章林晓 警惕土地二元政策对国计民生的危害

　　这几天来，在网上，接连读到两条消息。一条是来自于《今日早报》的《以房价定地价让利百姓　宁波推出“限价商品房”》，说的是，政府通过限定地价让利百姓，限定商品房价格，不仅让更多市民及时住上了新房，更重要的是，它在一定程度上直接勒住了宁波飞涨的房价，影响了宁波楼市的走向，最终使连续三年领跑全国的宁波房价，最终实现了“软着陆”。另一条是来自于《中国房地产报》的《国土资源部封堵监管漏洞 严卡出让土地最低价》，说的是，国土资源部正在抓紧督促各地制定协议出让土地最低价格标准，强化对协议出让土地的监管，禁止非法压低地价招商引资，以封堵土地监管漏洞。

　　国土资源部督促各地制定协议出让土地最低价格标准，自然是意在提高土地价格。而宁波市确定“限价商品房”的销售价格，然后以房价来确定地价，恰恰是反其道而行之，限定房价的目的在于降低地价。这两种做法，一是意在提高地价，一是意在降低地价，从表面上看自然是完全相反的，但从本质讲却是完全一致的，那就是对土地有偿使用二元政策的一种“警惕”，而这种“警惕”在当前是十分必要的，因为这种在许多地方存在已久的土地有偿使用的二元政策，即对工业用地采取“压低地价”的“协议出让”，而对住宅用地实行“价高者得”的“土地招拍挂”，已经直接危害到我国的国计民生。

　　地改和房改的前世今生

　　对土地使用制度改革，即地改，大体上有所了解的人都知道，改革开放后，我国地改有两个历史性的标志点：一个是国务院第55号令的出台，解决了土地的商品化问题；另一个是国土资源部第11号令的发布，解决了土地的市场化问题。

　　1990年，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令），使城镇国有土地的所有权和经营权相分离，土地使用从过去的三无（无偿划拨、无期限使用和无流通）变为三有（有偿、有期限和可流通），这项改革在本质上使土地使用权成为一种商品，解决了地产商品化问题。

　　2002年，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令），目的是规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，这在本质上解决的是土地的市场化问题。

　　土地市场是房地产的源头市场，与地改相应的，是我国城镇住房制度的改革，即房改。我国城镇住房制度改革，目的是改变过去福利分房的体制，实现住房的商品化和社会化，以改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。我国房改有三个重要的标志点，分别是：国发[1994]43号文件提出的，全面实施“安居工程”；国发[1998]23号文件提出的，要建立“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”；国发[2003]18号文件指出的，要“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。

　　1994年7月，国务院于下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），提出为使人民安居乐业，使社会稳定繁荣，实施国家安居工程。1995年1月，国务院住房制度改革领导小组及有关单位拟定的《国家安居工程实施方案》出台。国家从1995年开始实施安居工程，目的在于解决中低收入中无房户和住房困难户的住房问题，顺利推动住宅的商品化进程，经济适用房建设是安居工程的继续和发展。

　　1998年7月，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。国发[1998]23号文指出，深化城镇住房制度改革的重点之一是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。

　　2003年8月，国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），国发[2003]18号文在“完善供应政策，调整供应结构”一节中指出，各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，并做好其住房供应保障工作。

　　土地有偿使用二元政策的由来

　　“国发[1998]23号”文件中明确规定，对于“经济适用住房(安居工程)”，“要采取有效措施，取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁补偿费，切实降低经济适用住房建设成本，使经济适用住房价格与中低收入家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房。”

　　而“国发[2003]18号”文件明确规定，“对普通商品住房建设，要调控土地供应，控制土地价格，清理并逐步减少建设和消费的行政事业性收费项目，多渠道降低建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”
由“国发[1998]23号”、“国发[2003]18号”这两只文件，我们可以清楚看出，“经济适用住房(安居工程)”和“普通商品住房”用地的价格，属于“控制的对象”，明显不属于“土地招拍挂”的对象，因为“土地招拍挂”最本质的特点是“价高者得”。

　　由此亦可知道，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）规定的必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让的“商品住宅用地”，对应的其实应当是《中华人民共和国城市房地产管理　法》中的“豪华住宅用地”和“国发[2003]18号”文件中“高档商品住房”。

　　但是遗憾的是，2004年3月由监察部和国土资源部共同发出的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（监察部国土资发[2004]71号），对“必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的“商品住宅”，并没有按国发[2003]18号文件规定，要求“各地要根据实际情况，合理确定高档商品住房和普通商品住房的划分标准”，也没有要求各地对“高档商品住房”和“普通商品住房”应实行不同的供地方式——

　　即对提供给高收入者的“高档商品住房”要实行严格的“价高者得”的“土地招拍挂”，以“控制高档商品房建设”；而对提供给大多数居民家庭的“普通商品住房”，应“调控土地供应，控制土地价格”，多渠道降低建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。

　　由于“监察部国土资发[2004]71号”文件对“高档商品住房”和“普通商品住房”没有加以具体的明确区分，再加许多地方政府出于“经营城市”的需求，热衷于“以地生财”，最终的结果是，许多地方或有意或无意地模糊了“普通商品住房”与“高档商品住房”（“豪华住宅用地”）的区别，对“普通商品住房”也一律实行起了“价高者得”的“土地招拍挂”供地方式。

　　而对于工业用地出让，由于并没有强制规定必须进行“招拍挂”的供地方式，不少地方出于对GDP单纯的追求，为了招商引资的需要，在实际操作中，对工业用地普遍采取了协议出让的方式。而且，在招商引资中，由于许多地区都只着眼于本地经济的发展和政绩的体现，各地招商引资的力度越来越大，恶性竞争愈演愈烈，反映在土地层面上，就是一些地方政府往往拼命压低地价，甚至出现了零地价的招商引资。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》规定，除了“国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地”这四类用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得外，其他建设单位使用国有土地，都应当以出让等有偿使用方式取得。

　　而大家知道，除去可以划拨方式取得土地使用权的这四类用地外，在应当以出让等有偿使用方式取得的建设用地中，占大头的是工业用地和住宅用地。而由前面的分析，我们已经知道，在许多地方，工业用地是采取“压低地价”的“协议出让”方式供地的，而商品住宅用地则是采用“价高者得”的“招拍挂”供地方式。因此，虽然在法律上讲，对工业用地和商品住宅用地实行的都是有偿使用，但是其有偿供地的方式，却是截然相反的。一个“往低压”的“协议出让”，一个“往高抬”的“招拍挂”，土地有偿使用的二元政策就由此而来了。

　　“招拍挂”终成掠夺民财的利器

　　“国发[1998]23号”文件规定，要“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，即其目标群体为“中等＋低收入家庭”，大约占全社会家庭总数的70%。当时建设部也曾明文规定要求各地住宅建设70%至80%应建经济适用房，销售给中低收入家庭。如北京就规定为年收入６万元以下家庭。当年，业内普遍认为，1999年上半年，北京的商品房价格急降近1000元，就是托了经济适用房的福。

　　虽然，此后，经济适用房政策作了调整，“国发[2003]18号”文件重新明确“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”，即其目标群体被明确为“中等偏下＋低收入家庭”，大约只占到全社会家庭总数30%的群体。但是，“国发[2003]18号”文件在“完善住房供应政策”中，明确指出，“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，也就是说“多数家庭购买或承租普通商品住房”这是一个需要逐步实现的过程。

　　但是，真如有人所言：经济适用房少了，房价发烧高涨，普通百姓受不了；经济适用房多了，房价感冒低温，房地产开发商受不了。经济适用房在一开始就遭到了一些房地产开发商们的激烈反对，而且与那些房地产开发商们持同一立场的，还有那些热衷于“经营城市”中“以地生财”的地方政府领导们。

　　于是，在资本（房地产开发商追逐利润）与权力（地方政府乐意于在“经营城市”中“以地生财”）相结合的恣意横行中，这“以经济适用住房为主的住房供应体系”到“以普通商品住房为主的住房供应体系”并不是一个逐步实现的过程，而是一个“大跃进”的过程。

　　2004年1至10月份，全国商品住宅中经济适用房所占比重，由2003年同期的6.1%下降到5.0%。而且，在房地产新政后，在国务院明确提出要“加大住房供应结构调整的力度，在控制非住房和高价位商品住宅的基础上，着力增加普通商品住房、经济适用住房和廉租住房供给，提高其在市场供应中的比例”的情况下，今年1至10月份，在房地产开发投资和商品住宅投资都有较快增长的同时，经济适用住房非但没有增加，相反却依然在继续下降，经济适用住房投资下降11.1%。

　　经济适用房所占比重下降速度是如此剧烈，“国发[1998]23号”、“国发[2003]18号”文件规定的，旨在“保障城镇最低收入家庭基本住房需求”的廉租房，由于需要实行的是划拨用地，不但不能“以地生财”，而且还是“亏本的买卖”，在那些热衷于“经营城市”中“以地生财”的地方政府领导手下，自然也就更加少得可怜。更有甚者，在一些城市，经济适用房、廉租房，已经是好几年没有建造过了。

　　在这种情况下，在这些城市，住宅用地获取的唯一途径，就几乎都是“土地招拍挂”的供地方式了。

 　　“土地招拍挂”最本质的特点是“价高者得”，而要想实现“价高者得”的目的，其前提自然是要实行一个口子（垄断性）的“非饱和供地”，因为只有实行一个口子（垄断性）的“非饱和供地”，才会引来多家企业的竞争，最终实现“价高者得”。

　　土地“价高者得”的竞价机制，对于在一定程度上减少土地寻租现象，毫无疑问是有利的。但是，大家知道，垄断性市场需要的是价格管制，而“非饱和供地”、“价高者得”的“土地招拍挂”恰恰是反其道而行之。在这种情况下，如果没有其他相应的配套政策措施予以化解，最终的结果，必然是形成“垄断”的富含“泡沫”的土地价格。

　　这关键在于，在商品交易市场上，一般而言，交易价格都是短期内取决于供需，长期内最终取决于成本的。房地产开发商之所以敢于不惜血本拿土地，一个很重要的原因就在于此，他们相信随着地价的步步攀升，今后房价总体趋势也是会步步抬升的。

　　当然，另外还有个很重要的原因，那就是，土地是房地产开发的基础，如果某个开发商拿不到土地，则意味着他最终的结局就只能是“坐以待毙”——在房地产市场激烈的竞争中被淘汰出局。在这种情况下，即使土地成本超出开发商开发成本的预算，开发商们在毫无退路的情况下，“困兽尤斗”，他们依然得搏一搏，将“宝”压在未来房价的上涨上。

　　正是由于以上这两个原因，一旦当土地价格富含“泡沫”了，一般而言，这种泡沫自然也就会传导到房价上。如果再在此基础上，地方政府大肆鼓吹当地房价必将继续上涨，并对炒房等行为加以变相鼓励，或利用“大拆大建”等方式，制造出人为的刚性需求，甚至如媒体曾经披露的，邀请开发商来故意托市，甚至自己直接赤膊上阵进行托市，那么，此时，这种“泡沫”在传导过程中，自然就会更加成倍地放大。而被放大的房价“泡沫”，反过来又会刺激开发商看好房地产市场的预期，促进地价“泡沫”的再次膨胀。如此循环往复，房价“泡沫”和地价“泡沫”最终越吹越大。由于银行是房地产最主要的资金提供者，这种情况如不及时制止，则房地产的“泡沫”风险，很有可能演变成金融风险。

　　虽然，导致房价迅猛上涨的原因很多也很复杂，实事求是地讲，并不只是“土地招拍挂”一个因素所起的作用，只是限于篇幅的原因，我们在这里不作全面展开。但是，从房地产市场的源头市场，即土地市场角度来看，有一点则几乎可以肯定，那就是，全国房地产价格2002年后的猛涨，与“土地招拍挂”的开始实施，以及2004年后的暴涨，与“土地招拍挂”8.31大限后的严格实施，并非只是一种时间上的简单巧合。

　　由于经济适用房所占比重，前几年就已经不足10%，最近更是不到5%，而廉租房所占的比例，更是少得可怜。更何况，住进经济适用房的，有时往往还是开奔驰、宝马者。因此，在“泡沫”未破灭前，最终为这虚高的房价买单者，自然是最广大的普通民众。

　　这主要是因为，同教育、医疗等必需品一样，住房也是一种生活必需品，而且由于住房位置的固定性和不可替代性，住房还是一种缺乏价格弹性的商品。因此，广大民众虽然对虚高的房价，有着太多的怨言和仇视，但是，如果他们没有对生活绝望透顶，如果他们还想继续体面地生存下去，那么，即便房价早己脱离了他们正常的购买能力，他们也不得不以掏光父母养老积蓄、以透支自己未来的方式，去承受他们实在不堪承受的房价。“按揭那是按时去银行还款而家里揭不开锅来”，“按揭那是将你按在地上从你身上揭下一层皮来”……，从这些话语中，透露出的，不正是那些房价虚高城市普通民众的辛酸和血汗？

　　从这个意义上讲，在这些城市，不分“普通商品住房”与“高档商品住房”而一律实行的“土地招拍挂”供地政策，最终实际上已演变为掠夺民财的利器。

　　二元政策成为国民财富流失的搬运器

　　工业用地采取“往低压”的“协议出让”，而住宅用地等采用“往高抬”的“招拍挂”，这种由于土地有偿出让方式不同，所导致的差价会有多大呢？数额又有多大呢？

　　国土资源部最近提供的一组数据很能说明这一问题。据国土资源部统计，1999—2004年，全国共出让土地60多万公顷，收取土地出让收入15000多亿，到2004年，累计已有115万公顷国有土地实现了有偿使用，占国有建设用地（700万公顷）的16.5%。其中，2004年，全国招标拍卖挂牌出让的面积达到5.24万公顷，与1992年相比，招标拍卖挂牌出让面积占同期出让总面积的比例由不足1%上升到29.2%，招标拍卖挂牌出让金额占同期出让金总额的比例从不足1%上升到55.35%。

　　“招拍挂”出让面积占同期出让总面积的29.2%，而“招拍挂”出让金额却占到了同期出让金总额的55.35%。我们经简单的数学运算，就可知道，“招拍挂”平均单位面积的土地价格是“协议出让”平均单位面积的土地价格的3倍多！单价就相差这么大，那么总额呢？我们再深入一步，应该是不难算出的。

　　这种工业用地与住宅用地出让方式的二元政策，所导致的后果是严重的。由于工业用地获得的低成本性，一方面，往往会造成低水平的重复投资建设，粗放型经济增长方式进一步发展，投资随时有可能反弹；另一方面，容易造成工业用地被长期圈占、撂荒闲置，坐等发土地增值财的现象；同时，也极易滋生土地腐败，出现以工业用地的名义申请用地，暗地里搞的却是房地产开发的现象。这些问题虽然很严重，但是，更严重的是，这种土地供应的二元政策还会导致国民财富的大量流失。

　　“吃饭靠财政，建设靠土地”，这是许多地方，尤其是那些房地产热点城市的真实写照。我们前面已经说过，由于各地招商引资恶性竞争的愈演愈烈，许多地方对工业用地实行的，往往是亏本的超低地价，甚至是零地价的供地政策。这种亏本的、甚至是零地价的，招商引资供地“亏空”所需的资金从何而来？就是从“经营城市”、“以地生财”中而来；而这“经营城市”、“以地生财”的核心内容，就是从“往高抬”的“土地招拍挂”中，收取源源不断的土地出让金。

　　而据国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，经营性用地是指商业、旅游、娱乐和商品住宅等。这其中，大家知道，用地数量占大头的主要是商品住宅，这就是说，这种招商引资的供地“亏空”所需的资金，其实主要就是直接掏自于老百姓的口袋。

　　而众所周知的一个事实是，在招商引资中，对外资企业，尤其是所谓的世界几百强企业，一些地政府所给予的优惠力度往往是最大的，亏本的超低地价、甚至是零地价的供地方式，有些就是专门为它们而设立的（这也是民企普遍出现“外资化”的重要原因之一，当然，另外还有税收等其他方面的原因）。在这种情况下，土地有偿使用的二元政策，实际上是起到了将我国老百姓口袋中的“钱”直接搬运到外资企业腰包里去的“搬运器”的作用。

　　当然，并不是所有“往低压”的“协议出让”的工业用地，都是出让给外资企业的，但是，土地有偿使用的二元政策，同样会起到的“搬运器”的作用，只是这种作用，没有上面所说的那样直接和明显罢了，而往往是表现得隐晦多了，以至长期以来，有许多人甚至更本没有觉察到。

　　国家发改委主任马凯总结现阶段中国经济增长方式存在的主要问题是“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率。”应当说，这个总结是一针见血，实事就是的。其实，许多地方为了单纯追求GDP的数量增长，采取工业用地“往低压”的“协议出让”方式，所进行的招商引资，其本质“拼”的就是不计成本、不计效率的“高消耗”，透支的就是我国的土地资源。而且，更令人警惕的是，由前面的分析，我们已经知道，为这种透支买单的，恰恰是我国最广大的普通民众。

　　中国社科院刘建昌博士提供的数据表明，中国许多大城市的居民家庭债务比率已经接近或者超过100％，在2003年，上海的家庭负债比例达到155%，北京为122%，已经迅速超越美国同期115%的水平。而大城市的家庭高负债的罪魁祸首，主要就是高房价。

　　现在，在那些房地产热点城市，房价收入比早已经超过12：1，二代人六口人（小俩夫妻再加男、女双方的父母亲）买一套住房，已成普遍的现象。一般的方式通常是由男、女双方的父母为小俩夫妻付首付和装修，而由小俩夫妻自己承担住房的按揭贷款。而且，这种二代人、六口人能够买得起一套住房的，往往还算是条件比较好的。

　　上海团市委2005年4月编写的《上海青年调查报告》披露：住房问题已经上升为上海青年心目中最为关心的问题。而其他诸如就业，社会治安等历年排名靠前的问题都已退居其后。对于那些尚未购房的青年来说，尤其是对于那些来自农村和来自城市普通工薪阶层的高校毕业生来说，狂飙的房价无疑是一场难以承受的灾难。我们可以看到，随着来自农村的高校毕业生在城市的就业，有无数的毛细血管，正从相对贫穷的农村源源不断地抽取资金，输往那相对富裕的城市，去支撑那越吹越大的泡沫。

　　一套住房，需要二代人、三户人家勒紧裤腰带，这种住房消费模式，对其他消费的挤占，自然是极为严重的。更何况，由于教育产业化，医疗产业化，不断上涨的教育、医疗费用也在同样挤占着其他消费。在这种情况下，我国内需不振还不是顺理成章的事情？如果这种情况不加以改变，内需不振的顽疾岂能医治得好？

　　2004年3月，两会期间，有关专家就曾指出：去年，我国投资率接近47. 5％，消费率不到40％，与美国等发达国家不到20％的投资率和超过70％的消费率相比形成鲜明反差，今后扩大内需的重点应当逐步转到扩大消费需求，特别是扩大城市中低收入家庭和农民的消费需求上来。但是，遗憾的是，直至2005年，我国扩大内需的任务，依然没有得到明显改观。许多专家都认为，今年经济运行中存在的两个突出问题，依然是“投资过快增长、投资消费比例失调和出口增长过快、顺差太大”。

　　消费、投资、出口是拉动经济增长的三驾马车，在消费不振的情况下，经济增长就不得不倚重于投资、出口的拉动。在这种情况下，一方面，许多地方以投资求发展的冲动和欲望非常强烈，这就造成了宏观经济的过热；另一方面，许多地方为了单纯地追求GDP增长，对外出口数量大增，相互间展开恶性竞争，最终陷入增产不增收乃至赔本赚吆喝的“悲惨式增长”中。

　　据摩根士丹利公司统计，从1996年到2003年，中国的廉价商品为美国消费者节省了6000多亿美元。而今年5月9日英国的《金融时报》载文指出，中国贸易顺差使得贸易逆差的美国更加富裕。中国的国民财富在进出口贸易中，就这样无形地转移到了国外。

　　记者手记：

　　对工业用地采取“压低地价”的“协议出让”，而对住宅用地实行“价高者得”的“招拍挂”。在许多地方，这种存在已久的土地有偿使用的二元政策，造成的危害是深远而广泛的。它不但容易造成土地腐败的发生，导致国有土地资产的大量流失；还会促使住房价格的飙升，直接损害到民众的切身利益，导致我国内需不振；而且它还会威胁到我国国民经济的健康稳定运行，造成我国国民财富的大量流失。对此，我们必须引起高度的警惕。

　　中央经济工作会议提出明年经济工作有八项主要任务，其中头一项任务就是稳定宏观经济政策，保持经济平稳较快增长的良好势头。要实现这一点，“关键是要努力扩大国内需求，坚持实施稳健的财政政策和货币政策，继续加强和改善宏观调控。”并着重指出“扩大内需是我国经济发展的长期战略方针和基本立足点。”同时，中央经济工作会议提出，明年经济工作重在解决民生问题，要“着力解决关系人民群众切身利益的问题。”

　　土地是保障社会经济全面协调可持续发展的重要物质基础，在土地管理领域将科学发展观落到实处，其意义自不待言。令人欣喜的是，对于全国一些地方土地有偿使用中存在的二元政策问题，国土资源部现在已经引起了高度的重视，并正在采取切实有效的措施。而宁波市政府更是作出了有益的探索和尝试，而且这种尝试“已经在全省，甚至全国引起广泛关注，西安、青岛、大连、南京、杭州等许多城市都已派了政府和企业组成的考察团前往取经。”我们相信，在科学发展观的指导下，“土地作为财富之母“，在加强和改善宏观调控，保障经济平稳较快增长，着力改善民生方面，今后必将发挥越来越重要的作用。