总统制的危机

总统制的危机

    

    摘要：胡安•林茨是美国耶鲁大学政治学与社会科学斯特林讲座教授，因其对威权主义与极权主义、政党与精英、民主制的崩溃以及向民主制的转化等研究领域所做出的贡献而广为人知。1987年林茨被授予西班牙社会科学领域的阿斯图里亚斯王子奖。本文以于1989年5月在乔治敦大学拉丁美洲研究计划组织以及在华盛顿举行的学术会议上发表的论文为基础。

    随着全球越来越多的国家转向民主制，对于可供选择的宪政形式和制度安排的探讨兴趣业已超越学术圈的范畴。在智利、韩国、巴西、土耳其和阿根廷等各不相同的国家中，决策者和宪法专家激烈地争论着不同类型的民主政体所具有的优点。某些国家，例如斯里兰卡已经从议会制政府转向总统制宪政。另一方面，拉丁美洲国家尤其深受20世纪70年代西班牙从威权主义政治向民主政体的成功转型的影响，而相关国家所选择的议会制政府体制极大地促进了这一转型。
    西班牙并非唯一的展示议会体制所具有的价值的案例。事实上，当前全球的绝大多数稳定运行的民主国家都是议会制政体，在这一政体下行政权力来源于立法机关中的多数，其生存也依赖于立法机关中的多数。
    相比之下，美国是唯一保持长期宪政延续性的总统制民主国家。而芬兰和法国的宪政框架属于混合型，而非真正的总统制系统;在法兰西第五共和国，依旧不存在陪审团制度。除美国外，智利是唯一得以在一个半世纪中维系总统制政府模式下的宪政延续性相对稳定的国家，但是智利的民主政体于20世纪70年代垮台。
    议会制政体当然也是不稳定的，特别当处于严重的种族冲突的境况下，正如近期非洲历史所证明的那样。同时印度和某些加勒比海沿岸的英语国家的经验显示：甚至在高度分裂的社会中，周期性的议会危机并不必然转化为全面的政体危机，同时对总理和内阁的罢免并不意味着民主的终结。
    本文的重点是议会制民主体制在历史上的更加出色的表现并不是偶然的。对议会制和总统制的仔细比较会得出结论认为：总而言之，前者较之后者更有益于稳定的民主制度。这一结论尤其适用于存在深刻的政治分歧和大量政治党派的国家;对这些国家而言，议会制通常为保持民主政治带来更大希望。

                                议会制VS总统制

    严格意义上讲，在议会制政体中，在民主意义上是合法的唯一机构就是议会;在这一政体下，政府权力完全取决于议会的信任。虽然在某些议会制政体模式下，政党领袖的日益个性化(personalization)导致总理越来越类似于总统，但是除了解散议会并召集新的选举外，总理仍然不能越过议会的代表而直接对社会公众进行呼吁。议会制体系也可能包括通过直接投票竞选而产生的总统，但是他们缺乏同总理全面角逐权力的能力。
    在总统制体系下，行政首脑拥有大量宪法规定的权力(通常包括完全控制内阁和行政系统的构成)，他们由人民定期直接选举而来并且不依赖于议会的信任投票。行政首脑不仅是行政权力的掌控者，而且是国家的具有象征意义的元首，在选举间隔周期内唯有遭到严厉弹劾的情况下方能被更换。实际中，正如美国历史所显现的：总统制政体也许或多或少地依赖于立法机关的合作;因此在这一体制下，行政权力和立法权力之间的平衡可能会存在变化。
    关于总统制政府有两件事情是引人注目的。首先是总统对民主的合法性，甚至公民投票的合法性的强烈要求;第二是总统的固定任期。以上两点都需要加以说明。某些总统获得职位时在普选中的得票比例要低于很多领导少数派内阁的总理，尽管选民可能认为后者的合法性更弱。在此举一个例子，1970年阿连德在智利总统大选中通过不同类型的联盟获得36.2%的多数票，这将其置于迥异于苏亚雷斯在1979年西班牙大选中以35.1%的得票成为首相时的境况。正如我们所见，阿连德在得票率远小于普选中的绝对多数票的情况下获得了长达六年的执掌政府的授权，但是获得几乎同样的得票率的苏亚雷斯却需要与其他政党合作以维持其少数派政府。按照英国政治思想家瓦尔特•白哥合特(Walter Bagehot)的观点，我们会认为，总统制政体赋予了在任者以国家元首的“礼仪性”(ceremonial)功能和行政首脑的“实效性”(effective)功能，因此制造了一种光环，一种自我形象，一系列公众期许，这种期许完全不同于对总理所抱的期许，无论这位总理多么受到欢迎。
    但是，最引人注目的是，在总统制体系下立法者也能够对民主的合法性提出要求，尤其当他们代表能够提供清晰的意识形态和政治选择的拥有凝聚力和组织纪律的政党之时。当多数立法者所代表的政治选择与总统所代表的政治选择相对立时，这一要求就极其突出。在这种情境下，谁拥有更大的权力来代表人民说话，总统还是反对其政策的立法者中的多数呢?他们二者的权力都来源于在界限明确的各种选择中所进行的自由竞争中的选民投票，因此冲突就经常可能发生，甚至有时激烈爆发。不存在可以据此来解决这一冲突的民主的原则，由宪法设定的机制有可能被证实为过于复杂和墨守成规，因而在选民看来没有什么力量。所以过去在这种情况下，军队常常试图作为调解力量进行干涉就并非偶然了。也许有人会争辩美国业已成功地将类似冲突化为“常态”，从而使其得到平息。美国的政治机制和实践是如何实现上述结果的，对此加以解释兴许超越了本文的范畴，但是值得关注的是美国政党组织独一无二的分散性特征与此有关，具有讽刺意味的是，这种特征也引起了相当数量的美国政治学家的愤怒并导致他们呼吁更加负责的、意识形态严明的政党。不幸的是，美国的例子看起来是例外;现代政党的发展，尤其是在社会和意识形态方面两极分化的国家中，通常会激化而非缓和立法和行政部门间的矛盾。
    总统制的第二个显著特征，即总统的相对固定的任期并非没有缺陷。它将政治议程断裂为非延续的、严格分界的时期，未能给某些重大事由所需要的连续适应过程留下空间。总统授权的持续时间成为所有政治行为者考虑事情时的一大关键因素，就像我们将看到的，这一事实与某些重要结果相伴随。例如，可以考虑一下在总统死亡或丧失执政资格的局面下关于继任者的规定：某些情况下，自动的继任者已经另行选举产生，并代表了一种不同于总统的政治取向;另一些情况下，他们或许作为总统的竞选搭档而被任命，并未考虑其行使行政权力和维持大众政治支持的能力。巴西的历史为我们提供了有关第一种情况的事例，而阿根廷的庇隆夫人成为其丈夫的继任者则是第二种情况的例证。总统制政府陷入某种自相矛盾的境地：一方面它导致了权力的个人化，另一方面，当发生突发性的中途继任问题时，它的法律机制会导致某个人上台，而正常的选举过程是决不会使该人成为国家元首的。

                                  总统制的矛盾

    总统制政体荒谬地将相互矛盾的原则和假设结合在一起。一方面，该制度着手于创建强大而稳定的、在公民投票方面拥有充分合法性的行政部门，以有力地对抗立法部门中存在的一系列特定利益集团。在“人民”这一观念所暗含的卢梭式的民主概念中，人民是总统应该为其说话的人，这些利益集团缺少合法性;英美的观点也是如此，即民主自然会牵涉各种利益的竞争，甚至有时候是激战。那么，利益集团的冲突有希望出现在严格的政治领域之外的其他领域。另一方面，总统制政体反映出对权力个人化的深刻质疑：对国王和独裁者的记忆和恐惧不会轻易消失。在宪法规定的针对潜在专制权力的防御措施中，最重要的是对重新选举的禁令。其余措施，例如立法机关针对总统任命的建议和准许权、弹劾机制、司法独立以及类似智利的监察制度的机构同样反映出这一质疑。事实上，军队作为斡旋力量所施加的政治干预在特定的政治文化中甚至被视为对过分的行政权力的一种有效监督。我们可以深入探究一下拉美的总统制政体中宪法内容和政治现实的相互矛盾之处;该区域历史的所有研究者都能够举出许多例子。
    探讨如下两者之间的基本矛盾是有用的，一方面是对于强大而稳定的行政权力的渴望，另一方面是对同样的总统权力将影响总统制体系中的政治决策、领导方式、政治实践以及总统与其反对者的话语的潜在质疑。它提出了一个根据社会经济、政治和意识形态情况都难以完全解释的冲突因素。即便人们愿意接受西班牙社会本质上倾向于个人化这一具有争议性的观点，也没有多少人会怀疑，在某些情况下这一趋势得到了来自制度设计的强化。
    也许总结总统制体制和议会制体制的基本不同之处的最佳方式是指出议会制为政治过程注入了弹性，而总统制使其更加刚性。总统制的拥护者可能会回击说，这种刚性是一大优势，因为它预防了不确定性和不稳定性这些议会政治的特点。毕竟，在议会制政府之下，诸如政党、政党领袖、普通议员等多种行为者可能在选举间隔期内的任意时刻发生根本改变、发动重新结盟，最重要的是，选举或推翻总理。但是，虽然对于权威和可预测性的需求可能更有利于总统制，不过存在一些预料不到的发展情况——从在任者的死亡到在难以控制的情况所带来的重压之下所导致的严重判断失误——使得总统的统治比起总理来更加缺乏可预见性和更加虚弱。总理总是会试图使其合法性和权威得到支持，或者是通过信任投票，或者是通过解散议会并召集新的选举。而且，总理的更换能够不必引发政权危机。
    这类观点在政权转移和巩固期间尤其显得突出，此时总统制政体的刚性与议会制所提供的灵活性相比必然是不利的。

                                    零和选举

    上文的论述主要关注问题的制度维度;有关宪法规定(有些是成文的，有些是不成文的)的考虑在分析中占据了主导。然而，除此之外，我们必须关注直接总统选举制度中政治竞争得以组织起来的方式;这一制度中的领导方式;总统、政治精英和整个社会之间的关系;权力得以实施以及冲突得以解决的方式。制度安排直接抑或间接地决定了整个政治过程或者“统治方式”，这一假设是合理的。一旦我们描述了由于不同的制度安排而导致的议会制和总统制政府形式之间的区别，就要准备好询问两种形式中哪一种形式为创建、巩固和维系民主提供了最好前景。
    总统制不可避免存在问题，因为它是遵照“胜者全得”的规则运作的，这一制度安排往往使民主政治成为一种零和游戏，尽管存在着这种游戏所预示的潜在冲突。虽然议会选举能够使某个单一政党成为绝对多数，但是更多情况下选举将代表权赋予了多个政党。权力分享和政治联盟是相当普遍的，因此在任者往往对小政党的需要和利益也要予以关注。反过来，这些政党对分享权力保持着期望，因此与这一制度整体是休戚相关的。相比之下，拥有独立权力和大众授权的信念可能会给总统灌输一种权力意识和使命意识，即使他仅以微弱多数当选。考虑到有关其地位和身份的这类设想，那么，比起作为总理来，总统在面对针对其政策的不可避免的反对意见时会更加恼火和沮丧，而总理都深知自己只是临时性政治联盟的代言人，而远非国家的喉舌或人民的保护神。
    由于缺少有凝聚力的绝大多数的支持，议会制体制不可避免地包含了那些在所谓的“协和式民主”(consociational democracy)中被制度化的因素。同样总统制政体也包含协和的因素，可能是作为不成文宪法的一部分。例如，当民主在委内瑞拉和哥伦比亚的不利态势下重建时，成文宪法呼吁建立总统制政府，但是主要政党的领导者迅速达成协和式协定以软化总统选举中严酷的胜者全得法则。

                                   政治与政党

    零和总统选举所带来的危险因为有关总统任期固定的刚性规定而得以缓和。在总统的整个任期内选举的胜利者和失败者可谓泾渭分明。没有可能发生政治联盟的转变、源自国家团结或紧急大联盟的政府支持基础的扩大、应对新的重大事件的新选举，等等。而失败者只能等待至少四年或五年，否则没有任何机会接近行政权力和职务。总统制政体中的零和游戏导致了总统选举中的风险，并不可避免地加剧了参与者的紧张关系和极化倾向。
    另一方面，总统的确带来了无可争辩的优点，即允许人们在可以预见的时间间隔期内公开、直接地选举他们的行政首脑，而不是将决定权留给政治人物的后台操控。但是这一优点唯有在存在一个清晰的授权结果的情况下才能体现。如果对最低多数没有提出要求，而多名候选人参与单轮竞争，那么，胜利者和失败者之间的差数可能过小而无法支持任何宣称一场决定性的公民投票已经完成的说法。为防止上述情况，有时选举法会对获胜多数的票数作出较低的限制，或者建立某种机制以便在没有人达到获胜所需的最低票数的情况下在候选人当中作出选择，这样的程序未必将总统职位授予得票最多的候选人。更常见的是有关决定性竞选的规定，它在两大主要候选人之间建立起面对面的对抗，这会带来前面提到的两极化的可能性。在多党制体系下，拥有两位候选人的选举可能导致的结果之一就是可能形成广泛的联盟(或者是在决定性竞选中，或者在选前的操作中)，在这种联盟中，极端主义政党获得了过度的影响力。如果有相当数量的选民强烈认同这类政党，则某一个或更多的这类政党就有理由宣称在一场势均力敌的竞选中代表着具有决定意义的选民团体，因此可以提出要求。除非一个持中间立场的强大候选人能够召集起广泛的支持来对抗极端主义政党，否则，总统选举能够将选民分裂和两极化。
    在中间路线派在选民中占优势的国家中，极端主义往往遭到一致排斥，同时选民盼望左翼和右翼候选人仅仅在一种更广泛的温和的共识条件下存在分歧，在这样的国家中，总统竞选中潜在的分裂并不是严重的问题。一旦存在具有压倒优势的温和派选民群体，则任何同极端主义势力结盟或者立场向后者靠拢的人都不可能获胜，正如巴里•戈德华特(Barry Goldwater)和乔治•麦高文(George McGovern)懊恼地发现的那样。但是受到严重社会和经济问题困扰的社会，对于曾经受到广泛政治支持的威权主义政体存在分歧的社会，以及纪律严明的极端主义政党对选民具有极高吸引力的社会，是不适用于美国提出的这一模式的。在一个拥有不稳定选民的两极化社会中，没有哪位严肃的单轮选举的候选人能够忽视那些有可能决不合作的政党。
    两轮制选举能够避免某些问题，因为第一轮选举让极端主义政党看到了自己力量的有限，并允许两大候选人来判断为了获胜他们必须结成哪种同盟。这降低了不确定性的程度，并促成了就选民和候选人而言都更加合理的决议。实际上，总统制体制或许复制了某种类似于在议会制政体中组成政府的谈判的东西。但是两极化的潜在可能性仍然存在，因为孤立被相当比例选民和政治精英所厌恶的极端主义派系仍有困难。

                                  西班牙的例子

    为诠释上文的分析，我们可以考察一下1977年西班牙的情况，这一年是佛朗哥死后西班牙第一次举行自由竞选。当年举行的议会大选允许转型时期的首相冈萨雷斯继续执掌权力。他领导的西班牙中间民主联盟(UCD)作为第一大党出现，获得34.9%的选票和议会全部350席中的167席。苏亚雷斯领导的社会主义工人党(PSOE)赢得29.4%的选票和118个议席，共产党以获得9.3%的选票和20个席位从而紧随其后。由曼努埃尔•弗拉加领导的右翼政党人民同盟(AP)获得全部选票的8.4%和16个议席。
    上述结果清晰地显示，如果不是议会选举，而是举行总统竞选，那么，没有任何政党获得的选票超过多数。侯选者会被迫结成同盟以便有机会在第一轮或第二轮选举中获胜。然而，在选举之前，不存在任何有关选民偏好的分布情况的真实记录。在这种不确定的氛围下，形成联盟将被证明是困难的。当然那些处于优势的竞争者发现自己被迫组成不必然庞大的联盟。
    假设站在诸如冈萨雷斯这一候选人身后的反对佛朗哥的民主势力得以联合，同时考虑到对于共产党和它所代表的10%的选民的力量的期望，他将无法像竞争议会席位那样独立运作。一种人民阵线的思维方式主宰了竞选活动，并且可能淹没了不同的政党(从左翼极端主义政党到基督教民主党，以及处于中间派的温和的地区性政党)在大多数选区能够维持的独特身份。对支持改革，尤其是实际上终结了独裁主义政权的“改革协议”(reforma pactada)的中右翼而言，上述问题会变得更加尖锐。无论如何，可以确定的是，尽管在转型期间苏亚雷斯获得广泛支持，但是他原本可以或者能够将所有政党联合到社会主义工人党的右翼的。当时，相当数量的基督教民主党人，包括某些在1979年大选中转而支持中间民主联盟的人，都不愿意放弃在反对佛朗哥的时期所结成的政治联盟;另一方面，苏亚雷斯难以接受来自右翼的人民同盟的支持，因为后者延续了佛朗哥主义的某些成分。因此，人民同盟也不可能支持倾向于将共产党合法化的苏亚雷斯这样的候选人。
    在排除弗拉加(他后来成为了被反对派接受的领导人)将成为右翼势力候选人的可能性后，苏亚雷斯在整个选举过程中为了维持其作为佛朗哥政权的任何延续的替代选择的独特地位依旧面临着重压。事实上，中间民主联盟在引导其1977年的竞选活动时即反对右翼的人民同盟，同样也反对左翼的社会主义工人党。此外，因为对于人民同盟的力量以及它在左翼所激起的恐惧和憎恶的不确定，许多左翼的竞选活动也将弗拉加作为了靶子。其作用就是减少了两极分化，尤其老资格的民主主义者和民主政治的新人(它包括了中间民主联盟的领导层及其普通党员中的重要组成部分)之间的两极分化。右翼和中右翼政党的候选人不可避免地将攻击矛头指向左翼民主主义候选人的危险的支持者，特别是共产党以及代表巴斯克和加泰罗尼亚民族主义的党派。作为对右翼攻击的回应，左翼和中左翼的候选人理所当然地指向了其反对者的政策和佛朗哥的政策之间的延续性、在右翼阵营中被假定存在的未经改造的佛朗哥主义以及中间派民主人士在右翼联盟中的稀缺。
    毫无疑问，在1977年的西班牙一场总统选举肯定会比真实发生的议会选举带来多得多的不和。假如苏亚雷斯拒绝与弗拉加及其人民同盟达成谅解，或者，假如弗拉加由于受到自身关于人民同盟有机会成为两党制下的多数派政党这一过度膨胀的期待的误导，而拒绝了同苏亚雷斯一派结成任何同盟，那么，结果最有可能演变成左翼的苏亚雷斯和弗拉加同时获得多数选票。总统即使缺少来自立法机关多数的支持，只要选民支持度高，则他也会觉得自己在草拟宪法和推动远比1982年大选获胜后工人社会党首相冈萨雷斯所追求的更为激进的政治、社会改革时是正当的。记住以下这一点是重要的，即冈萨雷斯推行其改革之时，西班牙已经经历了五年较为成功的民主统治，此前是见证了工人社会党的理想化左翼失败的一党议会以及一次旨在争取大多数西班牙中间派选民的竞选。自佛朗哥时代以来西班牙政治明显受到议会制所蕴含的中庸之道的影响，若非如此，则向民选政府的转型和民主统治的巩固兴许会经历与众不同的更加艰难的过程。
    现在让我为自己增加一个缓和性的注解。我并非在暗示由总统选举所导致的两极化现象是总统制政府不可避免的伴生物。如果公民共识可靠地分布于政治光谱的中间地带，并且边缘化政党的能量的确有限，则任何候选人都不会有动机同极端主义政党合作。他们会为职位展开竞争，但是他们会在孤立状态下以及在很大程度上是作为一种言语上的行为而这样做。在先前存在温和共识的情况下，总统竞选不可能被证明导致的分裂是危险的。问题在于身处建立和巩固民主的艰难经历的国家中，类似的有利条件极少存在。当存在一个包含极端主义政党的两极化多党制体系时，当然不会有这种有利条件。

                                总统政治的类型

    方才我们主要聚焦于总统制对选举过程的影响，有人可能会注意到选举是一回事，而胜利者的执政期限是另一回事：一旦他获胜，他是否可以不去修复选举过程中造成的伤害以及恢复国家的和谐一致?他是否可以不授予失败的竞争对手——而不是其自己联盟内的极端主义成员——以职位，并使自身成为全体人民的总统?这样的政策选择当然有可能出现，但是这必然取决于新任总统的个性和政治风格，在次要的程度上还取决于主要的竞争对手。选举前无人可以确保新任总统会做出调和性的举动;当然，公民投票中的政治动员过程无助于这种形势的变化。新任总统必须权衡安抚其当前竞争对手的举措是否会过度削弱自身势力，尤其是他是否在冒着风险激怒其更加极端的盟友以致后者完全同自身决裂。另外其政治对手也可能拒绝接受上述恩惠，从而导致整个策略事与愿违。公然拒绝公开场合伸出的橄榄枝会使双方的态度变得冷硬，并导致更加严重的敌对和极端化。
    总统制对政治类型所造成的某些最为显著的影响起因于总统这一职位本身的特征。这些特征不仅包括同总统相关的巨大权力，还包括对总统的诸多限制，尤其是必须同立法机关合作的要求，当立法机关由总统所在政党的政治对手所掌控时，这种合作变得极其突出。然而，首要的是，存在时间上的限制，任职者的任期以及可能担任的任期的数量是固定的。总统这一职位是两维的，某种意义上是模棱两可的：一方面，他是国家元首，代表着整个国家;另一方面，他明确代表着某个党派的政治选择。如果他处在多党联盟的首脑的位置上，当他与获胜的选举联盟中其他成员打交道时，他还代表着选择中的选择(option within an option)。
    总统可能发现很难将他作为白哥合特(Bagehot)所谓的政体的“恭顺的”或者象征性的方面的首脑这一角色(白哥合特认为英国的君主完美地扮演了这一角色，而在共和议会制政体中，像意大利的桑迪罗•皮蒂尼[Sandro Pertini]以及西德的特奥多尔•豪斯[Theodor Heuss]成功地充当了这一角色)与他作为实效性的行政首脑以及为促进本党利益及其主张而奋斗的党派领袖这样的角色结合起来。要同时作为全体智利人民的总统和作为智利工人的总统并不总是那么容易的;既要成为拉莫内达(智利总统府所在地)优雅而有礼的主人，又要成为在足球场举行的群众集会上具有煽动性的演说家，这是件困难的事情。许多选民和重要的精英可能认为扮演第二个角色意味着背叛第一个角色，难道作为国家元首的总统不应该至少在一定程度上超越党派之上以成为国家的象征和维系政府的稳定吗?由于总统制体制与立宪君主制和既有首相又有国家元首的共和制是对立的，因此它不能容许这种截然的角色区分。
    或许总统与选民之间所存在的直接关系所导致的最为重要的结果就是总统所具有的作为全民代表的意识，以及伴随而来的总统倾向于将其支持者与作为整体的“人民”混合在一起的风险。暗含于总统权力中的公民投票这一因素有可能导致他所遇到的各种障碍和反对意见变得尤其令人讨厌。在其处于受挫的状态时，总统可能非常想要将自己的政策界定为公众意愿的反映，而将对手的政策界定为狭隘利益的自私自利的图谋。这种根据人民来对领导者作出的认同有利于培养一种可能成为力量来源的平民主义。然而它也可能造成拒绝承认绝对多数(更不要说相对多数)在议程设定方面作为民主正当性而提出的授权的局限。对反对派的漠不关心、不尊重甚至彻底的敌视这些令人悲伤的潜在可能性是无法忽视的。
    与相当强有力的总统不同，首相通常是议会的成员，即使拥有政府职位，他依旧是更为庞大的机构的一部分。首相必须在某个时间点根据大致平等的原则与支持他的议员见面，正如英国首相在下议院惯常的质询时间里所做的那样。如果首相领导着一个联合政府或少数政府，或者其所在政党在议会中仅获微弱多数，那么，他在脱离开议会的观点方面所能做的就极其有限了。相比之下，总统领导着独立的政府部门，并根据自身的意愿与立法机构的成员会面。在总统制政权中，尤其不确定的是反对派领袖的地位问题，他们甚至不担任公职，总之，他们不会拥有类似于英国反对党领袖所享有的半官方的地位。
    总统制政权中缺少一个能够作为温和派力量发挥象征性作用的君主或者“共和制总统”，这使总统制体制丧失了灵活性以及遏制力量的手段。大体上中立的身份能够在危机时刻提供道义上的稳定性，或者扮演介于总理与其反对者之间调解人的角色，当然这些反对势力不仅仅包括其议会中的反对者，同时还有军方领导。议会制政权存在一个议长或议会的首席成员，能够对议会中的反对派施加限制性影响，同时也包括首相本人，他毕竟是议长所主持的议院的成员。

                                双重合法性的问题

    鉴于其难以回避的制度性地位，总统可能会因为其支持者所持有的过分夸大的期望而成为焦点所在。这些支持者倾向于认为总统拥有的权力比他实际或应该享有的权力更大，有时他们在政治上被动员起来以反对任何阻碍其所支持的总统的对手。拥有广泛民意的总统与其支持者之间的互动能够使其反对者产生惧怕，并造成紧张的政治氛围。当总统具有军方背景或者同军方关系密切时，也会出现类似的情况，人们通常所看到的内阁制政府中不包括国防部长这一点推动了这一情况的出现。
    议会制体制中的部长所处的位置完全不同于总统制政体下的内阁成员。特别当处于联合政府或少数政府的情况下，首相同其下属各位部长之间的关系远远比总统同其内阁成员间的关系要更接近于一种平等对待的关系。(然而，我们必须注意到存在形成类似德国的总理政体的制度的特定趋势，在这种制度下总理能够自由选择内阁成员而无需经过议会的批准。拥有纪律严格的政党以及享有绝对多数议会席位的总理的议会制体制往往会变得与总统制政权十分相似。现代政治中将权力个人化的倾向[这尤其得益于电视的影响]不仅削弱了内阁部长的独立性，还弱化了内阁制政府中的共同掌权和集体负责的程度。)
    比起议会制内阁来，总统制内阁限制那些强大而有独立见解的内阁成员的可能性要低一些。总统制内阁的成员完全依赖其首脑的容忍而保住职位;一旦内阁被解散，则他们将一起远离公共生活。相比之下，议会制内阁中的部长并不依赖于首相，而通常是首相在议会中的同僚;他们可以离开内阁重新回到议会中的位置，能够在本党核心会议或者有关议会事务的正常议程中像其他成员一样自由地质询首相。然而，总统比起首相来能更为有效地保护本届内阁成员免遭外界的批评，而议会制中内阁成员通常在议会应对质询或者在某些极端情况下甚至在议会面临责难之前就选择辞职。
    为了弄清楚所有的总统制体制都是建立在双重的民主合法性基础上的，我们无需深入研究各种不同的总统制政权中行政与立法之间关系的复杂性：没有任何民主法则的存在是为了解决行政与立法之间关于两者中究竟何者才真正代表着人民的意志这一争论的。事实上，特别是在那些在现代化进程中存在显著的地区不平衡的发展中国家，立法机关的政治和社会观点可能不同于总统及其支持者所持有的观点。地区代表制原则通常因为代表名额分配不公或者遵循非比例原则的上议院这样的联邦机制而得到强化，它往往会赋予小规模的乡镇和农村地区更大的立法重要性。类似情境为总统质疑立法机关中政治对手的民主资格(democratic credentials)提供了依据。总统甚至可以指控他们仅仅是地方寡头和狭隘而自私的委托人的代表。这可能是真的，也可能不是真的;在地方名流、宗族首领、地主、牧师甚至老板的监护下投票比起在工会、社区联合会或政党机器的监护下投票来，情况可能更糟，但是也可能未必更糟。不管情况如何，现代城市地区的精英仍然倾向于对来自农村或乡下的议员在民主方面的忠诚抱以怀疑的态度。在这一背景下，因立法机关的抵制而受到挫败的总统将非常想要动员人民以反对可能存在的寡头和特殊利益集团，并强调只有自己作为人民的保护者而具有真正的民主合法性，同时在群众示威中督促其支持者对抗其反对势力。同时可以设想到的是，在某些国家，总统代表着更多传统的或乡下的选民，从而凭借其支持用以压制更为城市化和现代化的社区。
    更为令人不安的是，在缺少原则性的方式来识别真正的民主合法性的拥有者的情况下，总统或许会采用意识形态的方式来败坏其对手的声誉;制度上的冲突可能表现为某些具有潜在爆炸性的社会和政治冲突。在某些社会中能够通过谈判或合法手段加以和平解决的制度冲突在其他没那么安乐的社会中可能会在街头寻求其解决之道。

                                   稳定性问题

    总统制经常被人提及的优势之一是就是能够确保行政权力的稳定。这一特征经常被用于同许多议会制政府进行细致的比较，因为后者频繁出现内阁危机和更换首相，尤其在西欧的多党制民主国家更为常见。法兰西第三、第四共和国以及近期意大利和葡萄牙等国所出现的政治不稳定现象有助于某些学者，尤其是拉美国家的学者看低议会制，以及他们对总统制政府的偏好。但是上述不公平的比较显然忽略了议会制政府实际上所特有的高水平稳定性。有时其展现出的表面的多变性掩盖了掌权的政党的延续性、政治同盟的持久性特征以及政党领袖和关键性内阁成员没有辞职而是解决议会危机的情况。此外，总统制内阁的不稳定性被研究政府稳定性的研究者忽视了。没有被充分认识到的还有，议会制体制通常恰恰是依靠其表面的不稳定性而避免了更深层次的危机。首相陷入丑闻或者失去来自本党和多数联盟的支持，其继续任职将激起剧烈的动荡，这样的首相相对于腐败的和极其不受欢迎的总统来更加容易被免除职务。除非党派联盟使得组建具有民主合法性的内阁成为不可能的事，否则，议会最终将选择一位有能力组建新政府的首相。在某些更为严重的情况下，会举行新的选举，虽然它没有解决所存在的问题，甚至可能会增加问题，例如20世纪30年代魏玛德国的情况。
    议会制政体所蕴含的政府危机和部长频繁更换现象当然因为总统的固定任期而被总统制排除在外，但是这种高度的稳定性的形成是以类似高度的刚性(rigidity)为代价的。面对持续变化的情况时的灵活性不是总统制的强处。更换已经失去了本党或人民信任的总统是极其困难的提议。甚至当政治极化现象已经导致暴力和违法行为之时，总统依然能够顽强地保住其职位。当推出某种繁琐的机制以求撤换总统并代之以更具能力和深谙中庸之道的继任者时，也许就晚了。弹劾制度是相当不确定和耗时的，尤其与议会制中存在的简单不信任投票机制相比较时。四面楚歌的总统对其权力的运用可能会使得其反对者不愿意等到他任期结束再将其驱逐开，但是除了弹劾或者面对压力选择辞职外，几乎不存在任何宪法上的手段来取而代之。此外，这些完全合法的方式也会带来风险;总统的支持者可能感觉受到欺骗并站在总统背后对其予以声援，从而使政治危机进一步加剧。很难想象在没有求助于或者威胁要求助于人民或法庭(在更严重的情况下是军队)这样的非民主机构的情况下，这些问题可以单纯依靠政治领导人来解决。处于这种危机之下紧张的敌对关系在立法机构中是无处可藏的。在议会制体制中可能成为政府危机的事情在总统制体制下则能够转化为全面的政权危机。
    当在任总统死亡或者出现残疾时，则总统制的刚性也同样体现得很明显。一旦总统身陷残疾，直到其任期结束都会竭力隐藏这些缺陷。若总统出现死亡、辞职、遭弹劾或无法履行职责等意外情况，则总统制宪法会完全保证在不出现职位空缺或权力真空的前提下实现自动且迅速的接任者。在美国运作良好的副总统继任机制在其他国家可能运转不灵。尤其对于实行类似于1804年第十二条宪法修正案实施之前的美国宪法的国家则风险更大，因为它允许在总统竞选中实行分票，这样导致获胜总统和获胜副总统可能来自不同的政党。如若亡故或去职的总统与其合法继任者分属不同党派，可能造成前任总统的支持者鉴于继任者不能代表自己的政治选择和缺乏民主合法性而加以反对。
    时至今日，鲜有宪法能够容许类似美国1800年杰弗逊—玻尔竞选的情况再次发生。作为替代，现在的宪法要求总统和副总统候选人应一并予以提名，并严禁在总统竞选中实行分票。但是如此正式的规定对于控制提名的标准是无能为力的。毫无疑问，如下情况是存在的，副总统主要基于平衡选票的目的而被提名，因而代表着与总统的不团结。害怕失去自己权力的在任总统故意挑选一位力量微弱的副总统候选人，甚至在职的总统选择自己的妻子作为副总统，这样的情况并不鲜见。总统制体制无法确保本国选民或政治领袖可以选举出副总统来行使他们原本愿意赋予前总统的权力。副总统自动接任制度所保证的这种连续性看起来似乎是显而易见的，但现实情况没有这么明显。此外，直到尽可能快地举行新选举之前，由看守政府掌握权力仍然是明显可能的。可能需要进行职位更替的严重危机也可能提供了一个进行新的总统竞选的有利时机，这一点几乎是不可能的。

                                   时间因素

    根据定义，民主国家是一个暂时的政府，在该政权中，全体选民每隔一定时期就对其官员进行问责，并强制实施变动。对选举间隔期所作的时间限制可能是制约权力滥用的最佳保证，并且对于少数派而言是最后的希望。其缺陷体现在制约了政府有效履行其为获得竞选胜利而作出的承诺的能力。如果这些承诺意义深远，包括重大的社会变革计划，那么，多数选民可能认为其所选择的领导人因为有限的任期没有实现这些承诺而欺骗了他们。另一方面，总统的权力如此集中和广泛，以至于如果不通过限制总统当选的次数对其加以监督的话，会是件危险的事情。这样的规定可能是令人沮丧的，尤其当在任者是具有雄心壮志的时候;以维持连贯性的名义而修改规则的尝试经常显得颇具吸引力。
    即便在任总统拥有的雄心壮志不是无节制的，然而他对于自己所面对的时间限制和与其密切相关的政治承诺的认识必然会影响其政治风格。就总统而言，这种过分夸大的紧迫意识会导致考虑不周的政策提案、在政策实施方面过分草率的尝试、对合法的反对意见的无故愤怒以及其他的有害行为。一位不顾一切要实施国有化或土地改革计划的总统为了避免再次当选的失败，可能会不理智地花钱或冒着使国家两极化的风险以便使其政治计划变成现实。而一位期望本党或执政同盟能够赢得下轮竞选的首相则较少受到上述压力的影响。首相在执政期间会经历多届议会，却不至于唤起人们对产生独裁政治的恐惧，因为在不借助非宪政手段的情况下就能更换政府的可能性一直是存在的。
    在总统制政体中固定的任期以及对再次当选的限制作为制度是具有毋庸置疑的价值的，但它们意味着该政治制度每隔四年必须产生一位有能力和受欢迎的领导人，同时意味着无论即将离任的总统积累了什么样的政治资本，这些资本也不能在其任期结束之后继续发挥作用。
    所有政治领袖都对二号人物的雄心壮志感到忧虑，这有时是因为后者在职位接替顺序上为自己挤占有利位置，有时是因为他们的阴谋。由总统制政体所设定的固定而明确的职位接替日期会加剧在任总统对后者的关注程度。此外，人们希望保持政治的连续性，而这一愿望要求执政思路不存在跳跃，由此可以预见：在任总统可能会挑选一个应声虫而非一个有其自己的主张的人物来担任副手和继任者。
    不可避免的职位交替也制造了介于前任总统和其继任者之间的与众不同的紧张关系。新任总统可能会迫切地强调自身的独立性并且努力与前任总统区分开来，即便二者可能属于同一政党。前任总统深知总统职位带来的这种独一无二的荣誉感和权力意识，发现很难让自己平和地接受不再掌权以及不再可能回到原来的位置(即使新任掌权者表现极其失败)这一事实。政党和执政联盟可能因为类似的敌对和失落情绪而发生分裂。此外政治阴谋也可能滋生，假如声望依旧的前任总统在幕后采取行动来对继任者施加影响，或者削弱现任总统的政策举措及其对政党的领导。
    当然，类似的问题同样出现在议会制体制中，如果某位杰出的领导人离职之后又渴望重新掌权。但是很多原因使得议会制政权更容易缓和上述困难。维系本党统一的急切需要、对杰出的政党人物的尊重以及新任首相对于自己需要从前任那里获得支持的强烈意识(哪怕后者已不在政府中任职或分属不同阵营)，所有这些因素都有利于维持和谐。同一政党中的领袖可能交替担任首相，双方均清楚知道人们随时可能要求另一方来取代自己，而冲突对于双方而言都代价过大，因此他们共享权力。相似的逻辑同样适用于彼此竞争的政党或议会联盟的领导人之间的关系。
    与总统制相关的时间限制，加上总统竞选的零和特征，所导致的竞争可能比议会选举更为戏剧性和分裂性。在议会制体制下发生在选举间隔期内和立法机关之外的政治再结盟在总统制体制中则可能公开出现在选举运动中，这种再结盟是建立竞选获胜联盟过程的必要一环。在总统制下，时间变成了政治的一个相当重要的维度。总统制政体下政治进程的步伐完全不同于议会制政体。当总统竞选即将开始的时候，各种交易的进行不仅是公开的，而且是决定性的;对于获胜方而言，在下次竞选之前违背承诺似乎是背叛选民的信任。要作出那些可能是无原则的、机会主义的和观念上不正确的(虽然是必要的)妥协要困难得多，如果这些妥协在即将到来的选举中将受到选民的仔细审查。总统制政权为战略性共识的达成、联盟的改变以及妥协的实现等即使很谨慎也很难得到公开辩护的行为留下的空间要小得多。
    总统制政体下诸如妥协、协商和权力共享等政治合作手段对于民主政府重回哥伦比亚、委内瑞拉以及近期的巴西等国发挥了重要作用。但是这些手段显得有些自相矛盾：它们偏离了旨在限制选民选择那种被(相当不严谨地和贬低地)称为非完全民主(democradura)的机制的制度原则。恢复民主机制毫无疑问继续需要诸如形成大规模联盟以及达成多种协议这样的合作策略，而总统制的缺陷在于它使这些策略变得僵硬化和形式化。它们在固定时期内变成捆绑性的，在此时期内鲜有机会对其加以修订和进行重新谈判。此外哥伦比亚的事例显示：这样的制度安排剥夺了选民某些选择自由;议会制体制使得如下情况发生的可能性要大得多，即这些合作协议只有在人们发表意见之后才可能达成。

                             议会制政体与政治稳定

    本文关于总统制难以为民主带来有希望的前景这一分析并不意味着任何总统制民主政体都不能实现稳定;相反，全球最稳定的民主国家——美国——实行的就是总统制政体。然而，人们不得不暂时性地得出结论认为，总统制在其他许多国家有助于维持民主的优势远没有得到证明。
    尽管议会制确实能够为建立和巩固民主提供一种更具灵活性、适应性的制度环境，但是这并不能得出结论认为任何种类的议会制政权都能达成上述目标。实际上为使本文的分析更加全面，我们需要反思最优类型的议会制政体及其具体制度特征。其中包括集权力与责任于一身的首相制内阁，这反过来要求存在强有力的、纪律严明的政党。以上特征(当然还有其他许多我们没有篇幅进行讨论的特征)将有利于形成负责任的决策和稳定的政府以及鼓励真正的政党竞争而不造成过度的政治碎片化。此外，每个国家都具有某些需要被考虑到的独一无二的特征，例如联邦制传统、民族或文化上的多样性，等等。最后，不用说，本文的分析只是确立了某些可能性或趋势，而不是决定论的。任何人都无法保证议会制体制决不会经历严重的危机，甚至垮台。
    最后需要指出，所有的政权，即使是精心设计的，其维持都必然依赖于社会中大多数的支持，例如主要的势力、群体和制度。因此，它们也依赖公众的共识，即只有通过合法的、民主的手段所获得的权力才被认为具备合法性。它们还依赖政治领导人进行统治、唤起信任、尊重对其权力的限制以及达成高度共识的能力。虽然在总统制体制中上述条件均十分必要，但是却很难实现。对政治领袖个人素质的高度依赖是存在风险的，因为谁也不知道能否为总统一职找到符合条件的个人。总统制政体无法确保当选领导人都是华盛顿或者林肯一类的人;而议会制政体也无法保证当选领导人都是阿登纳或者丘吉尔一类的人。由于存在无法回避的不确定性，本文的意图仅仅在于恢复有关总统制和议会制——这两大民主制度在建构稳定的民主政体中的作用的争论。
    （《环球视野globalview.cn》第407期，摘自2011年第7期《政治学》）