对改革进行改革

　

　

    本文的题目很拗口，但寓意深刻。

 

    最近几个月，国内经济学家在热烈地讨论我国下一步改革该如何走。在讨论中，五花八门的观点俯拾皆是。

 

    其实，无论是前苏东地区，还是拉美，当改革进行到一定阶段后，总会面临着如何进一步深化改革的问题。在拉美，经济学家讨论得较多的是如何对改革进行改革，即如何reform the reforms, 或如何进行reforms of the reforms。（reform这个词在这里既被用作动词，也被用作名词。）

 

    毫无疑问，对改革进行改革的目的无非是：在继续推动改革的同时，必须要最大限度地降低改革带来的社会成本。

 

    下文是我前年写的。希望拙作能为我国经济学家的讨论提供一点food for thought.

 

 

    拉美经济改革的声势之大、范围之广、影响之深，不仅在拉美历史上是前所未有的，而且在整个第三世界来说也是非常引人注目的。无怪乎有人称这一改革为拉美大陆上的一次“经济政变”。

 

    拉美国家的改革开放主要包括以下几个方面：

 

    一、贸易自由化。在实施进口替代发展模式期间，拉美国家通过高筑贸易壁垒等手段来保护国内市场和民族工业。为了开放市场，从80年代末开始，拉美国家实施了贸易自由化战略。就整个拉美地区而言，平均关税已从改革前的44％下降到目前的10％左右。此外，拉美国家还降低了非关税壁垒，基本上取消了用行政手段控制进口的做法。

 

    二、放松对外资的限制，从而使外资的投资领域进一步扩大，申报和审批过程中的行政程序更加简化。此外，拉美国家还通过提高利润汇出的额度和允许外资参与私有化等方式来吸引外国直接投资。

　　

 　 三、私有化。为了扭转国有企业长期亏损和效益低下的局面，拉美国家对国有企业实施了私有化。私有化的方式主要包括以下几种：（1）直接出售，即把企业直接出卖给私人投资者。这种出卖法通常采用竞争性的招标程序，以便使政府获得一个较高的价格，对有意购买者来说也公平。（2）公开上市，即把企业的股份在国内股票市场上出售，有时也在国际市场上出售。（3）管理人员和雇员购买，即把国有企业直接出售给本企业的工人或管理人员。（4）合资，即把国有企业的部分产权直接出售给私人投资者，其余部分由政府保留。出售的那部分通常会成为一个新的公司。（5）特许经营权和租赁，即私人公司在特定时间内（通常为15～30年），向国有企业租赁资产并接管其经营活动；有时还可在租赁期满时购买这家企业。私人公司在支付租金后可保留所有经营利润。特许经营权与租赁的不同之处主要在于：特许经营权的所有者有责任承担部分或所有新的投资，而租赁者则不必进行投资，仅仅负责现有的经营活动。

　

　 四、税制改革。改革前的拉美税制存在许多不合理性。它的多重税率无功效可言，复杂的税率居于很高的水平，从而扭曲了企业的决策，也使居民的储蓄积极性受到了损害。政府试图通过税收的杠杆作用促进投资或发展某些部门。但是，由于税收机构软弱，免税得不到有效的管理，因而“寻租”行为十分严重。进入90年代后，拉美税制改革全面展开。改革的方向是实现中性化，并在立法和行政管理方面使税制简化，力求获得更多的的税收。

 

　 五、金融改革。在改革前，拉美国家的金融体系受政府垄断的程度很高，金融体制高度分割，“金融压抑”司空见惯，银行效率低下。进入90年代后，拉美国家加快了金融改革的步伐。改革的重点是：降低政府在配置银行信贷方面的作用；最大限度地放开存款和贷款利率；降低存款准备金率；加强中央银行的独立性；强化对金融机构的监督和管理。这些改革措施使拉美的金融体制朝着金融市场的自由化和建立一个有效的的管理体系这两个方向迈出了重要的一步。

 

　 六、劳工制度改革。改革前，政府对劳动力市场的有力干预，加之工会组织“战斗性”很强，因此，拉美国家的劳工制度具有强烈的“刚性”。90年代以来，越来越多的拉美国家开始进行劳工制度改革。改革的重点是减少解雇雇员的成本和简化招聘临时工的程序，使雇员和雇主的关系更加适合市场经济体制的要求。

 

　 七、社会保障制度改革。改革前拉美的社会保障制度覆盖面小，效率低下，财政失衡严重。进入90年代后，一些拉美国家仿效智利的做法，建立了一个以“个人资本化帐户”为基础的私人养老金基金，并发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄率和维系社会保障基金的平衡创造了条件。

 

    总的说来，拉美的经济改革取得了明显的积极成效。这一成效体现在以下十个方面：（1）改革使拉美经济在进入90年代后摆脱了“失去的十年”的阴影，走上了复苏之路。(2)国民经济实现了从封闭的进口替代模式向外向发展模式过渡的转变。（3）国民经济活力有所增强，抵御外部冲击的能力有所增强。（4）财政失衡的现象有所减缓。（5）恶性通货膨胀得到控制，宏观经济形势开始好转。（6）大多数人的生活水平有所提高。（7）外资开始回流，为经济复苏提供了保障。（8）国家的“生产者”作用有所降低，国有企业严重亏损的趋势开始得到扭转。（9）市场机制的功能和作用在不断强化。（10）区域经济一体化再度兴起。

但是必须指出，拉美的改革也产生了一系列问题：

 

    第一，新自由主义理论积极推崇的国有企业私有化使一些私人资本和外国资本的生产集中不断加强，也使失业问题更为严重。此外，由于经营不善或国家停止拨款后资金周转发生困难等原因，一些国有企业在私有化后陷入了困境，最终不得不再次被国家接管或以政府的财政“援助”度日。可见，私有化不是解决一切问题的“灵丹妙药”。

 

    第二，改革使收入分配不公的问题变得越来越严重。新自由主义理论推崇效率优先，漠视公平的重要性和必要性，并认为市场是万能的。诚然，收入分配不公不是改革的必然结果。但在许多拉美国家，少数人从私有化和市场开放等改革措施中大发横财，而社会中的弱势群体则没有、或很少从改革中得到好处。其结果是，两极分化和贫困化十分严重。墨西哥是一个典型的例子。改革前，墨西哥只有2位亿万富翁，90年代后期却增加到20多位；与此同时，墨西哥的贫困人口却未见减少。不容否认，收入分配不公是墨西哥恰帕斯州农民揭竿而起的主要原因之一。

 

    第三，市场开放导致不少竞争力弱小的本国企业陷入困境。新自由主义理论主张最大限度地开放市场。在拉美，市场开放的过程是一个外资企业不断入侵的过程。有些民族企业在竞争中仍然能保持自己的优势，并在竞争中不断壮大自身的实力，但有些民族企业则因不敌外来竞争而陷入困境。这种情况在开放度较高的墨西哥和阿根廷等国尤为明显。

 

    第四，在重新定位国家作用的过程中忽视了社会发展的重要地位。新自由主义理论要求把国家的作用降低到最低限度。在新自由主义理论的影响下，拉美国家的政府通过私有化等手段退出了生产领域，并减少了对经济的直接干预。这无疑为市场机制发挥其积极作用创造了条件。然而，拉美国家似乎从一个极端走向另一个极端。例如，有些国家的政府为了实现财政平衡而减少了对文教卫生领域的投资，从而使低收入阶层得不到必要的服务；有些国家的政府则将一些社会服务设施交给追求利润最大化的私人部门去管理，失去了政府在社会发展领域中的主导地位。

 

    第五，不成熟的金融自由化和过早的资本项目开放增加了金融风险。在推动金融自由化的过程中，政府未能有效地对金融部门加以监管。其结果是，有些银行为追求高利润率而从事风险过大的业务，有些银行为应付政府有关部门的检查而作弄虚作假，有些银行则将大量贷款发放给少数“关系户”。不容否认，政府放松对金融业的监管，是近年来许多拉美国家爆发银行危机的主要原因之一。

 

    与国内金融自由化相对应的是开放资本项目。开放资本项目是必要的。但是，国际资本的无序流动以及巨额游资的冲击，使拉美国家面临更大的金融风险。1994年的墨西哥金融危机、1999年的巴西货币危机以及2001年的阿根廷债务危机，都与过早开放资本项目有关。