郑功成：社会保障——社会和谐发展的基本保障

摘要：实现和谐发展是人类共同的理想与追求目标，而社会保障是实现社会和谐发展的客观基础与必要条件，它的独特功能决定了它是实现社会公平正义与促进共享国民财富的基本制度安排。健全、完善社会保障制度是促进社会和谐发展的必由之路。中国应当建设健全、完备的社会保障制度。

一、社会保障是社会和谐发展的客观基础与必要条件

和谐社会是人类普遍向往的良性发展的美好社会，实现和谐发展是人类共同的理想与追求目标。在国际上，通常可以看到这样一种现象，即发展不和谐的国家通常是社会危机、经济危机乃至政治危机不断的国家，同时也是当代世界不安定的重要风险来源。因此，一个国家或地区的和谐发展不仅构成了本国或本地区正常、健康、可持续发展的客观基础，而且也是世界和平发展的重要基础。

进入21世纪后，中国经过近二十多年的改革开放，在经济社会发生巨大变革并取得国民经济持续二十多年高速增长成就的时代背景下，明确提出并实施构建和谐社会的发展战略，正是为了更好地化解快速发展中的问题、矛盾和保障国家健康、可持续发展所做出的重大决策。人类社会发展迄今的经验告诉我们，经济发展与经济增长本身并不是发展的目的，经济发展与经济增长的最终目的是为了促进社会和谐发展和人的全面发展。偏离了这一发展目标，经济发展与经济增长的意义就会大打折扣；违背了这一发展目标，经济发展与经济增长也就失去了它的核心价值。因此，中国构建和谐社会，就是要更好地回答为什么发展和为谁发展的问题，是在维护社会公平正义的同时让全体国民共享经济发展的成果，而在促进社会全面发展和人的全面发展以及实现全体国民共享发展成果方面，社会保障毫无疑问是不可替代的基本制度安排与保证。

所谓社会保障，是指国家依法建立并由政府主导的各种具有经济福利性的社会化的国民生活保障系统的统称，它其实是用经济手段来解决社会问题进而达到特定政治目标的重大制度安排，它超越家庭、社区及组织或单位之上，又与家庭、社区和组织或单位形成相互支持的关系并共同促进着人的全面发展。在中国，社会保障不仅包括各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障等基本社会制度，而且也包括教育福利、住房福利以及各种补充性保障措施。就像市场机制天然地追求效率一样，社会保障也天然地追求社会公平，社会保障对社会公平与正义的追求，对全体国民共享经济发展成果的保障，恰恰是社会和谐发展和构建和谐社会核心价值的具体体现。

在市场经济条件下，要促进社会和谐发展和实现社会公平，在很大程度上需要依赖社会保障，因为许多社会问题、社会矛盾只有依靠社会保障制度安排才能获得解决，个人及家庭的诸多生活风险只能依靠社会保障制度安排才能获得化解。

社会保障作为能够让全体国民共享发展成果的基本制度安排，近百年来构成了绝大多数国家社会发展的主体内容，成为社会文明进步的重要标志。纵观世界，可以发现这样一个有目共睹的现象，即凡是追求社会公平并想获得和谐发展的国家，必定高度重视社会保障制度的建设；凡是社会保障制度健全、完备的国家，都可以说是和谐发展的国家。反之，凡是不重视社会保障或者社会保障制度残缺不全的国家，通常也是社会矛盾相对尖锐、社会排斥与社会对抗相对严重的国家。例如：作为现代社会保障体系主体内容的社会保险制度，19世纪80年代在德国的产生，就是为了化解当时尖锐对抗的劳资矛盾和缓和德国工人阶级的反抗，结果因增进了工人阶级的福利和减轻了无产者的风险而促成了劳资双方由全面对抗走向妥协与合作，社会保险制度也因此而为众多国家仿效，迄今全世界已有170多个国家不同程度地建立了自己的社会保险制度。20世纪30年代美国将建立社会保障制度作为罗斯福新政的重要内容，于1935年通过综合性的社会保障立法并由此确立其社会保障制度，不仅有效地化解了全球性经济大危机带来的一系列国内社会问题与社会矛盾，而且有助于美国经济持续多年的高速发展和社会文明的进步。20世纪40年代末英国率先建立福利国家，迅速化解了第二次世界大战期间因希特勒德国狂轰滥炸等放大了的各种国内社会矛盾与阶层对抗，更是将社会公平正义与社会文明程度提高到一个崭新的高度，福利国家亦风靡一时，被西欧、北欧等欧洲国家和加拿大、澳大利亚等众多国家所仿效，并成为这些国家走进和谐社会、实现社会公平的制度保障。尽管福利国家遭到了一些经济组织与部分人的攻击，但福利国家确实是福利国家民众引以为自豪的成果。日本在战后的经济发展奇迹，事实上也与其迅速建立、健全自己的社会保障体系密切相关，因为接近福利国家水平的社会保障制度为日本经济的起飞和持续增长奠定了稳定与公平的社会基础。即使是韩国、新加坡等新兴工业化国家以及中国台湾、香港地区，也都在通过努力健全自己的社会保障体系来促进社会公平与社会和谐，那种单纯、片面地追求经济增长的时代已经被这些国家或地区摒弃。许多国家或地区的发展实践表明，社会保障制度与社会和谐发展构成了一种密不可分的、正相关的内在联系。在当代世界，尤其是在市场经济条件下，没有社会保障制度的维系，便不可能有社会和谐。因此，社会保障制度的建立与维系不仅是社会和谐发展的客观基础，而且是社会和谐发展的必要条件。

社会保障对构建和谐社会之所以如此重要，是因为它作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段，具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。例如，包括最低生活保障（贫困救助）、灾害救助等在内的社会救助，以国家财政为经济基础，通过对低收入群体或者贫困人口、灾民的援助，不仅可以帮助这些群体摆脱生存危机，也事实上起到了缩小贫富差距、促进社会公平正义的重要作用。包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等在内的社会保险，以雇主或单位与劳动者个人缴费加政府补助形成的社会保险基金为经济基础，不仅有效地解除了劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业、生育等方面的后顾之忧并事实上增进了劳动者的福利，而且客观上平衡着劳资关系，缓和乃至化解了劳资之间的利益冲突，并可以起到防止与减少贫困的作用。而包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利等在内的社会福利事业，则通过政府、社会的投入，可以真正实现让这些群体共享经济发展成果的目标，这种共享发展成果的机制在现实社会中具有不可替代性。此外，由政府主导的教育福利不仅是提高国民文化教育素质的基础，而且是创造着市场经济起点公平的保障。包括企业年金、互助保障、慈善公益事业等在内的其他各项补充保障措施，也都不同程度地起着润滑社会关系、促进社会和谐、增进国民福利的作用。

可见，社会保障制度的出发点，就是为了化解现实社会中的问题与矛盾，满足社会成员的生活保障与发展需要，实现的也是促进人的全面发展，从而真正全面地体现了以人为本的新发展理念和对社会公平正义的核心价值追求。

二、健全、完善社会保障制度是促进社会和谐发展的必由之路

社会保障制度与社会和谐发展的正相关关系，要求我们在构建和谐社会进程中，必须高度重视社会保障制度建设，并通过健全、完善社会保障制度来化解现实社会问题和社会矛盾。在充分肯定改革开放以来已经取得的巨大成就和中国近二十多年来总体上是一个从计划经济时代的阶级斗争年代逐步向和谐社会迈进的进程的同时，还必须承认现阶段确实存在着差距、矛盾、冲突，经济社会发展不协调的格局日益显现，部分社会矛盾甚至在日益尖锐化。中国进入２１世纪后所面临的既是一个难得的战略机遇期，同时也是一个社会分化加剧并需要采取有效措施才能得以化解的敏感、复杂时期。

在中国现阶段面临的诸多引人关注的社会问题中，贫富差距的扩大化，劳动关系的失衡，流动人口与固定户籍人口之间的利益冲突，城乡发展差距、地区发展差距的客观存在等，都对整个社会的和谐发展产生着直接的负面影响。而在这些差距、矛盾与问题中，又几乎都与社会保障制度的残缺不全、有效性不高有着直接的关系。例如：

贫富差距的持续扩大，与社会保障制度不健全以及由此而导致的对收入分配差距的调节功能得不到充分发挥直接相关，即高收入者未能够承担起应有的社会责任，而低收入者又得不到应有的保障，面向城镇贫困人口的最低生活保障制度的单薄功能与乡村贫困人口制度化社会救助的缺乏，决定了社会保障调节贫富阶层之间收入再分配的功能不可能得到正常发挥，而对低收入者缺乏必要的、综合性的保障实际上直接扩大了贫富差距。

劳动关系的日益失衡，与劳动者的社会保障不足直接相关。如许多劳动者既没有养老、医疗、工伤等社会保险，也缺乏应有的职业福利，有的劳动者（如农民工）甚至连劳动报酬权也得不到有效保障，社会保障与职业福利的缺失既损害了劳动者的利益，更损害了平等的劳动关系，如果任其发展下去，就可能导致劳资冲突与对抗，进而必将损害社会和谐发展。

在流动人口与固定户籍人口的利益冲突中，主要表现为农民工的权益得不到充分的维护，而农民工的权益受损在很大程度上又与社会保障政策不健全直接相关。如农民工从事的职业与城市劳动者一样，所面临的职业风险与人生风险亦与城市劳动者大致相同，却没有相应的社会保障，或者虽然政策没有歧视，但因受户籍因素与工作不稳定的影响而并不能真正享有相应的社会保障，乡村流动人口与城市固定户籍人口之间的利益冲突因社会保障权益的不平等而在持续扩大。

城乡之间差距的持续扩大，也与国家福利资源分配的不公直接相关。如国家财政中的公共福利资源（包括教育资源、公共卫生资源、住房福利资源等）主要用于城市居民，占总人口40%的城市居民至少占有70%以上的国家公共福利资源，而占总人口60%的农村居民只占有不足30%的国家公共福利资源，这种长期畸形的公共福利资源分配体制，进一步弱势化了农村居民的经济社会地位。教育福利资源、公共卫生资源、住房福利资源等配置的失衡，揭示了这些基本福利制度的非公平性，它已经成为拉大城乡差距的重要因素。

中国改革开放以来出现的经济社会发展不平衡以及效率与公平关系的失衡，也均与社会保障体系残缺不全直接相关，社会保障体系建设的滞后及不成熟，既是效率优先走向效率至上的结果，又进一步导致了对效率追求的异化。

可见，在充分肯定中国近二十多年取得的巨大发展成就的同时，还必须注意到中国快速发展进程中存在的贫富差距偏大、劳资关系失衡、流动人口与固定户籍人口利益冲突、城乡差距与地区差距持续拉大等问题，而这些问题的存在与发展又在很大程度上与社会保障制度的不公平、不健全、不完备直接相关。因此，要缓和乃至化解这些问题，必须建设健全、完备的社会保障制度，中国构建和谐社会的过程，同时也应当是社会保障制度走向健全、完备的过程，健全、完善社会保障制度是促进社会和谐和构建和谐社会的必由之路。

三、中国应当加快建设健全、完备的社会保障制度

中国的社会保障改革可以从1986年算起，但政府真正重视社会保障制度并开始主导这一制度的建设却是1998年即上一届政府以来的事情。这一制度改革以来，确实取得了巨大的成就，如国民单纯依赖国家与单位的传统保障观念已经发生了深刻变化，计划经济时代形成的国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率的传统社会保障制度，也已经从整体上被转换成为政府主导、责任共担、社会化的多层次社会保障体系。

然而，实事求是地讲，能够适应市场经济与社会发展需要的新型社会保障制度还未真正形成。现阶段社会保障体系残缺不全、漏洞很大，大多数城乡居民缺乏应有的社会保障等事实，表明了这一制度自改革开放以来滞后于经济发展与社会发展的局面并未从根本上得到扭转，现实社会中诸多社会问题的出现乃至在某种程度上的恶化，揭示了社会保障制度在促进社会和谐发展中的功能并未得到充分有效的发挥。

我认为，当前社会保障领域中存在的问题主要有：

一是维护社会公平正义和促进共享发展成果的价值取向与建制理念，一直未能真正得到确立。受自由主义经济思想的影响，整个社会过度的效率取向既影响了社会保障制度改革中的理性判断与决策，也损害了这一制度应有的公平性。如基本养老保险制度因历史责任与现实责任混淆及地区统筹所产生的单位或雇主缴费率高低相差悬殊的事实，加之机关事业单位改革的不同步，就不仅无法创造社会和谐发展所需要的公平，而且在一定程度上制造着新的不公平或破坏着社会公平，成为激化社会问题与社会矛盾的新的因素。即使在理论学术界，多数人关注和讨论的也并不是社会保障制度如何更好地缩小收入差距、化解社会矛盾、解决社会问题，如何更好地维护社会公平正义和促进共享发展成果，而是热衷于社会保障基金与资本市场结合及如何投资、如何收益的问题，将社会保障的根本宗旨抛在一边，以办公司、做生意的观念或者理念来探讨社会保障制度的改革与发展，种种异化的观点常常将社会制度改革引入莫衷一是的理论误区。

二是渐进改革与摸着石头过河的改革方式已经形成新的路径依赖，并阻碍着社会保障制度改革的深化。由于中国的经济改革走的是渐进改革的道路，社会保障制度改革不可避免地要受其影响。然而，迄今为止，在市场经济体制得到确立、社会发展格局逐渐明朗的背景下，社会保障制度改革却长期试而不定，每一项社会保障政策均是在否定中改革，再在改革中否定。社会保障制度改革长期试而不定所导致的新路径依赖，就是每一项改革只能在原有的改革的基础上进行，每一项改革又都充满着不确定性，尤其是在地区统筹的条件下，任何新的修正均还要考虑到各地的适应性，这样，当改革方案不成熟、不理性时，这种不成熟、不理性就很自然地会延续下来，从而既直接损害着这一制度的稳定性、可靠性与权威性，也增加了这一制度改革的成本与代价。中国现行基本养老保险制度中存在的严重问题，就是1995年过早推出不成熟的统账结合改革方案，而医疗保险改革已经带来的看病难、看不起病等现实民生问题更是当初只考虑控制医疗保险费用而忽略社会公平等相关。现行社会保障制度的改革深化，在实践中事实上均不同程度地受制于以往的渐进改革与长期试而不定。

三是社会保障明显不足。绝大多数城乡居民缺乏必要的社会保障和社会保障投入严重偏低的事实表明，保障不足是中国社会保障制度面临的主要问题。一方面，80％以上的劳动者没有基本养老保险，85％以上的城乡居民没有基本医疗保障，城乡困难群体没有制度化的社会救助，1.4亿老年人和6000多万残疾人以及亿万妇女儿童缺乏必要的社会福利，等等，这些数据资料表明的是社会保障制度仍然只是一部分人的专利，它并没有在维护社会公平正义和实现共享发展成果等方面发挥其应有功能；另一方面，国家对社会保障的投入严重偏低，国家财政用于社会保障的支出仅占总支出的12％左右，而国家财政收入事实上已经从1997年8000多亿元增长到2004年2.6万多亿元。因此，中国现阶段社会保障的供给与城乡居民的需求是严重地不相适应的，与国家财力的持续高速增长也是明显地不相适应的。社会保障的滞后发展，在一定程度上对社会和谐发展产生日益负面的影响，因为迫切需要通过社会保障来解决的许多民生问题与社会问题，仍然无法或者不能全面地通过社会保障制度安排得到解决。

四是社会保障责任划分不清，构成了这一制度健康发展的无法逾越的障碍。它包括社会保障的历史责任与现实划分不清（主要是养老保险），政府责任与民间、社会及市场责任划分不清，中央政府与地方政府责任划分不清。这三个责任划分不清，既影响了新型社会保障制度的建设与发展，也影响了政府及其他各方承担责任，更影响了各级政府在社会保障方面责任的合理分担。

五是立法滞后，仍然是政策主导。与几乎所有国家立法先行相比，中国社会保障法律的难产，意味着这一制度仍然是政策主导，仍然是不稳定的。

六是现行各项社会保障制度几乎均存在着需要修正及完善的缺陷。

综上，相关社会问题的发展与恶化，社会保障制度的严重滞后，均表明现阶段特别需要加快社会保障体系建设步伐。只有建立起健全、完备的社会保障制度，中国社会才能实现和谐，经济才能持续发展，文明才会不断进步。

就中国社会保障制度建设的当务之急而言，我认为主要有如下几个方面：

第一，必须澄清社会保障领域中的一些似是而非的认识误区，尽快确立公平、共享的价值理念与政策取向，并真正体现在各项社会保障制度之中。那种所谓“天下没有免费午餐”的效率观念并不适合于社会保障，那种所谓“劳工成本低是中国优势”的经济观点其实有害于国家的长远发展，那种一提社会保障就要求警惕“福利病”的主张显然是无视中国社会保障严重不足的神经过敏，那种一提社会公平就认为是“劫富济贫”的思维其实不过是一部分人过度自利化的反映。因此，在中国构建和谐社会的进程中，即使现阶段还不可能在社会保障制度上实现全民公平，但也必须确立社会保障制度建设的公平、共享的价值取向，并根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进社会保障制度建设，这无疑是完善这一制度的基础。

第二，尽快弥补社会保障制度的缺漏，推进社会保障体系一体化、完备化。即在统筹考虑并满足城乡居民不同群体的社会保障需求的原则下，构建覆盖城乡所有贫困人口的一体化社会救助制度，将社会保险制度覆盖到全体劳动者，运用公共财政与民间及市场资源来推进各项公共福利事业，并发展各种补充保障事业，完备的社会保障体系将成为整个社会和谐发展的基础性保障。在构建没有漏洞的社会保障体系中，尤其需要高度重视对困难群体的综合援助与激励，有必要从现行相互分割的贫困救助走向综合型的社会救助机制，还需要通过相应的激励机制来帮助困难群体从贫困中走出来，解除生活困难并促使贫困人口脱离贫困陷阱是社会救助制度追求的目标，因此，在困难群体援助方面，还特别需要强化制度安排，整合政策体系与资源，在保障困难群体生活的同时有效地引导其摆脱贫困。同时，尽快构建覆盖全民的多元化的医疗保障体系，真正解决城乡居民的疾病医疗保障问题，其中尤其需要重视乡村与社区为主体的基层公共卫生体系的建设，在开放医疗服务的同时推进各种医疗保障制度的快速发展。我认为，改革公费医疗、劳保医疗制度的目标绝对不是为了缩小保障范围和放大城乡居民的疾病医疗风险，而是为了在完善医疗保障机制的同时，更好地解除人们的疾病医疗后顾之忧，任何偏离了这一方向的改革都将不会取得成功并必然地要遭到反对，因此，构建覆盖全民的医疗保障体系其实是我们不应当放弃的追求目标，现阶段可以是多元化的制度安排，但应当努力用不同的制度来覆盖全体国民，最终向全民医疗保障迈进。

第三，明确政府主导，加大财政投入，不断增进国民福利。政府掌握着公共权力，控制着公共资源，其根本职责就是谋取公众福利。工业化国家的实践表明，市场经济无论效率多高，都不可能自动地实现社会和谐，如果没有政府公共权力的介入和对公共资源的有效配置，市场经济带来的必然是贫富两极分化和社会阶层矛盾的日益尖锐化，因此，社会公平与社会福利是市场失灵的领域，建立并主导社会保障制度，各国政府行使公共权力分配公共资源和增进国民福利的基本且有效的途径。在中国构建和谐社会的进程中，社会保障制度的健全、完备，必须以政府真正承担起主导责任并加大财政投入为必要条件，因为任何社会保障项目的改革，政府都肩负着不可推脱的财政责任与监管责任，而要维护社会保障的公平性并实现共享发展成果的目标，也必然地要以相应的财政投入为基础。从这个意义出发，需要政府承担起社会保障改革成败的全部责任。在国家财力持续增强的条件下，社会保障无疑应当成为公共财政支撑的重点领域，应当摒弃对市场化的追捧和不切实际的期望。尽管笔者也强调推进社会保障社会化进程和尽可能地在社会保障实践中利用市场机制，包括有效地维护中国传统的家庭保障功能，但这种取向应当是在政府承担了当然责任和有利于增进国民福利保障的前提下才能采取的。就现阶段而言，强化政府主导社会保障制度的责任，通过加大财政投入来促进社会保障制度的公平性与福利性，各级政府显然责无旁贷。

第四，在理性决策的基础上，对现行社会保障制度做出重大调整，并采取切实措施加速推进，促使社会保障制度尽快走向定型。毫无疑问，社会和谐发展要求社会保障制度尽快定型，因为只有定型的社会保障制度才能真正给人以安全可靠感，而这种定型的制度安排又必须以提高现行制度的有效性并加速通过社会保障立法为条件。针对现行社会保障制度存在的问题甚至是重大缺陷，国家不宜再继续采取摸着石头过河的试验办法，而是在理性决策的基础上，有必要对现行制度做出重大调整。如基本养老保险统筹就有两个方案可供选择：一是全国统筹，二是省级统筹，如果全国统筹则是全国统一制度，现阶段存在的一些问题会迎刃而解；如果确立省级统筹，则必须同时确立分段计算劳动者养老金权益的办法，否则将无法形成统一的劳动力市场。无论是全国统筹还是省级统筹，国家都必须尽快做出明确决断，一旦确立目标就应当立即付诸实施；否则，基本养老保险制度现存问题不仅无法得到解决，这一制度还将因其目标的不确定性而造成地区进一步分割、基金加速耗尽、制度无法持续的必然后果。在医疗保障方面，必须确立其公益性与全民保障的理念，国家应当为所有城乡居民构建健全的医疗保障体系，但在现阶段可以选择多元化的制度安排，在制度内部坚持公平原则，同时，大力发展城乡基层公共卫生事业，扶持民营卫生事业和私人医生，既满足不同层次的社会群体的疾病医疗与健全需求，又使公共卫生资源的利用效率得到提高。在社会救助方面，必须确立平等理念和受助者的权益意识，维护受助者的人格尊严，将最低生活保障向综合型社会救助机制转化，同时在救助方式、待遇发放等方面做出相应的改进。在各项社会福利事业的发展中，需要走官民结合、官助民办的发展道路，加快官办福利的社会化进程，政府的福利资源不应当只面向官办福利机构，而且应当以需要服务的群体为对象，并根据福利机构所服务的对象来提供财政拨款，等等。可见，中国现行的社会保障制度均须做出相应的调整，制度的有效性才能得到发挥，而社会保障制度功能的充分发挥，带来的一定是整个社会的和谐发展。

第五，大力发展慈善事业。在充满竞争与风险的市场经济条件下，在社会分化加剧导致贫富差距持续扩大的时代背景下，在企业与公民社会责任相对缺失的社会氛围下，毫无疑问，社会的和谐发展不仅需要建立并健全制度化的社会保障体系，而且需要有发达的慈善事业。因为慈善事业的发展不仅可以弥补各种正式制度安排的缺漏，同时还具备软性的维系经济社会健康、协调发展以及调节社会关系、润滑社会矛盾、减少社会冲突与对抗，进而提升公众社会责任与社会公德等多方面的功能。因此，有必要把慈善事业作为构建和谐社会的不可或缺的维系机制与润滑机制，通过慈善事业促使物质文明与精神文明有机结合，并在慈善事业的发展中重塑积极向上的道德、价值标准。针对中国慈善事业异常滞后、参与者既不普遍、动员的慈善资源又十分有限、慈善机构亦发育不良、获得帮助的社会成员更是少之又少的现实，有必要采取多管齐下的有力措施来加以扭转。包括：强化立法规范，确立慈善机构独立的法人地位并明确其公益性质、使命及其管理、运行基本准则；尽快确立有利于慈善事业发展的税收优惠政策和财政扶持政策；促进慈善机构严格自律；努力形成有利于慈善事业发展的社会氛围等。中国已经具备大力发展慈善事业的社会、经济、政治条件，而慈善事业的大发展，将对整个社会的和谐发展起到良性的、不可替代的维系与促进作用。

总之，社会保障与社会和谐是一种正相关关系，健全、完备的社会保障制度是整个社会得以和谐发展的基础与保证，社会保障制度的健全、完备程度，将是中国向和谐社会迈进的重要标志。（郑功成）