如何促进社会公正
发表日期：2006年11月1日 ：吴忠民
消除妨碍我们重视社会公正问题的几个流行观念
就和谐社会的构建而言，起码有两个方面属于相辅相成的基础性内容，一个是发达的经济，另一个是起码的社会公正。毋庸讳言，目前中国的具体情形是社会发展滞后于经济发展，社会公正已经成为各个阶层所高度关注的一个问题。这些年来，我们对社会公正问题之所以没有给予应有的重视，原因是多方面的。其中的一个重要原因，就是有一些观念在妨碍着我们重视社会公正问题。这些观念主要包括：“原始积累不可避免”，“国家财力不足”，“重视公正便会妨碍效率”。所以，要想真正重视社会公正问题，以有效地推动和谐社会的建设，就必须对于这些观念进行一番必要的反思。
一是“原始积累不可避免”之说。这种观念尽管在正式媒体上讨论的少，但是不少人在一些小型会议或在私下场所当中谈得比较多，实际的影响面比较大。这种观念认为，欧洲早期的现代化进程是通过“火与血”的原始积累来实现的，而且这种原始积累的过程是任何一个从事现代化建设的国家都不可避免的；中国既然要搞现代化建设，就免不了出现一个残酷的、牺牲多数人利益的原始积累时期，在这样一个时期少数人迅速积累财富和多数人的利益受到损害是必然的事情。
“原始积累不可避免”之说的误区在于，对于各个国家复杂的历史过程进行不恰当的、简单的类比。由于历史条件和国情的不同，在欧洲早期现代化进程中出现的原始积累现象在当今中国社会并不见得会重现。其一，同欧洲早期现代化建设时期有所不同的是，随着人类文明的进步，人权保护、平等、以人为本的观念在世界范围内已经深入人心。比如，以往的选举有着种种身份或资格的限制，而现在的选举则排除了一切不合理的限制。再如，保护人权已经写入了我国的宪法当中。在这样的情形下，拒绝一切形式的人为剥夺，已经成为中国社会大势所趋、民意所向。任何形式的剥夺，在社会基本价值观层面上会遭到明确的反对，在现实社会层面上会招致民众的广泛抵触。其二，与以往不同的是，人类已经发明了保护社会成员基本生存条件的基本制度和种种方法。中国完全可以通过社会保障制度，通过税收，有效地实现社会转移支付，使富裕群体的利益增进和弱势群体的生活处境改善两者之间实现同步化，从而避免两极分化现象的出现或加重。虽然中国社会要想完全做到这一点还需要一个过程，但是这个过程毕竟已经开始启动，其前景完全可以预期。其三，同欧洲早期现代化建设时期迥异的是，中国现在以政府为主的公共权力十分强大，拥有很大的资源控制力和调节力，能够在社会公正方面做很多事情。只要公共权力运用得当，中国可以从长远考虑而避免许多由市场自发性所造成的种种缺陷。比如，可以限制某些群体的不当行为，可以举办社会所必不可少的公益事业，可以防止过大的贫富差距，可以主动地改善基本民生状况，可以有效地扩大内需，等等。其四，一些的发展中国家和地区成功经验也说明了欧洲早期工业化时期的原始积累现象可以避免。韩国和中国的台湾省的发展历程证明，在经济高速发展的同时，仍然可以保持相对的社会公正状态。
二是“国家财力不足”之说。这种看法认为，现在之所以还不能优先重视社会公正问题，是因为中国是一个发展中国家，国家的财力十分有限。
公共投入至关重要。一个国家必须通过有效的公共投入，为社会成员提供有效的公共产品，才能实现社会的公正，才能维持社会的正常运转，才能保证经济和社会的协调发展。这里，国家拥有必要的财力是公共投入的前提条件。就中国的目前状况而言，随着改革开放以来经济的高速发展，国家财力也得到了大幅度的增长。2005年仅税收一项就突破了30000亿元，国家的外汇储备已经超过了8000亿美元。就实现初级的和基础性的社会公正而言，国家的财力条件已经具备。
显然，就现实情况而言，国家的财力问题已经得到了初步的解决，已经不能成为不重视社会公正的理由。问题的症结不在于国家是否拥有了一定的财力，而在于公共投入的优先次序呈现出一种明显颠倒的状况，很不正常。其一，用于基本民生方面的公共投入比例过小。就基本民生方面的公共投入而言，社会保障和福利支出占国内生产总值比重、公共教育支出占国内生产总值比重和卫生保健的公共支出占国内生产总值比重是主要的指标。社会保障和福利支出占国内生产总值比重只有3%，公共教育支出占国内生产总值比重只有2.9%，卫生保健的公共支出占国内生产总值比重仅为2.0%。同一些具有一定代表性的主要国家相比，中国现阶段在基本民生方面公共投入的这三项主要指标或者是最低的，或者是倒数第二低的；综合地看，这三项主要指标的平均值是最低的。其二，与之形成鲜明对照，另一方面则是不合理、比重过大的公共投入。一个比较突出的现象是，我国的行政成本过高，国家财政在一般公务方面的支出比重过大。我国政府在一般公务方面的财政支出比重高达24.7%，这在各国当中是最高的。每年全国只是花在公务用车上的费用就达3000亿元以上。另外还需要引起人们注意的是，国家在一些属于“豪华”性基本建设方面进行了大规模的公共投入。
由此可见，如果中国目前公共投入的优先顺序得以适当的矫正，那么，即便是在国家财力现有的条件下，也能够使中国的社会公正程度得到大面积的、大幅度的提升。
三是“重视公正便会妨碍效率”之说。这种看法认为，中国目前必须将效率放在第一位，所以，重视社会公正问题必然会妨碍经济发展的大局。
这种看法的第一个误区在于错将社会公正与平均主义混为一谈。平均主义固然是与效率相悖的观念，但是这并不意味着社会公正同样与效率相悖。平均主义的本质是削高平低，强调社会成员生活状态的相似和均等。平均主义如果得以盛行，必然会形成一种多数人剥夺能力强、贡献大的少数人的局面，从而损伤了这个社会的活力。问题在于，真正的、现代意义上的社会公正并不是平均主义，而是一个同现代社会和市场经济相适应的基本价值体系。公正是现代社会的制度设计和政策安排的基本依据，其精义是强调给每个社会成员所应得，强调每个社会群体和每个人“各尽所能、各得其所”。公正是由对社会成员基本生存条件予以保护、机会平等、按照贡献进行分配以及社会调剂这样几项基本规则构成的有机体系。在公正基本规则体系当中，任何一项都是不可缺少的，都具有着特定的重要功能，而其中的机会平等规则和按照贡献进行分配规则是一个社会提升效率、激发活力所必不可少的。
这种看法的第二个误区在于没有看到，现在的效率出现了一些问题，恰恰是因为在社会公正方面做得不够好。就经济的直接推动力而言，无非是来自三个方面，即：外贸拉动、投资拉动和内需拉动。由于中国是一个大国，所以在这三项拉动力当中，内需拉动的作用又要远远超过其他两项拉动力。目前中国的经济出现了一些令人担忧的迹象：消费率低，投资率高，外贸的依存度更是高达70%以上。这说明，中国的经济发展存在着某些不健康的现象。而中国经济之所以缺乏持续的内需推动力，一个重要的原因就在于对于社会公正不够重视，致使中国的社会结构层面上出现了一些问题。比如，中国现在城市中的中等收入人群比例过小，而低收入群体和中低收入群体所占的比例高达64%，造成民众购买力的严重不足。于是，中国现在出现了一种似乎十分矛盾的现象，一方面大量的耐用生活物品的生产能力过剩，另一方面却是许多社会成员买不起基本的耐用生活品，或者是为了防范未来的风险而不愿将手头的资金用于日常消费。显然，解决中国经济发展的持续推动力的关键在于，实现初级的社会公正，建立起基础性的社会救助和社会保障体系，大幅度减少低收入群体成员的人数。如果这项任务能够完成，便可以不但直接增强内需拉动力，而且还可以通过建立起基础的社会保障体系，使大量社会成员生活的后顾之忧得以解除，从而间接地增大对日常消费的投入，扩大内需拉动。
维护并实现社会公正，既是现代社会文明的标志，同时也是现代化进程中的客观需要。显然，在中国现阶段，对于社会公正问题解决得如何，将直接影响到和谐社会的建设以及经济形态的健康与否的问题，特别是对于和谐社会建设的开局更是影响重大。而为了卓有成效地解决社会公正问题，就必须摒弃“原始积累不可避免”、“国家财力不足”、“重视公正便会妨碍效率”等有害的观念。
需要指出的是，社会公正的实现是一个由初级到高级循序渐进的过程。就中国目前现实的物质基础条件而言，高级或中级水准的社会公正一时还不可能做到。但是无论如何，基础层面上的（低水平广覆盖）、初级水准的社会公正应当起步了，我们国家现在已经具备了这方面的物质以及社会方面的基本条件。对此，我们不能以任何理由予以拖延，否则，和谐社会的建设将成为一句空话。
构建一个以中等收入者为主的社会阶层结构
中国现在的社会分配结构不尽合理。例如，当前全国城市居民低收入者以及中低收入者的比例是80%多，中等收入者只占全部城市居民的10-15%。这样的收入结构，不是一个健康的结构，不可能造成一种和谐的社会局面。要想构建一个和谐的社会，就必须培育一个庞大的中等收入者人群，形成一个“两头小，中间大”的橄榄型的社会分配结构。这种社会分配结构既是公正的，也是和谐的。这一点，已经越来越得到社会各个层面人们的广泛共识。
“两头小，中间大”的橄榄型社会分配结构是指，在全体社会成员当中，收入较高的社会群体和收入较低的社会群体的比重都比较小，而居于两者之间的中等收入者群体的规模最大，绝大多数的社会成员都是中等收入者。
橄榄型的社会分配结构在很大程度上反映了社会阶层结构的公正性：它反映出一个社会的普遍受益、共享社会发展成果的具体状况；反映出以绝大多数社会成员为基点（数学上的大数原则）的制度设计的公正性和社会政策实施的力度；也反映出社会成员的实际能力与收入状况之间的合理对应，因为在一个社会中能力强者和能力低者均占少数，而能力居中者占多数。
为什么说中等收入人群占大多数的“两头小，中间大”的社会分配结构最有利于社会的和谐和安全运行？起码有这样几个理由：
第一个理由是，有恒产者方有恒心。这是一个很简单的道理。当人们一无所有的时候，就很难对社会有一个积极认同的态度，就很希望瓦解现有的社会秩序，希望重新产生一个有利于自己的社会分配结构；但是，当人们普遍拥有了一份来之不易的、像样的家庭财产，有了一份稳定的职业，过上了比较“体面”的生活时，就会希望社会保持一种稳定的局面。
第二个理由是，中等收入者相对来说更容易遵守法律法规。就一般情况来说，中等收入者的文化水准高一些，理性化的成分多一些，心态也比较稳定。这样，中等收入者就更倾向于通过法律法规来协调相互之间以及与其他群体之间的利益关系。
第三个理由，中等收入者是富人和贫困人口之间的有效缓冲带。在一个社会当中，富人群体和贫困群体之间相对来说最容易产生隔阂和冲突。而中等收入者群体同这两个群体相对来说容易相安无事。这样，中等收入者的比重如果很大，那么，就可以比较有效地缓冲富人群体和贫困群体之间的紧张关系。
第四个理由，大比例的中等收入者群体能够有效地援助弱势群体，使其处境得到大幅度的改善。弱势群体只靠自己的力量是无法摆脱其弱势境地的。这就需要社会的援助。就总体而言，社会援助的力度取决于公共投入的力度。而公共收入的多少取决于税收的状况。税收的多少则取决于经济状况较好的社会主要群体比重的大小。在一个社会当中，富人群体成员的比例不可能太高，因而也就不可能成为社会主要群体。这样看来，只有中等收入人群才能成为经济状况较好的主要群体。如果中等收入者群体的比例能够占据主要位置，比如说达到80%的比例，那么，不但能够具备大幅度改善弱势群体处境的能力，而且同时也就意味着减小了弱势群体成员的比例，减小了援助弱势群体成员的压力。
第五个理由，中等收入者对于经济滑坡和经济危机的承受力较强。任何一个国家的经济现代化进程都不可能是完全平稳的，总会出现程度不同的波动、摇摆甚至是某个时期的滑坡和萧条。对于贫困者来说，经不起经济波动和萧条的打击。他们的收入水准本来就只是刚好温饱。在这样的情况下，整个国家的经济状况一旦恶化，就意味着贫困者可能连温饱的日子都要受影响。而对于中等收入者来说，国家经济状况的恶化，虽然会对生活水准产生不小的影响，但还不至于影响到其基本生计的地步。
第六个理由是安全系数的简单计算。贫困群体当中对于社会不满的人的比例相对来说比较高，假设每十个贫困者里面就会出一个对社会不满的人。我们再假设，一个国家当中只有十万个中等收入者，一百万个贫困者，而一百万个贫困者当中就会出现十万个对社会不满的人，这样，平均每一个中等收入者就会面对一个对社会不满者。所以，这种状况下的社会的安全系数是最低的，社会是最不稳定的。如果情况倒过来，假设一个国家当中有以前一百万个中等收入者，只有十万个贫困者，而十万个贫困者当中会出现一万个对社会不满的人，这样，平均每一百个中等收入者才会面对一个对社会不满者。这时社会的安全系数毫无疑问是很高的，社会是非常稳定的。
建立一个初级的社会公平保障体系
现在我们应当开始着手建立初级的社会公平保障体系。之所以如此，是由两个方面的原因所决定的。一方面，社会的现实状况以及建立和谐社会的迫切需要，促使我们必须注重社会公平保障体系的建立。另一方面，中国现在已经具备了一定的实力，但是，中国还不是一个发达的国家，甚至还算不上是一个比较发达的国家，特定的国情条件决定了在中国建立一个高级的或者是中级的社会公平保障体系是一件力不胜任的事情。这样两个方面的原因，决定了在中国现阶段应当开始建立一个初级的社会公平保障体系。
初级社会公平保障体系的基本特征是低水准、广覆盖、有实效，其指标不一定面面俱到，但主要指标应当具备。可以考虑用5年的时间完成这一任务。在五年之内，打好初级社会公平保障体系的基础，并形成一个合理有效的定制。五年后，再进一步加大力度，扩大战果，使初级社会公平保障体系再上一个台阶。
对于国家来说，近期需要做的事情可以分为两大块，一是国家的直接投入，二是国家的立法、监督、执行和引导。这里，我们重点分析一下前者。
就建立初级的社会公平保障体系而言，国家每年究竟需要投入多少资金？如果不算需要偿还的社会保障“历史欠账”， 按保守的估算，国家每年大约需要支出2670亿元（不包括国家在城市义务教育已有的支出）。其支出大致可分为两个部分。（1）在城市每年大约需要支出1500亿元。主要包括：“三险”开始覆盖全部的工人包括农民工，大约需要国家垫支600亿元以弥补缺口；开始对工人尤其是农民工进行常规的职业培训，需要国家支出200亿元；适当增加失业保险支出，需要200亿元；扩大低保范围并适当提高低保标准，国家需要支出300亿元；适当增大对义务教育的投入，国家需要支出200亿元（不包括国家在城市义务教育方面已有的支出）。（2）在农村每年大约需要1020个亿。主要包括：国家对农村养老保险需要支出200亿元；国家对医疗保险需要支出320亿元；在农村义务教育方面，国家应当出资并免除所有小学生、初中生的教材费计250亿元，适当减免部分小学生、初中生的学杂费计200亿元，两者相加共计450亿元（不包括国家在农村义务教育方面已有的支出）；扩大农村的低保范围并适当提高低保标准，需要国家支出50亿元。(3)在城市和农村，应当增大对抚恤事业的投入，需要支出150亿元。
显然，上述资金数额没有超出国家财政能力的可承受范围，国家已经具备了建立初级社会公平保障体系的实力。
至于建立初级社会公平保障体系的资金来源，可否作这样的考虑：其一，在新增财政收入支出当中确定一个较大的比例，并形成惯例。此举相对来说更容易被人接受，可行性程度高。这方面，可以借鉴上海的作法。2005年上海市人民代表大会决定，将新增财政支出当中的70%用于基本民生。其二，将已有财政支出的比例结构作适当调整。比如，可以将用于竞争性领域的支出逐渐减少，大幅度减少豪华性公益工程的建设支出。其三，以土地换保险。将一部分用于补偿征地的资金用于被征土地农民的养老保险和医疗保险。其四，发行专项国债和福利彩票。按照福利彩票专家的估计，我国目前仅在福利彩票方面，公益事业的每年收入仍有400-500亿元的增长空间。
需要提及的是，目前对于国企老职工在社会保障方面的“历史欠账”约为2.5万亿元。对于这一部分的缺口，可以通过国有资产的专项切块，如通过减持国有股、动用部分外汇储备等方法，来陆续冲抵。
在建立社会公平保障体系方面，国家需要做的另一方面的事情是，通过立法、监督、执行和引导，来保障社会成员的基本权利。包括：制定《社会保障法》以及相关的法律法规；修改《劳动法》，制定相关的、一系列的法律法规，并予以切实的落实；逐渐实现政府的职能由经济型政府向公共服务型政府的转换；确立劳动监查机构的权威地位，加强劳动监查队伍的建设；妥善解决已有的征地、拆迁等问题，并防止类似事情的发生；建立同现代社会和市场经济相适应的各种社会组织和利益协调机制；等等。
（单位：中央党校社会学教研室）
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