日。）
在合作领域内,“合作伙伴关系的概念很庞大，它涉及到合作关系本身的基础。它最初的意义指的是从一种不对等关系转变为一种平衡的关系，其中不对等关系是为出资者设计的发展与合作模式。在这种合作伙伴关系中，行动者们要在国际合作的基础上共同建立一个适合每个国家的发展方案”。（J.J.加巴（J.J.Gabas）:《合作伙伴关系的概念》（Le concept de partenariat），www.iut.orsay.fr/cobea/Partenariat.htm，2000年。）
但是，正如1999年举行的UE/ACP论坛（欧洲联盟为一方，非洲、加勒比、太平洋国家为另一方）所表明的:“当前的合作伙伴关系经常被感觉为一种表面的伙伴关系，甚至在有些人看来是一场骗局，实际上是施者与受者之间力量关系的表现”。（欧盟—非加太论坛（Forum UEACP）,《从五月到十月讨论的落实阶段》（Phase de validation des discussions de mai octobre），1999年，www.ueacp.org。）在这份材料中，我们强调应当促成建立“共同管理的公共空间”原则，确保相互监督和决定的透明性。然而，实际情况表明存在一系列问题，这些问题妨碍了合作伙伴关系的建立。表达合作的愿望是通过北半球国家的优先权、并根据他们的模式来确定的；更有甚者，信息和专业技能在绝大多数情况下为提供资金的国家所垄断，而“信息是民主监督的关键”。（前引UEACP论坛。）如此,“（……）根据以往的经验，目标与实践脱节的可能性是极大的。契约与成就的观念，如同政治对话与向非政府行动者开放的目标一样，需要确定客观、透明的评估标准。同样的问题是：谁来确定标准?在什么基础上?谁负责跟踪与评价?谁来监督?由谁制裁?”（Y.加多（Y.Jadot）:《走向欧盟—非加太的新合作伙伴关系?从条件到契约》（Vers un nouveau partenariat UEACP?De la conditionnalité au contrat），出版者：Solagal，1999年。）
合作伙伴关系的先决条件：行动者的机制
合作伙伴关系本身就要求一个有组织的行动者所组成的社会，以自然的方式体现社会上的各种力量和各种利益。实际情况远非如此。为了赋予合作伙伴关系一定的意义，它本身需要一种机制上的价值；一个社会群体如果被他人承认并应邀制定一项共同的方案，那么对于其机制的建构则是巨大的鼓励。其先决条件是设立公共辩论的舞台。这个舞台也许在国内或在地方上早就存在，但在国家以外，更不必说世界的范围内根本不存在。在欧盟内部，各国家公共权力便抵制建立这样的舞台以及在共同体范围的公共辩论，他们只关心保持政治合法性的垄断地位。关于对欧洲协议、或者最近对欧洲公约进行的全民投票在这方面很说明问题。各国和欧洲的公共权力所协助组织的大范围讨论是极为少见的。辩论可以让社会的每个领域都拥有构建的手段，形成一种观点并与其他人进行讨论。如果我们真想要建立不折不扣的欧洲公众舆论和欧洲合作伙伴关系，而不是布鲁塞尔欧盟总部与企业和非政府组织策划的大集团之间的对话，那就需要从最容易的地方着手，即在适当范围内建立公共辩论舞台与行动者机制，这是先决条件和当务之急。由于民主因国际互联网而拥有强大的变革手段，这一切将更容易做到。我并不视互联网为一种自动造成民主辩论的神奇手段，在互联网上发送一张传单或是组织一场网上论坛当然不需要花很多钱。但是，如果是像我们多次在“协力尽责多元的世界联盟”框架内所做的那样，切切实实地组织多种语言的讨论会，也即构建真正的模拟公共讨论舞台，还需考虑到后续工作与组织后续讨论，就需要很多的经费，需要政府的支持。
民主在任何时期都不能与技术手段分开，技术手段使民主的实施成为可能。古希腊的广场（agora）或罗马的集会广场（forum）和城邦的阶梯都符合当时的技术条件，即步行传递消息和手抄文件。中央集权国家和代议制民主的建立是文书与印刷术普及的结果。明天的治理也将与新的交流和沟通网络紧密相连。尽管如此，新技术系统所产生的治理方式和合作伙伴关系也需要政府财政手段的支持。
同样，瑞士达沃斯经济论坛和巴西阿雷格里港社会论坛都表明，如果全球范围内不事先建构公众和政治舞台，就不可能有世界级的合作伙伴关系。各国没有能力也没有兴趣去建构这类舞台。最近的约翰内斯堡大会即里约十国会议说明，在国家和大企业之间面对面的关系中，当合作伙伴关系取决于各行动者的经济手段时，其作用会缩小到什么程度。
我认为，通过委托协同行动者负责创立世界级公共讨论舞台来建立合作伙伴关系已经成为首要前提，这将成为一次极为丰富的经验。为此，需要对这些肩负重任的个体行动者严格地制定尽责手册。在对欧盟和非加太国家联合在一起的《洛美公约》实施的评估中，我们曾举办了一次互联网对话和经验交流论坛。（见前引www.ueacp.org。）我们以大部分由欧盟委员会提供的微薄财力得以证实，这样一种论坛向不同的合作伙伴、特别是那些非加太国家的基层行动者和协会，提供了切实参加讨论的机会，而不必顾及本国政府当局对他们的限制。我们需将这种机制交给一个协或是协会的联合体管理，就可以创立出永久的对话、讨论和评估的空间。
建立名副其实的合作伙伴关系的另一个先决条件是给每个行动者以发言权。不是每个行动者都有同样的机会建立和建构合法的发言权，我指的是处于最底层的社会群体。如此看来，有关世界公民社会的传统言论便不乏伪善的成分。出席联合国组织的国际会议，或是世界社会论坛那样的公民论坛，显然是由有能力出钱资助旅费者或组织来决定。具体而言，在这些场合，发言的不是“人民”，而是那些有办法获得信息并与他人交换，然后再实地参加讨论的人。如果事先没有与网络建立起联系，确定立场，或是至少得到事前准备的文件，那么买张飞机票不等于有效地参加会议。
有件事令我十分震惊，那是在二战后法国的大发展时代，有个所谓与居民共同协商的事件，即寻求与居民一起制定城市规划文件，并在制定文件的过程中无限制地寻求各种协商，能够实际参加这类工作的社会群体是那些掌握了行政语言，并已经参与了政权的人。根本没人想到去问一位居民，或是年轻人，或是妇女（在这类协商中，妇女经常是少数，她们晚上通常没有时间脱身参与这类活动）“居民的想法”、“年轻人的想法”或是“妇女的想法”!一个社会群体如果没有形成自己的言论空间，便不能真正参与公共讨论。
卡特琳娜·佛莱在她的著作《真正与居民一起管理城市》（Gérer vraiment la ville avec ses habitants，夏尔·雷奥波·梅耶出版社，2000年。）中作为题名引用了保尔·里克尔的话:“权力产生于共同行动，消失于分散活动。”特别指出这一权力通过不同阶段在居民阶层中的形成：个人意识的觉醒，然后是地方的集体动员和更为广泛的联盟，最后形成民众行为中的改革能力。
无论是农民组织还是城市平民区的居民组织，我们都从中得到确证，逐渐建立对话和交流的国际网络，以及为此需要形成的相互了解、信任和共同判断、观点以及共同提出建议，所有这些对于建立与其他行动者的合作伙伴关系来说是一个决定性的先决条件。很快地，一直局限于抵抗和抗议行动的社会团体如果有可能建立这样的国际网络便会振作起来，表现出建设集体判断基准和掌握复杂局面的能力，甚至超出了专家和国家机构的水平。这便相当于盎格鲁-撒克逊的有行使责任的能力概念。
合作伙伴关系的另一个条件是承认他人的能力。《加拉加斯宣言》的第一条原则便是:“认识和承认居民的活力。”我现在还要加上一点：认识和承认居民所拥有的能力。有些大城市的经验给出了很好的榜样，如马赛、达喀尔、里约热内卢、加拉加斯和费城，他们让居民自己对城市暴力做出诊治。我在这里要情不自禁地引用一段一位达喀尔年轻人的吟快板：
我们的想像力滋润着我们随机应变的能力，
我们拒绝宿命论，
我们要的是发展，
不怕得罪法律制定者，
也不怕得罪城市管理者，
他们无法有效满足我们的需求。（M.迪奥普主编（M.Diop）:《从达喀尔的街区看城市暴力》（La violence urbaine vue des quartiers de Dakar），夏尔·雷奥波·梅耶出版社，2000年。）
这一段话说明在穷人区里，生存与犯罪是一种左右摇摆不定的关系，其象征是“随机应变”和发展的自我组织。所有社会中的穷人都是暴力的牺牲品。社区的建设首先要承认他们是主要的专家，并要以他们的了解开始着手同他们一起制定明智的公共政策。
能力的建构与承认、成立网络系统也是合作伙伴关系的决定性因素。剩下的问题是没有责任就没有权力。归根结底，合作伙伴关系的实质是，在负责的行动者中间共同生产公共财产。这不仅仅是装备起每个行动者，再把他推向利益对抗冲突的舞台。以企业的术语来说，合作伙伴关系位于合作冲突的战场上。制定共同方案并不意味着否定冲突或矛盾，甚至也不否认会有某些对峙的情况出现。它意味着每一个行动者都要意识到自己的责任。由此我们又回到了社会契约的中心问题，参与集体财富的建设和参与权力在任何地方都是以甘冒承担责任的风险为前提，甚至可能被有些朋友看做是背叛行为。法国前总理米歇尔·罗卡尔在世界公民大会开幕式上提到:“选择和平总比选择战争困难。”而合作伙伴关系显然属于和平的一方。
那么，社会上每一阶层的责任如何表述，或者说，如何解释社会契约将他们与社会其他方面的联系呢?在建设“协力尽责多元的世界联盟”关于世界治理的建议中，我们提出了一个多年形成的思想，称之为“集合体”（collège）。一个集合体就是属于同一个社会和职业阶层的人在国际层面上结成网络并相互承认，这一归属使他们对于共同财产和人类负有特殊责任。因此，来自不同职业的人们便制定了一份责任宪章，它可以构成一个共同点，由此出发，每个集体中的一些人组织起来，要求承认他们的愿望、他们的观点和他们的利益的合法性，为了进入合作伙伴关系，也需承认其他业界具有同样的合法性。
这一网络集合体的意义在于与主动辅助性原则和治理分割性思想保持一致。地方网络也应建立起来，实现地方上的合作伙伴关系，同时再参与更大的网络，在这些纵横交错的网络上交流经验，培养集体工作的能力。
公共权力进入合作伙伴关系
我已经谈到过公共权力进入伙伴关系的思想和机构前提。它们必须承认社会其他行动者有权参加公共财产的确定和实施，并拥有足够的自由切实了解他们所关心的问题。但是，这些前提不足以确保名副其实的合作伙伴关系。在《心系国家改革》这本书里，我和安德列·塔尔芒从自身的公务员经验出发，详细描绘了公共权力进入合作伙伴关系的三个大方面：渐入清晰，进入对话，导入方案。
渐入清晰指各活动者必须对问题和问题的复杂性有一个明确的看法。大家知道现代社会的一个通病就是信息量过多，这些信息是否令他们对形势有足够清晰的了解?很难说。特别是每一个行政管理机构都产生大量的信息，有些是对行动所必需的，有些则只是为了信息而信息。这些资料都是根据建构的实际需要所建立，而不是考虑如何理解现实的各方面需要出发的。它们脱离现实，而且是通过有特殊成见的有色眼镜歪曲过的事实。问题提出的方式已经预示了可能有的回答。几年前我就有过这方面的经验，当时我主持国家统计信息委员会的工作，委员会负责制定出“无家可归者”的统计办法。那个时候因为失业人口的增长，无家可归者的问题又造成了社会和政治问题。每一个民间组织都提出了自己的估算，越是自称进步人士，最后提供的数据也就越多。如此，法国的无家可归者估算数目跨度为20万人到200万人。我很快明白,“无家可归者”这个概念很模糊。只有在同时比较住房供应方面（便宜的私人住宅迅速消失）以及各社会阶层贫困化过程的情况后，才能触及到问题的本质，即住房方面受排斥的人口在不断增长。当时我们努力争取将工作组的权限扩大到分析住房供应变化的情况。并且更为艰巨的任务在于重新提出初始问题，集中了解各个城市住房市场的运作。于是我了解到，政府机构和各种民间团体确实给出了大量的数据，但是各自都是从自己最关心的问题出发，而这些资料并不足以对居民住房排斥问题提供可信的整体情况。我和工作小组的结论是任何方法都提供不了无家可归者的真实“数字”。我也非常清楚地认识到，这样的数字一经提出，其性质本身只能导致一种政策：就是在临时收容中心设置相应数目的床位。结果，由于对排斥问题没有足够清晰的认识，由新情况所制定出来的错误政策反而把事情搞得越来越糟。
人们经常谈到共同诊断（diagnostic partagé）的概念，至少在法国行政部门是如此。事实上，即使现实中的实践通常远离政论，这也正是问题所在。“渐入清晰”意味着每一个行政管理部门拿出相关问题的信息和理解，同时也接受其他行政管理部门和民间行动者所提供的信息，甚至完全改变其原来的观点。这种渐入清晰的努力特别意味着要完全打破公共权力对社会分门别类时所使用的心理上的和行政上的级别，这一点并不容易做到。而这些级别，如涉及到所有社会补助的“掌权”阶层，都是公共行动首当其冲的可操作对象。对此提出质疑，即使是在所谓的“共同诊断”阶段，也一直是属于老虎屁股摸不得的；而一旦进入清晰阶段，行政部门便必须接受把自己放入可碰之列。
第二步，进入对话。公共权力必须既能与他人进行对话，又要保证其他行动者之间进行真诚和公平的对话。在与他人进入对话时，行政管理机构面临着第二种风险，即走下神坛，对此它极不习惯。对话并不意味着放弃责任和权力（一般而言，合作伙伴关系并不免除任何行动者自身的责任），而是倾听他人、接受不同意见，承认无法消除的分歧。在这一点上认真听取他人意见确实会有些抵触。我们在《心系国家改革》一书中讲述了有关重新安排社会福利住宅的一些情况，双方都很有诚意地谈到这一操作，一方面是低租金住房组织，另一方面是居民，然而双方所描绘的情况完全不同，使人不得不怀疑他们所谈的是不是同一件事!对话，就像这个词本身的意义，总是从别人那儿绕个圈儿，并因此便有被篡改的可能。对话也意味着人与人之间相互信任的关系，这一点人们常常忘记。现行制度目前的状态永远不能形成对话，要不然就是作为一种转换角色的游戏。对话应该是实实在在的个人，他们接受相互交流，由此才能产生以机构的名义和以个人信念两者混合的意见。这对教条主义将是怎样的震动!公共机构不再单单是一个匿名结构，而明确是由人所构成的，每人带有自己的经验、自己的观点和自己的激情。这是所有的行政管理日常运行的真实情况，每个人都清楚这一点，却以原则作幌子装作不知。进入对话便使得人们大胆说出“国王没穿衣服”，并得到相应的结果。
如果对话意味着信任，那么信任就意味着时间。难道我们还看不出公立机构中人才资源管理方面的问题所产生的后果吗?传统上，公立机构对与地方的连带关系保持警惕，它从中看到了权力个性化的来源，有合谋或是腐败的危险。为了成为统一尺度的执行者、法律与法规的象征，公务员必须是坦诚的，因而是可以立即更换的。进入对话意味着完全不同的理念。
最后，导入方案是合作伙伴关系的第三方面。法国行政管理部门带有社会服务的牢固传统及其所享受的尊敬，随着时间的推移，也学会了实施一些工程，甚至是长期性的计划，但确实曾经很难参与同社会其他方面的集体方案。它善于制定规划，却不善于建构集体方案。传统的规章制度和公共资金运作无法制定出多种形式的行动合作策略。导入方案由于其所包含的暂时性，要求对治理改变视点：即重点要放在制定可能的解决方案这一过程，而不是决策的时刻。我们将在最后一章中更多地谈论这一演变。
合作伙伴关系由于其所涉及到的行动者的互动作用及其特殊的解决办法，是否是各种规章制度的敌人呢?完全相反。1999年由整个非洲的居民代表在温得和克拟定的非洲《合作伙伴关系宪章》对这一点说得极为清楚：如果行动者之间的关系没有清晰的游戏规则，就不存在合作伙伴关系。与传统治理方式的主要区别在于，这些规则应该在当地制定，即使它们已吸收了外来模式的影响。在本书的第一部分中对非制度化运动和法律多元化诉求的分析中，我们曾指出在建立一个社会的过程中制定规则所具有的重要意义。合作伙伴关系的规则便是一个最好不过的例子。我们甚至可以说合作伙伴关系的产生在小的框架内再现了治理的三个组成部分：确定共同目标的基础；共同的伦理基础和行动者之间行为规则的提出创立了合作伙伴群体；为制定共同方案所采取的具体措施并付诸实施。
第五章 地方区域，21世纪治理的基石
在叙述治理革命的前提时，我指出过重新认识地方区域和当地对于经济运作本身、自然资源的管理、民主的振兴以及行动者之间合作伙伴关系的建立所起的作用。在政治方面，这一重新认识随着人们认识到多样化管理的重要性，看到日益复杂的世界行政管理集权的危害性而表现为世界各地的地方分权运动。主动辅助性原则的提出说明确认恰如其分的政策和连接各级治理的行动都应发生在地方一级。随后，在分析各种类型的财富时，我们也注意到对于四类财富的每一类，地方区域关系管理所占有的地位。
综合上述情况来看，我认为地方区域（后文将进一步明确其概念）是治理的真正基础和基本单位，从地方到全球范围一切均建立在此基础上。按建筑学家的说法，就是一个整体构架，其中主动辅助性是其结构原理。
我还说过，重新认识地方区域和分权运动在当今全球化大趋势、相互依赖和经济全球化的时代无论如何都显得格格不入。政权下放确实不乏模棱两可之处。因此，必须首先去除对地方的歪曲理解，不能视其为乏善可陈的附属品，认为在经济一体化当中虽必不可少，却最终归为次要角色。
“着眼全球，立足地方”这种说法又使地方区域变得不那么次要化。但这种既迷人又蛊惑人心的说法却完全扭曲了事实。它使人想到只有从全球角度出发才能做出思考，而且在一定程度上否定了不从属于任何国际组织而从地方产生思想的前提。更为严重的是，它将公民行动遣返回地方行动一级。普通公民便会下决心不再考虑这些与己无关的因素。尽管如此，我们承认经济战使很多人的利益受到伤害，所以必须以地方（最好是公民的）的行动予以弥补，以便承担起一切经济不予理睬的事务，并缓解最明显的不足之处。
地方的次要化有四种形式：
第一，地方被认为是一处在大人工作时孩子们玩耍的大院儿。华盛顿、纽约、布鲁塞尔、伦敦、东京、法兰克福或巴黎的各强国人物在做严肃的事情时（如外交与战略，能源与货币的重大政策，世界经济集团的构成，经济战的引导，新技术体系的出现等等），孩子们则在院子里玩耍，却也时时关心着强国大人物的工作，至少地方组织会联合起来发动大规模的国际抵抗运动，反对经济全球化。
第二，地方就是具体的行动地点。我们说过很多次，而且无论怎样说都不过分，这种将行动归结为立竿见影、可以快速衡量其效应，最后将行动和骚乱混为一谈的做法极其有害。公民的负责行动，言论和行动的一致当然是重要的，但条件是从地方到世界要建立起联系，将各种力量结成联盟。
第三，地方被认为是“穷人的地盘”或是“乡村医疗站”，是作战的后方。确实，最脆弱的社会群体，无学历者，孩子和老人都依赖于地方所组织的关系网络和经济体系。不成形的经济在本质上就是地方性的，如周边服务、零工、黑工、社会福利网等。中产阶级、干部、进入劳动市场的青年人也确实更直接地融进了“现代”经济，在地方上比在国际市场上消费更多的财富与服务；富人们，特别是南部国家的富人也确实要求更加完善的服务、四通八达的道路、运转良好的医院和宽敞的住房，但他们不会要求对饮用水实施自我管理，也不会要求互助系统的自行建设。因此，我们所见到的实际情况是，有关参与和合作伙伴关系的理论被认为是相对于穷人阶层而言的，也就是说既然没有能力支付为穷人的服务，那么找到这样一种公共管理办法真是太棒了!而既然国家无法再继续掌控全球化以后的社会效应，那么乐得把这个负担转移给地方团体。这种看问题的方式是将部分视为整体，将地方活动空间减缩为这类功能并服务于这类社会阶层。
第四，把地方同古老传统的思想联系在一起。人们赞美传统其实是为了压抑传统。这样一来，地方的特性被抹煞，造成自我封闭，不再向世界开放。
从历史的角度看问题，我的看法完全不同。我不认为地方区域是历史的遗留物，而相反，是对地方的否定。我认为现行的工业体系与国家本身的组织方式只是一个过渡阶段。我们看到16世纪到20世纪的大变革将地方区域逐渐变成了抽象空间。而在未来的数十年中，我们将看到地方区域对此的回报。
在一定程度上，我们可以说传统社会一直到18世纪，是自治的亚地方区域，它同时是生态体系和社会、政治、经济体系。人们并不生活在封闭状态中，人与人之间有连接，或是通过等级制，如王国，或是通过同盟和交换条约。但是，群体与生态体系之间的关系有着即时的意义。当居民的生活方式和数量与生态体系的能力之间出现差异的时候，社会对此的回应不是进行技术革新（起点是农业革命），就是通过统治和征服，或是通过迁徙，或是通过许多自行毁灭的方式。正是这种社会与其环境的紧密与特殊的联系赋予地方区域的观念以全部的意义。18、19世纪的科学发明与政治事件逐渐将地方区域改变成了抽象空间。这个现象在标准上表明，相对于群体而言出现了个体；在技术层面上意味着大规模使用矿物能源；理论上体现了社会达尔文主义的胜利；政治上则将群体转变为个体公民。法国大革命不折不扣地体现并且理论化了这一变革。共同体为个体公民所取代，对个别地方区域的效忠被统一的、不可分割的民族国家所取代。这就是从地方区域到抽象空间转变的第一个基本思想：人们需要一个无结块的均匀社会。
共同体转变为“自由”公民的运动之所以成为可能，是因为摆脱了每个共同体与生态体系的紧密联系，工业革命使人不断地寻求新的矿物能源。这一政治动荡也反映在经济领域中。同国家内“积极”公民相对的是市场上的消费者和生产者。“市场规律”在社会科学中的地位相当于重力法则、电磁法则或热力学法则在物理学中的地位。有趣的是，人们谈到“理想市场”时如同人们在物理学中谈到“理想气体”一样：前者使相互之间无联系的生产者行动起来，后者使无联系的分子活动起来。在这里我们又看到了“无结块的均匀社会”。
在从地方区域到抽象空间的过渡当中，旧的社会和经济制度解体了。在技术、观念与政治所创造的背景之下，一个新的社会行动者获得了地位，并几乎取得霸权，因为它特别适应新形势，这个社会行动者便是企业。在历史上，需要指出的是法国大革命的理论家当时完全没有意识到这一实体的出现。他们没有看到出现在他们眼前的将成为前沿行动者的角色。确实如此，人们在19世纪花了许多时间去构思企业的精神模式，由于在这个问题上缺乏自我见解，人们长期被它的家庭或军事组织方式所启发。这个新事物能够如此适应所成长的环境条件，欣欣向荣，成为20世纪占统治地位的社会行动者，其中有很多原因。首先，当生产方式中融入了日益增多的理论知识和机械知识时，在知识、资本和需求之间需要进行新的协调，而正是企业完成了这种协调关系。其次，企业与群体行为相反，是一个多变的行动者，它能够以快速的移动和适应能力站稳脚跟。最后，企业以其所建立的垂直渠道符合发展的一个阶段，在这个阶段，迄今为止封闭的生态周期开放了，而传统群体给它注入了外来的大量自然资源和能源。
然而，在本书的进展过程中，我们发现众多原因造成了其他经济与社会思想和其他技术体系的产生。当社会的消费超过了生物圈所承受的能力这样一种发展模式走入死胡同时，导致回到更大的封闭周期。与此同时，生产体系在演变，这一次是优先技能的组织，集聚分享时增长的财富。正是这种演变奠定了21世纪新的社会行动者的出现。这便是地方区域的回报。
什么是地方区域?什么情况下地方区域可以成为治理的基石?与其他方面相比，这方面的思想革命更有必要。
如果您询问一位地方行政或政治负责人什么是地方区域，如果您询问一位地方计划工什么是地方区域，他必定会觉得有趣，因为答案看起来太明显了：就是一块由行政和政治的边界所限定的具体面积。而与您对话的人管理的就是这块地方区域，他并不了解其他的地方区域。诚然，他肯定知道在内部与外部有许多交换和关系，但是这不是他工作的目标。如果要问地方区域在进行治理、落实公共政策方面所担当的角色，不管是在住房或是运输、环境，或是教育、卫生、水还是经济发展的哪一方面，我们的第一个反应是应了解什么是“合适的地方区域”。人们通常认为合适的地方区域指的是解决问题的“合理范围”。这种探索问题方式的悲剧在于社会在不断地演变，例如城市不断地在拓展空间，直到城乡差别越来越成为人为的界限。此外，每一类问题都有自己的“合适的地方区域”的定义，即在那个范围内为解决问题而适当安排相互依存关系。也许对于住宅来说是居住区，对交通来说是城市道路网或城市周边道路网，对经济发展来说是就业的资源，对水资源来说是主要的水源流域等等。此外，政治和行政结构的演变要比所遇问题的技术、经济和社会性质的演变缓慢得多，也就是说如果我们希望将治理寄托在行政管理结构适应各种问题的合适规模上，那么这场追逐赛事先就注定要失败。
如果要指出今天世界的特征，则观点可以是千差万别的，特别是地方区域这样一个关系和交换的错综复杂体系。因此，发展的目标是发挥、改善和掌握各种关系体系。地方区域的管理将意味着很好地认识这些关系，学习各种使其丰富的方式。于是地方区域在我们看来不再是一块确定其内部和外部的地理面积或行政、政治的实体，而是各种性质关系的交合处。如果从主动辅助性原则出发，我们要关心各个层次的行政和政治实体的共同合作,“合适地方区域”的问题就退居次要地位。重要的是治理的“整体思想”能够运行，从街区到乡镇，从乡镇到城市，从城市到地区或更大的范围，关系体系在各种类别的问题中都应能恰当地运转。自然资源管理的例子，特别是作为第二类财富的水问题，说明在水的管理上，从最小范围到国际范围是如何组织安排的。
正是新型关系的重要性要求思想的重新地方区域化。地方区域在此表现为两种形式：首先是问题之间、行动者之间、人类与生物圈之间主要关系的重合，要优先在分享时增多的财富；其次是组织各个治理层次之间的关系所处的地点。
因此,“着眼全球，立足地方”的传统命题几乎要颠倒过来。思考要从地方开始。要思考关系，只能从地方的现实出发,“脚踏实地地思考”。马蒂厄·卡蓝默负责基金会的一个大庄园“羊圈”的改造工程，从农业活动与地方区域的新关系着眼，将那里改为生物农业。他指出，在一个日益卫生的、虚拟的世界上，产品以抽象的方式再现，而加工后真空包装的产品在一定程度上将我们与具体的世界隔离开，把畜牧业重新引入种植系统在某种意义上就是把大粪与死亡放置在家门口。大粪就是厩肥的生产，死亡在肉类生产中是不言而喻、随处可见的。这是一种以特殊的方式说明更为一般的真理：从地方区域出发必然要从具体的现实、活生生的行动者出发，从真正的联系出发，而不是从抽象的体系方式出发，在这种体系中已经看不到区分真伪的标准了。这种对于现实、时间、社会行动者的具体掌握在今天的世界上是绝对必要的。例如，将当今的现实写入历史，如果我们看到地方区域具体事实发生变化，
那么这段记录就是生动活泼、呼之欲出的。因此，在我看来，不深深扎根于地方区域，就不会有任何学习的可能。
出于同样的原因，从地方区域的现实出发才可能懂得我们当前发展模式的性质，并提出根本的问题。在“协力尽责多元的世界联盟”所举办的关于地方区域管理的国际工作研讨会上特别指出了这个问题。1997年9月，联盟在加拿大召开了一次会议，发表了《容基耶尔声明》。声明提出了地方区域管理的三大项改革：在地方区域提出发展的替代形式；改革地方区域的治理；再造地方与全球的联系。这里我只拿出第一项，因为它极好地说明了已经经过时间和空间考验的“地方思考”、“脚踏实地地思考”和“思考与行动”的必要性。只有在地方区域的范围内我们才可以考虑当前发展的模式及构成这些模式的精神与观念体系。也是在地方的层次上我们才能更好地描绘这些模式的优劣，我们才能考察所谓应该满足的实际需要，才能勾画出替代的办法。经济全球化在世界上任何国家都是在最基层的地方造成影响。例如，一个马里的农民可以立即受到世界组织安排稻米生产和销售渠道的影响，也立即受到美国对棉农补贴的影响。我甚至可以说全球化的本意正是社会世界的每一个部分都包含了这种正在成型社会的基因。因此，了解了局部就进入了全局。
归根结底，如果再回到主动辅助性，地方区域既表现为在另一个层次上确定的指导原则的实施点，即不同层次的治理合作空间，也是思考、评估和开辟新路的起点。
据我所知，正是从这些观察出发，菲律宾经济学家希克斯托·罗克萨斯率先提出假设，即地方区域，他认为最好是十万人左右的共同体被指定作为明天的社会行动者，这是最适于关系管理、地方和全球关系组织及在分享时增加财富管理的行动者。在法国，出于相同的原因，法国计划署关于地方区域之间关系和社会排斥问题工作组在1998年开会，主持人是让-保罗·德乐弗瓦，会议得出的结论十分相似。面对包括教会、工会、政党这些一直负责个人与社会协调工作的大体制机构的危机，地方区域成为个人与社会之间的主要仲裁人。
地方区域要扮演这个角色、承担这种责任还需要经历多么漫长的道路!因为一个社会行动者需要发展其自身的衡量、分析和管理的工具。就一个城市或一个地方区域而言，如果它们在原则上有可能描述、肯定和掌握个人之间、社会集团之间、地方社会与外界之间的关系，却并不等于说城市和地方区域目前已经这样做了。例如，法国的一个现代化大城市对其内部的关系体系和与外界的关系体系的了解远远不如一千年以前的一个中国村庄。这是十分令人吃惊的反常现象，但并不难解释：科学、技术和信息体系的发展使我们对于自身的具体现实越来越无知。我们不仅忘记了死亡与大粪，而且一切都能以金钱换算，一切都能在世界规模的市场上进行交易，金钱成为衡量一切事物的计量单位，对具体关系的了解则消失殆尽。
举例来说，一个法国城市不清楚其能源的消耗量，没有掌握产品和服务的交换流向，在外部无法控制知识的交流。大约十年前，法兰西岛大区装备局曾经请我对为了修改“地区指导示意图”所建立的设施进行迅速的诊断。我的第一个建议是，首先要调查地方区域的生态系统，也就是说分析地区内部和对外材料流向，为此需要对地区能源做个总结。当时距里约热内卢土地高峰会议只有一年的时间，我的建议很令人不以为然。美国经济学家赫尔曼·戴利指出:“社会关系不是经济假设的组成部分，传统经济不可能衡量对社会关系的影响。”
同样，西科斯托·罗克萨斯指出，企业经济的主要工具之一，公司各部门之间交换的账目、同一个集团内各子公司之间的账目的连带结算，在地方区域这一级没有可比性。谁也不知道一个街区或是一个乡镇的收入和支出，更不知道如何整理一个城市小区或是一个地区这方面的信息。在我们的社会中，人们一贯的做法是在经济计算的影响下更注重数量而不是质量，无法计量的事物就无法管理。我们很容易指出本文中所描述的大部分关系、特别是在地方区域一级以优先方式组织的关系，在当今世界是不可用任何尺度计量的。
但是我们仍然在各处看到了新方法的形成。我举两个不同领域的例子。第一个与人力资源的管理有关。在法国，员工的工会传统上按行业组建，照抄企业和行政管理部门的管理逻辑。民主工人联合会（CFDT）几年来开始采用地方区域的方法。例如在普瓦图-夏朗特地区，在形势需要的时候，也即一个企业进行大量招聘、打乱了当地的劳务市场的时候，该工会开始建立合作伙伴关系，以便形成一个地方区域的人力资源管理，于是立即带动了各行动者建立起新型的关系。
第二个例子与工业组织有关。我们已经指出，为了形成封闭的生态循环体系，需要注重企业之间产品的交换，使得一个企业的下脚料成为另一个企业的原料。这一工业生态设想必须使位于同一地方区域内的工业单位从平行的运作方法转变为相互关联的运作方法。
这两个例子都还处于雏形状态。地方区域层次上所建立的多种关系管理中各种有效工具的发展，在今后的几十年中将成为治理最有前途的革新领域。正如我以历史的眼光看问题时提到过的，我们会发现源于19世纪的工业体系、国家和市场的组织安排等，也就是所有将地方区域转换为无质的抽象空间、将共同体转换为单个人的现象，在历史的长河中都将只是昙花一现。
地方区域的回报甚至扩展到传授或普及常识的教育或科学部门，这些部门本来似乎应该是非地方区域化的。其实并非如此。世界公民大会提出的21世纪时间表在这方面再明确不过了。未来的教育和科学的演变将与治理的演变同步进行，同样，如果当今世界的挑战着眼于考虑关系，那么教育和科学更应该首先迎接挑战。法国国立土木工程高等学校数学教授尼古拉·布罗对此有一个非常有趣的看法。他认为有两类科学，第一类是在过去的两个世纪中占压倒地位的，无论何种历史背景均注重提出真理。按数学家的语言，这种科学便是:“在任何情况下，我所陈述的原理永远正确。”他又说，还有另一种科学，同前一种同样严谨。其信条是:“在任何情况下，我总可以找到对所提问题的满意答案。”正是这第二种科学最适合我们当今的情况，我们还注意到其信条与主动辅助性原则的内涵极其相似。这类科学是根据形势的变化而发展的，那么还有比地方区域一级更合适的地方吗?如果像埃德加·莫兰所说的，教育的第一目标是促使未来的成年人懂得人类的命运和管理复杂世界，还有比地方区域更合适的地方、比深植于地方区域的教育更好的出发点吗?地方区域在教育中的重要性在公民性的学习中更可以充分体现。这种学习要求能够改变环境，提出自己的责任，成为具体的行动者；同时在建立共同体时可共同确定其规则的能力。所有这一切只是在具体和确定的情况下，与真正的行动者一起工作才有可能。
第六章 治理原则的落实及其衡量标志
我曾多次强调过，治理从职能、规则和机构转变为优先工作中的目标、标准和措施的好处。这并不是要否认能力、确定规范和使机构正常运转的必要性，而是要迫使人们带有长远的观点。为此，我们必须返回来重申治理手段的定义：即根据所追求的目标来设计与运行合理的措施。单单追求好的目标和做出“正确”的决策是不够的，更需要将它们付诸实施。当务之急是采取行动。
如果我们来描绘一下当前最熟悉的治理图景，那就是要建立机制、制定规则，然后由机制负责做出政治和财政决策。然而，我们并不想了解这些机制的运行逻辑，或其行动者的素质是否确实适合所确定的政策。
在传统的政治权力中，人们一般将注意力完全集中在决策的时刻。民间谚语说:“治理就是选择。”因此，人们反而把最主要的东西置之不顾，即治理者必须选择的各种解决办法是在什么样的条件下制定的。在制定解决办法的过程中，最重要的并不是过程本身，而是在过程之外。
最后，一个社会的治理从本质上要求做到社会的延续和长期发展，因而要求对时间进行管理。这个管理是怎样进行的?在这个刚开始的21世纪，结构变革的管理对于人类的生存具有决定性意义，我们如何做才能使代议制民主所包含的短期专制与应该采取的长期行动兼容起来?本书的最后一章，我所要讨论的就是这三大问题：建制工程，公共政策的制定、实施、评估和监督，以及时间的管理。
建制工程：机制的构想及其运转
我在本书的第一部分分析了当今治理制度的不协调和进行“良性改革”的困难，我强调了公共管理中智力投入的不足，与私人管理形成鲜明的对比。我说明了这种缺陷的思想根源。在把行政管理部门当做理论上中立的简单工具和实施政治愿望时，人们把经济当做一种对机构运行本身的深刻思考。我们要记住：对官僚主义现象的分析数不胜数，但多半是从否定的角度看问题，都是从政治意愿的对立面出发的。这里所缺少的是对建制工程的正确认识，今天我们必须在这方面做出努力。
大规模的组织必定是复杂的。这些机构需要一大批人的合作，他们有不同的文化背景，有自己的设想和激情。这些组织实施大批法律和技术程序，并且随着时间的推移层层积累，管理众多的权力关系。
每一个组织都有一套“高深的逻辑”来解释各种外界的反馈，限定从现实中捕捉到的情况，引导甚至决定有能力设计和实施解决办法的种类或方式。这种高深的逻辑连它自己的行动者都不了解，甚至有时与该组织的目标背道而驰。
举几个简单的例子。一位根据股票“期权”获取收入的企业负责人肯定更接近股东而不是职工；一个按照短期作为判断成绩的财产管理者如何会考虑长期影响；一位民意选举中的当选者整天脑袋里想的怎么会不首先是连任；一个在金字塔式机构某一部门工作的公务员肯定首先想到的是迎合上司而不是与其他部门合作；在那些只能通过不正当手段获得金钱的社会中，高级公务员更多注意的怎么会是对民众的尊重，而不去搞腐败和拉关系呢?
如果公共服务机构是按短期取得的一目了然的物质成就进行衡量的，这个机构怎么会愿意出资进行长期的公共讨论或建设人际网络?如果预算只给出一年的承诺，这家公共服务机构如何会同意进行长期的合作关系?如果冗长繁复的行政程序设置障碍，它又怎么会进入合作程序?如果一个银行家的成绩是以年内“贷出”的贷款来衡量的，他会愿意对小额贷款进行大量的谈判吗?如果对公务员的评价是按照短期作为做出的，他们可能对长期行动的影响感兴趣吗?如果评价一个国际官员主要根据他的外交灵活性，他怎么会对一个大国的政策做出中肯的判断呢?
建制工程是设计机构的艺术，原来的“高深逻辑”将变成追求的目标。只有在这样的条件下，才能摆脱我所说的（在欧洲合作方面）“合情合理的冒犯”，也就是指必然导致与所希望做法背道而驰的机构和法律措施。
建制的本质与前面所说的相一致，是为所要达到的目标特意设定的，因此我们无法勾勒出笼统的概貌。在这时我还要不厌其烦地再提主动辅助性原则概念，指出一些指导性原则，对尽责手册提出一些建议。我将陆续讨论公共机构的概念、结构、文化、程序、人力资源和评估模式。
公共服务的概念和普遍思想
任何一个社会实体都需要有一种思想，赋予其和谐、意义、价值和基准点。这是各类组织及其成员对自身、角色及在社会中地位的表现。反之，这也是社会看待他们的视点和对他们的期待。挑战便在于此：怎样保持公共服务思想中的优点，同时将这一概念深入化?
在法国，公共服务思想极为特殊，基于君主制的历史，我们可以肯定地说是国家造就了民族特性而不是相反。在我的职业生涯中，我经常被很多公务员的忠于职守和道德操守所感动，同一般描绘法国公务员的说法相去甚远，包括有时公务员甚至被上司挖苦，而后者本来应当意识到自己对这些问题负有首要责任。我和安德列·塔尔芒所著《心系国家改革》的题献是:“献给公共服务的标兵，其职业道德在许多个世纪造就了法国的行政管理和法国民族。”在国外，虽然有时听到讥讽，我还是感觉到外国人如何羡慕法国的公务员制度。只消看看许多国家为造就一支具有使命感的公务员队伍是何等困难、花费多少时间便足够了。那时一想到某些人不负责任的挖苦我就会愤怒得发抖。因此，我们必须既保持这个成就，也要在
这个基础上摆脱惰性，建设21世纪的公共服务。为此，除了帮助公共服务摆脱被动的态度外别无他法，而这种被动是由制度的老旧和缺乏可信和诱人的改革前景所造成的。因此，必须要协同他们（而不是反对他们）重建基本思想，即不要使他们拥有某种身份，而是使之确定方向和拥有使命感。为此目的，公共服务人员（不仅是高级负责人）必须参与这个哥白尼式改革的思考，成为行动者的一部分。如果这些行动者过分依赖现存机构，便只会成为旧制度的残渣余孽，他们很可能消极地去感受世界的现实与为管理世界而设置的机构之间的差距。而如果每个人都正确对待这个差距，并致力于庞大的集体方案，那么巨大的动力将由此产生。
公共服务的第一个值得骄傲的理由是我在本书的前言中所提出的：伦理和治理，而不是经济发展、科学和技术革新是21世纪的当务之急。因此那些经常被看成是落后的、惧怕变化的人可能会重新站在现代化战斗的前沿。正是他们的预见可以缩小现存的差距；建设一个可世代生存的世界正是取决于他们的创造力。从教师到警察，从地方机构人员到国际组织人员，从地方区域的管理者到卫生人员，从军人到社会行动者都需要接受基本训练。形成对治理的共同认识，首先要造就一种为未来公共服务的思想。
“让他们去建塔，你们就会有更多的兄弟。”这是布基纳法索历史学者约瑟夫·基·泽尔波喜欢重复的话。和人类共同体的其他成员一样，公共服务人员在对所要执行的任务有明确认识的时候，表现得格外出色。当他们的使命感削弱或消失、在职业生涯中不再有要求上进的愿望时，那就只剩下门户之见和官官相护了。
建设公共服务的新思想同其他行业一样，也要制定一个公务员责任宪章,《人类责任宪章》可以根据情况稍作改动。
为了促使这种新局面的出现，必须在地方、国家，地区和世界一级设立讨论网络。这些思考研究网络对公共事务的各种类型和公共行动的各部门应当是共同的。如同在其他行业，这里也将产生那些愿意积极承担责任的“集合体”，他们将是这一巨变的自觉自愿的尖兵。通过责任宪章，他们会认识到为创造深入改革的条件所承担的个人和集体的责任。这股改革之风将可确定长远规划，而这是政界所极少承担的。正如《人类责任宪章》中所指出的，尊重他人、统一与多样性的必要结合是合作伙伴关系的伦理基础，这并不意味削弱对话者或屈从于他们的要求，而是帮助对话双方增强自身的能力。
从这种思想与伦理出发，应该产生形成工作网络的愿望和勇气。我经常为公务员、特别是地方公务员而且是负责干部的某些孤立无援所震动，他们经常小心翼翼，相当依赖地方政界，我认为他们很难创建真正的集体思考机构。地方民选人士也不一定倾向于设立这样的思考网络，因为这可能对他们的合法性提出问题。《人类责任宪章》建议对责任做出积极的定义，我们有必要在这里重申:“所有的人都有能力承担责任。即便是在他感到无能为力的时候，他仍有可能联合他人创造出集体的力量。”这对于创建思考网络是极大的鼓舞。
从表面上看，公共服务的新思想将公务员从他们的高位上赶了下来。国家不再凌驾于社会之上，不再保证所承担的社会整体利益。相反，国家是社会其他行动者的对话者，是与其他人一起努力、争取达到共同利益目标的催化剂。代表国家的人从此不论其水平好坏、职位高低、责任大小，均成为有理想的行动者。从惟命是从到当家作主的责任转变来自主动辅助性原则，公务员不再是任人摆布的工具，而是一个行动者。这是一种新的冒险，但是有益的冒险。
从我们对治理的定义来看，公务员制度的思想变成了一种复杂思维进行管理与关系的思想。未来的公务员不再关在他的小天地里进行与外界不相干的独立活动，公职精神应是以建设关系、管理对话、制定方案和分担责任的能力来确定。
地方区域应把这项变革作为当务之急。以法国装备部为例，我在多年的工作中看到地方区域的工作逐渐变得枯燥无味，由于中央和专业部门得到加强而丧失重要性。这是因为地方区域只不过是上面制定的分部门政策的执行地。然而，我们在复杂体系中看到，只有在基层，只有在具体实践及其理论之间的短程路径中方可产生真正的思想。遗憾的是习惯已成自然。尽管有大范围的分权运动，尽管地方区域的工作远比各部机关更有趣，更诱人，但在法国这样的国家里，地方区域的公职人员仍然不被人看好。治理和公共服务的新思想必须体现在制定规章的政策上，并提供新的职业前景。
行政结构和行政文化
行政管理机构一般是按照部门垂直设置的，有比较长的等级链条，每级机构的工作都结合自身的职能限定在某类问题上。当然，感谢上帝，实际运行比组织机构要高明得多。当地的公务员之间有许多接触，但是基本思想仍然是垂直的。这主要来自政权的性质和组织。每一个部长，每一个地区或省议会副议长，每一个副市长，在欧盟机构是每一个委员，都坚持要有“他”的机构，服从“他”的命令。结果，协调总是在顶端而不是在基层进行。在基层，协调只是结构顶端行使的等级权力的影子。以法国为例，每次大家一致同意在问题之间有明显的依赖关系，就成立一个部际委员会。这个委员会一般是先天不足的，因为预算极少，精力都花费在磨破嘴皮去协调所谓他应该负责的各部门，并且还不能“过分”打人家钱袋的主意!总之，这种自上而下的协调没有什么具体意义。问题的关键是在基层，而不是在上面。
为了形成挑战之间、行动者之间、不同层次的治理之间的结构和文化，不一定要打破原有结构，倒是应该颠倒一下运行的模式。总之就是通过加强横向联系、削弱垂直关系，引入交叉矩阵运行。垂直关系主要应该起功能的作用：即专职负责人力物力资源中心，检查指导原则的落实。
为此，行政管理运行必须从主动辅助性原则出发。落实到治理上，这个原则要求确定地方区域组织的指导原则，目的是共同对付挑战。需要由国家的行政管理机构和地方区域的行政管理机构一起工作，在每个地方区域确定它们之间的具体合作规则，各方都要遵守这些规则。因此在开始的时候要有一个广泛的经验交流运动，国家或地方区域的公务员都要积极参与，分析他们自己的经验，在合作中与合作伙伴关系有什么样的障碍，对未来有些什么建议。通过不同地方区域的经验比较，才可以制定地方区域关系的指导原则，采用的方法与制定不同政策的指导原则的方法相同。上一章阐述的合作伙伴关系原则是这一步骤可能获得的结果的佐证，其中需要创造三方面的条件：一是集体对形势的清晰理解，二是对话，三是制定集体方案。
在人力资源方面，这样的步骤促使每一个行政管理部门在与公共服务的新思想一致的条件下，向地方区域的服务机构派遣最有前途的年轻人，让他们担当例如交换经验组织者的角色，或制定共同指导原则的推动者。这不是像过去的优良行政管理传统一样，为了以后进行推广而在各处建立试验点；也不是为松动行政枷锁而特例给予一些呼吸的空间，而是切实让行政管理部门行动起来。两句话，一个是关系的管理，一个是优先地方区域。从这个人才库里会很快地出现国家行政管理地方区域协调人。他们也应从各部委中产生，直接归政府首脑领导。
程序
比结构和文化更困难的，是处理程序问题而不进入其细节。实际上魔鬼大多藏在细节里。多少用心良苦的政策，多少动人允诺的演说因为与程序发生冲突都只停留在良好的愿望上。程序之所以可怕，在于它是悄悄地、不事声张地进行!因此，在这个问题上必须要坚持制定一种改革的总战略。
程序必须要符合主动辅助性原则。对每一个程序体必须进行筛选：程序是否能允许全面地看待所有的人，而不是将他们分门别类地看待?程序是否合乎最小约束原则?结果是否已经代替了手段，惟命是从是否为当家作主所替代?给予当地的行动者的自由空间是否能使他们与其他行动者结成合作伙伴关系?规则制定所处的历史和政治环境是否是明确提出的，是否还能适应现实?行动中产生的信息是否足以清楚地使人明白发生的背景?是否创造了足够的条件，保证可以在最大范围内寻求解决办法?程序是否促成或达到实现了所追踪的目标?是否考虑到了如何评估所产生的影响?是否具备了行动的透明度，也即公共审核尽责的状况，等等。
这样一种程序方法必然会将人们的怀疑转为信任。信任不等于天真。给予基层的权力和责任越大，监督的办法也应越严格和公开。对各级行政管理运行的多年观察使我相信，不给予信任是阻碍一切的罪魁祸首，而且什么都保证不了。
结构运行的办法和对程序的确定还有一个重点，即将行政管理机构变成善于学习的机构。经常交流经验、在经验的基础上工作将能够保证经常评估行动，重新确立指导原则。这些集体学习的条件必须明确提出并坚决实施。如果能做到这一点，其他事情就好办了。
人力资源的管理
如果不将人力资源的管理置于战略改革的重心，就不能进行观念的、文化的和机构的改革。首先，要使现有人员适应认识方法上的大变动，再进一步把他们锤炼成变革的先锋；其次，要制定未来公务员的最初和长期培训政策。如同其他需要消化知识和应付复杂性的组织，人力资源的质量具有决定性意义。人力资源质量随着赋予每个公共服务成员的责任增多，其重要性也在增加。
第一步，如前面提到过的，要建立一个横向的思考场所，各种行政管理部门都要参加，共同寻求落实新原则的措施。最初的培训必须让所有的公务员参与，这是所有国家和地方区域的共同部分。只有这样才能培养出集体理想的新精神和新姿态。同今天法国的做法相反，每一个行政部门在招聘职员时都要考虑到内部的入门培训和职业培训应该多种多样。之后的关键问题就是公共机构本身的运转应当作为员工学习的课堂。新原则的最大好处正是将这种学习作为治理不可缺少的、先天的条件，以便将持之以恒的教育变成每日责任的必修课程，也是共同行动和积累经验的时刻。
这种变革的最大挑战也许是工作人员的评估系统。评估标准和体系无论明确与否，无论在规定和程序中有无文字，都能够磨炼员工的精神状态、态度和应变能力。事实上，这些标准和体系对于公共部门的工作人员来说，正好说明究竟对他们有何期待。它们反射出实际的等级制度准则，通常是与官方说法相矛盾的。我们可以大大地宣扬主动性，提倡优先考虑与其他机构的合作，鼓励革新和建立合作伙伴关系，做到对任何阶层公民的尊重等等做法；但是如果这一切所实施的条件没有满足，则最终将成为一纸空文，包括工作中的隐瞒，不明确的评估标准，效忠于老板以维护他自己的集团利益，因循守旧，向显贵献殷勤等。对公共服务机构的整体监察的主要任务可以是一方面确定评估的总原则，另一方面确保每个行政管理机构已经建立的机制必须要满足当家作主的原则。
公共政策的制定、实施、评估和监督周期
治理的周期
构思公共政策的管理方式多种多样，因此不可能提出统一的标准规则，何况这与我们已经阐述的思想是矛盾的。最基本的已在题目中说得很明确：即应该讨论周期问题，也就是说时间上经历的过程。传统做法将重点放在决策的时刻，即公共权力做出政策的时刻，他们主要关心执行程序的合法性，例如一项法律草案生效的各个步骤。新的治理方法所关心的是过程中的时间安排，即这一阶段公共政策的组织、实施与纠正。
我说过主动辅助性的思想来自我个人的经验以及我与洛伊克·布瓦尔所做的对企业与地方区域关系的调查。我还想起了这同一次调查中的另一次谈话，一位企业主发表了这样的看法:“在我的企业里，过去人们关心决策体系时，需要回答两个问题：谁?在哪儿?现在是另外两个问题：何时?怎样?”他想说明的意思是，过去，人们的注意力集中在决策人身上：总裁，以及决策的地点：企业总部。慢慢地，人们对决策的过程更加感兴趣，也即全体企业最后达成一种战略：何时和怎样安排对话的周期。
这使我想起了一个更早的故事，1968年，我刚开始工作时，在国家储蓄与信托银行（Caisse des dépts et consignations）下属的城市规划研究中心（Centre d’études et de recherches sur l’aménagement urbain）工作。那时颇为流行预算选择的合理性办法。我负责开发法国城市的指导计划和示意图的比较方法。我在工作中见到的第一个评语是:“为什么只有一种版本?”我很快就发现向上报出的指导方针略图的几个不同版本中，有一个肯定是经过认真研究过的。理由很简单，规划城市的取舍与挑选洗衣机牌子是截然不同的事。于是行动者之间的对话产生了，一旦原则上在几个大方案中选定一个，问题就在于找到满意的解决办法，而不是在几个办法中选最理想的一个。
正是许多这样的例子使得我们在《心系国家改革》里谈到从确定决策的地点和形式的民主过渡到程序的民主的问题，在这个过程中明确制定、落实和评估一个集体计划的主要阶段。这就是我所说的治理周期。
周期各阶段的分工
这一观点并不新颖，而正是欧洲建设的核心。欧洲奠基者的过人之处是将欧洲的治理置于建议权和决策权分离的基础上。一开始首先要解决的矛盾是，一方面必须要超越各国利益的单纯较量，制定共同的解决办法；另一方面，战后国家迅速地恢复和重组，民族情绪十分强烈，不可能指望人民群众赞成一个能够将其意志强加于各国的联合力量。欧洲奠基者于是想出办法建立一个非超国家的、但是在国家之外的欧盟委员会。委员会成了制定共同利益建议的合法机构，在一个主席的领导下工作，而由各国代表组成的理事会保有决策权。这一分离原则对于减少不断变化的相互依赖与机构框架、国家或精神领域以及变化极其缓慢的民族认同之间的差距，具有决定性的作用。
这就使得建立公共、欧洲或世界辩论舞台成为可能，而政府组织主要是国家的。同一分离原则也可以应用到许多周期的阶段。例如可以分开信息系统与政府机构，前者负责阐明问题，后者主持决策；也可以将公共讨论组织同做出最终决策的机构分开；还可以建立评估和监视方法，与负责落实公共政策的机构分开。
总之，孟德斯鸠提出的，作为我们现代民主基础的立法、行政和司法三权分立的原则可以推广、应用到治理周期的各个阶段。这种开阔思路、向发明创新开放、解决办法的多样化，不正是未来治理的主要特征吗?
在阐述了建议权和决策权分离之后，我们对周期的其他几个阶段来做一下鉴定和评论，作为指导原则的雏形，还有待于推敲和通过集体制定。
我在本书开始时提出的世界公民大会明确了一个经常被低估，甚至无视的制定议事日程的阶段。我在分析导致治理危机的民主和政治危机时，重申政治首先是建设共同体的问题，因此，从本质上说，是寻求相同点，提出共同生活的理由。其重要性是制定议事日程，从这个词的本意来说，就是记录必须要做的事情，然后才可能有政治纲领及其讨论。为此，不仅需要进行民意测验，了解法国人、德国人或是荷兰人是否将就业、安全、移民、健康或环境放在重要位置。我们还要走得更远，了解各个行动者是如何看待即将到来的变化和他们之间关系的。为此需要发展新的集体智慧的工具，联系起各自的问题，澄清大方向。在“协力尽责多元的世界联盟”和人类进步基金会的工作中，我们开发了一种计算机图表工作法，可以将每个人的思考聚合在一起。我不敢说一种技术手段能够代替政治选择本身，也不敢说由民意测验代替选举或是以民意调查代替政治纲领。然而我看到，对制定战略进行了大量投资的企业是迄今为止复杂的组织当中最需要发展适合工具的机构。我曾多次提到在每个历史时期中民主的组织与技术体系之间的联系，今天也不例外。因此我们要恢复制定共同日程的阶段，让我们拥有更多的手段来做这件事。
信息工具和网络
周期的另一个重要阶段是进行诊断，建立一目了然的共同因素，选择计量工具和信息系统。真正的民主要求所有参与决策的有关方面都要得到恰当的数据，必须做出巨大的努力使得情况一目了然，确定问题之所在。面对问题的复杂性和相互依赖的局面，信息体系已经成为治理的主要部分之一。我在提到伙伴关系时已经涉及到这个问题，说明各个公共机构对于弄清形势是何等重要。但是这里涉及到的不仅是公众获得管理者掌握的信息问题，更重要的是如何以独立的方式认识和管理这些信息，防止公共权力或政界的垄断，也要防止“专家”的垄断和那些有能力制作和控制信息的大型经济行动者的垄断。
治理作为社会的调节体系，必须要注意获取和连接信息，从而产生对体系状况的持续认识，衡量内部的和与外部的交换，采取必要的纠正措施。因此，这些信息的结构、质量和公众的获得对于治理来说具有决定性的意义。
为此，所有的大国和国际机构都建立了发达的统计体系，互联网也引发了拥有信息指数的膨胀。可是，社会仍然极少拥有有益于自我组织和引导的合适信息。在当前的治理中，可以看到四方面的严重制约。
第一方面是金融数据和货币流量的计量占了优先地位。国家的财富几乎只靠国内生产总值来计量，而国内生产总值只考虑商品交换的价值。我们了解所有这些弊端。这类计量忽略了家庭劳动、社会资本、生活质量的变化，也忽略了自然资源的储量。凡是没有价格的就没有价值，因而也就不予计量，因而没有意义。不仅对企业来说是如此，而且我们在地方区域也看到过同样的情况。
第二方面是信息的生产受到机构的控制。由此，信息可能无法摆脱这些机构的认识和权力所及的影响。结果是缺乏可信性。
第三方面是每个公共机构都根据自己的需要生产信息。这些信息的总和不一定是世界和社会的适当形象。
第四方面是信息的极端丰富造成了信息阻塞、混乱和嘈杂。民主的重要性已经转移了：昨天，能否获得信息是民主的标准；明天，信息的组织化、筛选和总结才是至关重要的。
今天，我们必须提出能够促使未来得到改善的措施。国家经常以建立负责管理统计系统的公共机构来回答这个问题。就法国而言，在国家统计与经济研究所（INSEE）下面设立的国家统计信息理事会，为了将各个社会行动者联合起来，对必要的统计信息进行鉴别做了可喜的努力。但是，不能将一切都归之于统计数字，也不能将一切都归之于科学鉴定。在这两种情况下，过于分裂地看问题很可能是危险的，而政治和经济的强烈影响可能误导信息的采集或是禁止一些信息的流通。因此，支持独立收集和发布信息的网络具有重要意义。
指标的选择
指标的选择极为重要。在一个浸透着数字文化、甚至是数字迷信的世界上，凡是不能计量、不能以数字表示的，注定要从政治和行政负责人的意识中消失。更有甚者，选择不当的指标会导致只顾表象而不顾根本原因的状况出现。我们可以举两个农业方面的例子。不对土壤的质量进行综合测量就无法重视土壤退化的后果；消费者如果不了解产品的营养品质，他就只能从价格和外观，而不是从对健康的角度对该产品做出判断。一个社会在经过公开辩论后采取的措施尽量量化公众的希望和对前途的要求，是在民主的意义上向前迈了一大步。让我们进一步思考本书中贯彻始终的两个问题，即人类与生物圈的关系以及对社会内部关系的理解。如何量化这些关系，从而启发公众讨论、形成政治思考和行政管理行为呢?
例如对于第一个问题，我们也许可以计量社会的原材料流量和“生态烙印”（empreinte ecologique）。经济发达的社会应该以最少的原材料生产最大的福利，前提是每个人、每个地方区域、每个国家和整个世界共同体都能意识到，人类消费的财富与服务方式是人们的劳动、信息和有限的自然资源共同产生的。这是未来的税收和重组生产的基础。
关于第二个问题，我们可以考虑通过确定一个社会的内部与外部关系体系是否多样化及其强度来计量“社会资本”。未来，自然财富和社会资本的评估与发展比机械资本更重要。为此，必须寻找出计量的手段。
公共舆论建设和公开辩论舞台的组织
人们可能会考虑这样的复杂性，这么多的数据是否能被“一般公民”所消化?把这些领域交给有充分时间的专家或是专业人士去解决，是否意味着剥夺了民主?治理周期中的一个主要范畴确实是创造由公民掌握问题的条件。这方面有许多办法可以采用，其中之一是二十多年前产生于丹麦，我认为很有用，即协商一致的会议制度。这个制度吸取了公民评审委员会的老传统。就是在法国的司法中，我们不是也相信一群公民有足够的智慧对重大问题做出决定吗?协商一致会议的指导思想是使用启发式的步骤，也即通过一系列的问题和回答，公民可以在专家们相互矛盾的观点中找出对自己有利的方面，由此逐渐形成一种民间的智慧形式，也就是我所描述过的制定日程，有能力推动一种世界共识的出现。
民主本身建立在公民的最终决定之上，所以必须要对公民舆论形成的条件给予最大的关注。民主的好处就在于在最清晰的气氛中形成这种舆论。可以说政治辩论的目的是帮助公民通过听取矛盾的意见而形成自己的观点!这确实是宝贵的贡献，而传媒在这方面起着不可替代的作用。但是，随着问题变得越来越复杂，创建新的民主工具还是有益的。协商一致会议就是这类工具之一。
在准备关于欧洲治理的《白皮书》时,“让·莫奈讲座”的主持们提出了非常鼓舞人心的看法。他们指出，欧洲公民认为欧盟委员会和欧盟的运行过于复杂，因而不清晰、不民主，他们进而提醒大家说，国家以至大城市的运行通常要比这更复杂得多，却没有引起公民的怨言。他们认为，这是因为地方和国家都有一个政治辩论的舞台，而在欧洲这却是空白。辩论舞台所起的作用正是有助于从杂乱无章的信息中滤出具有指导性的大政方针。而目前，这些好处被各政党派的对立所限制，好在传媒从中丰富并造成了某些区别。现在必须在组织公共舞台的形式及规模上花大力气。我在论及欧洲合作时提到了我们在欧洲与南半球国家之间组织的电子论坛。我们还需要思考和支持新的辩论方法，使得人们逐渐理清相同与不同的观点，并认清正在出现的新形势。有人可能会说，所有这些技术措施替代了民选代表的角色，而只有他们才有充分的合法性做这些事情。我不这样认为，正相反，如果公共政策的制定过程比决定本身更为重要，那么政治任务正好转移到如何组织这一周期上来。我们甚至可以想像，也许在不远的将来，党派间不再为解决问题的办法而争论不休，而是把注意力集中在制定解决办法的过程中有怎样的集体组织条件。
组织公共辩论对于尚未组成政治共同体的各层次更为必要。我首先想到的是建立世界辩论舞台。不可能等待成立了一个世界范围的民主治理后才匆忙投入建设新的调整结构。政治共同体的建立将是这个过程的结果而不是前提。因此，如有可能得到国家的支持，或依靠非国家行动者的力量，必须尽快制定这一全球治理周期中不同的措施。
公共政策的评估
在法国负责人的词汇表中，公共政策的评估思想还是最近出现的，这个思想由米歇尔·罗卡尔在80年代末任总理时引进。今天，许多人认为每项法律在议会通过时就要规定自身的评估安排。在此以前，公共政策的评估似乎是专家和政治负责人的事情，而公民则只在选举投票之后，被动地接受他们所选政府所作的决定。20世纪80年代末和90年代，我就欧洲居民住房受排斥问题、法国的社会住房改善和欧洲与非加太国家合作问题在许多场合表明，对公共政策的评估必须也可以以参与的方式进行，要成为各行动者具体经验的一部分，成为集体的经常性学习过程。这一连续学习的过程也是主动辅助性原则的核心。因此，合作伙伴关系式的评估是治理周期中的重要一环。除了外部的定期评估外，最重要的是，如何有效、定期地评价合作伙伴政策中各行动者的行动，并有能力创立有影响力的公共辩论舞台。
治理的节奏
位于治理核心的时间
我记得几年以前曾听到一则意大利的改革，当时感到十分吃惊。有些意大利城市成立了一个“时间办事处”，负责协调城市的节奏，鼓励居民、企业、运输业、商业和公共服务机构之间的协商。说实话，我的惊奇主要缘于他们所用的这个名称：难道是调节公共钟表的办事处吗?是地方的气象预报机构吗?还是改变夏时制的愿望?
实际上，时间的管理位于治理的核心。在本书第一部分的开端，我提到了治理的普遍问题：让数以百万计的男人和女人“共同生活在内外和平和持久的繁荣中”,“确保均衡发展”,“管理稀缺而脆弱的自然资源”,“让个体和整个共同体得到最大限度的发展”,“允许科学和技术的发展而不被其力量冲昏头脑”,“适应世界的变化，同时又保持自身的特性”。时间的概念，维护长期的前景的概念，保持特性和演变的概念都在其中有所体现。《人类责任宪章》的原则之一恰恰关系到时间。一个社会以保持其特性为由抵制任何变革的结果是注定要灭亡的；相反，一个社会为其自身的演变所迷惑，甚至忘记了变化的理由，甚至否定自己，更会面临灭顶之灾，丧失方向，在所谓的进步潮流中随波逐流。既保持自身的特性又能进行变革，既能走入现代化而又不被现代化所淹没或摧毁，预见到变化的到来而有所准备，围绕一个共同的计划调动精力和激情，成为共同体和谐的凝结剂，所有这些说明治理与时间的联系，如同与空间的联系同样确定无疑。治理与时间的联系体现在一切调节系统都具备的两个方面：保证稳定性和协调性；允许所选择的变化，同时抵抗承受的变化。
掌握节奏是必不可少的。许多传统社会由于害怕财富的积累有损于社会秩序，毫不犹豫地毁掉了剩余物。因此，治理要从组织社会的时间着手，特别是节奏与象征，它们能够维持共同体的和谐；接着，治理要掌握改革的节奏，将共同体引导到未来的彼岸。
引导长时段变迁
掌握长期变革，特别是不让这一变革导致共同体的毁灭，从来都是、而且在任何地方都是治理的组成部分，在21世纪之初更具有格外重要的意义。确实，在经历了一个变化非常迅速的世纪后，我们意识到，如果要避免难以预料的失调和灾难，就不可能以同样的速度、同样的模式继续发展下去。我在本书一开始就强调治理的危机与发展模式的危机是难解难分的。
在21世纪，我们必须实施发展模式与治理的长期变革，这是生死存亡的大问题。我们必须进行的变化不是要加速变革，而是要改变其方向。我们的社会像是一艘驶向暗礁的油轮，我们知道船的惯性巨大，所以预见是当务之急。机构和思想体系的惯性，也就是与现实的差距给我们带来长期行动的任务：不仅要纠正当前的差距，而且更重要的是要避免这些差距在今后加深，为此需要大胆地向前看，预见到世界在50年后的图景，并推测为此需要进行什么样的改变。
拥有长期的观念去思考与行动对于民主是个生死攸关的问题。我在叙述民主和政治的危机时已经涉及到这个问题。现在还需要再次强调。绝不要以为民主从本质上不适于长期目标，把民主变成惟利是图的游戏，每个人都在这场游戏中提出他的政策，只求当选或再次当选，从而完全丧失伦理基质，这些观念至此已经无可救药了。今天的民主如同第二次世界大战之后，民主的作用和荣耀应该是在日常生活中拥有长远打算。所以我一直认为，法国的各大政党如能达成一项国家改革的协议，要比起提供多党政治更能恢复民主的地位。我们不应把权力变成超级市场的货架，商品虽然包装各异，内容却千篇一律!
然而，拥有长期观念并不完全由机构来进行，也是公民的责任。正因为政治机构与现实之间出现了差距，今天的社会才有这份责任。面对越来越迅速发展的相互依赖关系，世界共同体的出现势在必然，而且是在政治共同体建立之前。社会也要提出治理的重要条例，而不必等待机构的变革。
社会世界（SociétéMonde）的节奏、仪式和象征（法国哲学家埃德加·莫兰指出:“全球化可被视为经济技术一体化的最后一个阶段，它同时也可被视为社会世界的雏形，虽然其发展既不均衡也无秩序。”）
任何社会的生存都不可能没有节奏、礼仪或象征，这是人与人之间相互认识和联系的基础。节奏和礼仪在农业社会里制造某种间歇，即人畜土地的休闲时刻，人们进行反省，思索，祈祷，重新与他人、世界和神灵接触。在犹太—基督教传统中，七的倍数便是节奏：每七日有一个安息日，每七年有一个安息年，每四十九年有一个五十年节。社会的时间和神灵的时间就这样面对线性的、无差别的时间，沙漏的时间，不受我们控制的时间。
在社会世界这个正在形成的、相互依赖、但没有调节机构的实体中，重新掌握我们的命运就是预见共同的步骤，定下时间安排。这说明变革的速度本身不是全人类的目的。完全相反，最要紧的是减缓、甚至停止一些变革，至少留出思考和讨论的时间。刹住太快的、加速太慢的才是清醒和明智的做法。人类似乎被科学技术的革新和市场的扩张拖着疯狂奔跑。那些需要以这种速度前进的人把它作为全人类进步不可缺少的速度。我们急需停下来，例如宣布一个世界休闲年，这一犹太—基督教足以作为其他文化的参照的话，每七年一次用于讨论和评估，作为世界共同体节奏的一部分。
联合国组织关于环境、住房、社会排斥、科学或高等教育的国际会议也以自己的方式安排这样的节奏。例如约翰内斯堡大会是里约热内卢地球峰会的10周年。在体育运动方面，奥运会和足球世界杯成为国际生活的热点。欧盟的有些条约谈判大周期已初具规模，但还没有形成自己的节奏。
“协力尽责多元的世界联盟”在2001年所组织的世界公民大会要表达的也是这个意思，这是全球公民大会的第一个范例。最早由1988年全球各界会议的号召提出的思想，现在已经延伸到将在2010年举行的全球公民议会的建议中。我相信世界共同体不能在成为政治共同体以后再建立。世界共同体必须确定其自己建立的节奏。
在国家一级，民主已经创立了自己的节奏，即选举周期。法国和美国这类国家都将总统选举作为重要的仪式。在法国战后大发展的五年计划时代，计划的制定阶段可说是社会审视自身的机会。这一点今天已经失去意义了，因为选举的准备过程并不能等同于社会自省的过程，其中政治交易必不可少。由此，确定新节奏和新仪式就有了必要性，例如，每七年举行一次全国公民大会，集合起社会各阶层和地区的公民，以便重新调整共同工作日程。我相信，由此类全体公民大会组织以后，再向全球各大区公民大会派出代表，以至最后形成世界公民议会，将有助于将现有的治理和民主改革向纵深发展。
从计划到战略
我曾提到了法国20世纪50年代到70年代的五年计划，我的职业生涯正是从整治和城建指导方案（SDAU）这方面开始的，其工作主要是确定20年到30年的城市发展总体规划。这使我想到在治理中人们考虑规模和时间的次序和结合的方式。老的趋势是认识空间的比例和时间的周期：《心系国家改革》法文版第190页。长期相当于大比例，相当于用大线条画出的未来；中期相当于更小的比例，可以进入细节，因为较近的未来有更好的标志。这个趋势不是法国特有的。我在前面已经指出俗话所说的“着眼全球，立足地方”的危害性，它同样来自虚假的事实。思想被假定为从长期着眼，是大比例的，而行动是短期的，按小比例尺进行。
在这里，我们也应当进行一次哥白尼式的革命，不是从计划和相关的意义思考，而是从战略和关系的意义思考。在统一—多样性关系之外，还要加上经常—变动关系。如果在企业中战略的概念占优势，取代计划，这是因为战略更好地反映出不确定。在一个不确定的世界上，在一个复杂的世界上，长期行动相当于高山旅行：目标清楚，装备齐全，但是路线要根据地形和气候的变动进行调整，需要随机应变。
主动辅助性是联结统一—多样和经常—变动关系的紧密联系的良好佐证,“指导原则”既代表普遍，也代表经常，也就是空间和时间的统一。这些指导原则最好的理解视环境而定，而环境在两个层面中变化。
不同节奏的结合
我在谈到治理节奏的段落中从意大利的“时间办事处”开始。这些办事处将注意力引向治理的主要功能之一，即在社会内部不同节奏与时间的结合。对于时间办事处，提出的问题比较简单：考虑到各自的需要，然后找到最佳的妥协方案。比如一位有工作的家庭主妇希望在她不工作时能到公共服务部门办事；而一位在公共服务部门工作的主妇则希望她的孩子们放学后她能待在家，如此等等。
节奏的结合还有更为普遍的意义。我们回顾一下《加拉加斯宣言》的第五条原则:“行政管理的节奏服从社会的节奏。”这是最难实现的原则之一!治理有自己的节奏，例如，预算的年度性，选举职务的期限。每个个人、每个社会集团都有自己的节奏。例如，在发展中国家，不久前迁入城市的穷人有两个主要节奏，一个是极短期的，一个是很长期的。短期性指他们没有确定的未来，这便是社会学家伊夫·佩德拉齐尼所称的“刻不容缓的教育”；长期性指逐渐适应城市的生活，正如不具形式的现代城市以居民的物质和经济条件来渐趋成形。在这种情况下，行政管理的节奏服从社会的节奏就不那么简单了!行政管理的节奏不上不下，对居民没有多大意义。
同样，更为经常的是，人们把长期变革看做一系列稳定、同步的过程。可是，对治理稍加思考便会得知，发展的历时性比同步更为重要，原因很简单：体系的各组成部分演变的速度不相同，其惰性也不完全一样。治理的艺术也就必然是同时有能力管理短期和长期的行为，管理快速与慢速演变的各种现象。
能源政策是一个很好的例子。能源消费的因素中有的可能发生短期的波动，如想到出门关灯，或是在办公室里穿毛衣，节省供暖。有的则同工业产品的能源效率有关，如灯泡、电冰箱、暖气等，变化取决于研究和开发、产品的更新、需求的变化。还有一些因素取决于城市和地方区域的组织，或是能源供应的结构，这里的惰性更大。无论什么时候，能源政策都要与行动结合起来，行动包括从一分钟到一个世纪这么长的时间。这里，与空间的并行再次引人瞩目。必须把行动与多层次的空间和多层次的时间结合起来。
时间与不确定：谨慎原则
有人说:“治理就是预见。”但是，预见不一定就是有把握或能掌握，不一定就是了解。这也包括懂得无知和不确定。
责任原则适用于每个人行为的直接和间接后果；这些后果经常是不确定的，难以预见的。责任要求注意到预见的不可能。
每一代人都有自己的挑战，自己的前景。保证后代的生存权，就要注意给他们留下一个可生存的世界，同时也促使后代在适当的时候选择他们自己的道路。当前的不确定性和不能全部确定明天的可能性是谨慎原则的两个方面。
科学能够创造出确凿的知识，因而减少了风险。但是，最近半个世纪的历史表明并非如此。因为科学虽然在某些方面改善了我们的预见能力，但科学技术却从根本上改变了许多情况，再加上与其他很难预见的情况搀杂在一起，构成了错综复杂的形势。让那些快速预言家嘲笑我们的过度谨慎吧，即便有哪项预言出了问题，他们也不会受到直接威胁!
谨慎原则可以以个体责任的名义用来对抗知识和权力的掌握者，也颠倒了证明的方式，即不是要证明一项革新会造成不好的结果，而是证明这项革新不会产生坏的结果，这就完全不相同了。10年前，所有农业生产本位主义的拥护者挖苦那些以伦理为名义坚决反对用动物骨粉喂养食草动物的人
，然后“疯牛病”的出现提醒我们生物的变化在很大程度上还是未知的领域。同样的人今天又去嘲笑那些认为改变基因或是人类的克隆包含风险的人。这种混乱局面一直要持续到发生一场生态或社会灾难才会使人类做到循规蹈矩。
还有一些人用和缓的语言反对改变富国的生活方式，理由是未来我们将有能力找到相应的技术，或是当前气候异常的预告并不可靠，或是我们也许会找到新的替代能源。同样，谨慎原则在此请他们倒过来证明：在最不利的假设条件和始料不及的情况下，他们也能找到对付的办法。
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
