萧喜东：美国“竞选筹款改革”与体制化腐败

一、从美国“竞选筹款改革”失败谈起

不久前，美国国会中的一件拖延数年的马拉松提案－－“竞选筹款改革提案”（CampaignFincanceReform）终于在徒劳无功的情况下黯然收场。众所周知，美国在全世界推销“美国式民主”，而这项提案及其不光彩的结局，其实是对这个的国家内部政治制度的最佳写照和解说，应该引起一切对民主的理论和实践问题感兴趣的人们的关注和思考。

先来看看此提案的来龙去脉。美国每四年一度的大选和其间的中期选举是靠大量的金钱维持的。然而，一九九六年大选中用在竞选宣传上的金钱数量让美国政客们自己都惊呆了：该大选年全部候选人所消耗的竞选费用是26亿美元。①另外，通常是大财团和富人阶层的主要捐款对象的共和党人，发现民主党人的筹款本领也大大加强了，导致政客们互相指责，媒体、选民也开始议论纷纷，于是由共和党参议员麦凯恩和民主党参议员芬格尔挑头，提出了“竞选筹款改革案”（亦称麦凯恩－芬格尔德提案）。该提案建议对美国大选的筹款、捐款体制实行改革，要求禁止利益集团和个人以所谓“软钱”（即通过捐款给某政党或花钱在某议题上刊登广告的方式间接资助某候选人）无限制地出钱资助参加竞选的政客。然而，这项意在消除美国“民主政治”中的钱权交易、腐败因素的合情合理、名正言顺的提案，却蹉跎数年，屡通不过，最後竟胎死腹中。

美国国会的立法过程的技术程序极为复杂，利用和操纵各种辩论程序、巧妙地提出修正案、交换选票（logrolling）、利用演说延误时间等等议会技巧，议员们在舒适的议会大厦里彬彬有礼、一丝不苟地按照“游戏规则”、“应有程序”玩着无休无止的游戏，这情景会让我们那些想了解和学习“民主国家”里的政治运作的人大开眼界。“竞选筹款改革案”在提出后的数年中，曾多次是在众议院通过，但在参议院中总无法取得所需的多数，或总被有人从中作梗，被修正案或其他方法所瓦解。如在九七年二月的辩论和表决中，参议员共和党多数派领袖川特•劳特采用美国国会政治中惯常的手段，即要求提出修正条文，并无限延长演说时间（filibuster），以此阻碍了该提案的通过。最後按照游戏规则，根据投票，有51：48的多数反对继续辩论，然而，由于没有达到60票的足够多数促使提案付诸最後表决，该提案因此被搁置。一个月后，同样的游戏在众议院又重演一遍：为了阻挠众议员谢斯和米翰提出的类似的改革提案的通过，议长金格里奇抛出一个谁都知道是虚假充样的提案，提案中增加了反对工会的条款，并要求有三分之二的多数同意才能通过，这样的设计，就是为了让它不被通过，同时阻止谢斯－米翰提案的表决。

1998年，美国联邦选举委员会（U.S.FederalElectionCommission）发表了调查报告，认为96年大选中，民主、共和两党支付竞选广告的财源非法，建议多尔和克林顿分别交出罚款1.77亿美元和700万美元。于是麦凯恩、芬格尔两参议员继续推动“竞选筹款改革案”。1999年，“竞选筹款改革案”最后一次在参议院被瓦解和搁置。麦、芬两参议员企图将法案中的一些条款改得更温和、宽大一些，以争取多数支持，但多数派领袖劳特操纵议程，使得支持议案的人无法达到60票多数，从而也就不能防止他再次以无限延长演说时间的手法阻止该案的通过。②现在，参议员们、总统候选人们已经把该案抛到了脑后，正摩拳擦掌、四面出击，准备在来年的大选季节创造出一个更加惊人的竞选筹款的最高纪录。

这件事可以说是美国现存的代议民主的一个准确缩影：权钱交易、精英操纵、程序游戏以及体制性腐败。两年多来，在上次美国大选中的非法政治献金被纷纷揭露，特别被主流媒体所大肆渲染的，是对其他国家“企图影响美国大选”的指控，为此不惜兴师动众地进行国会听证和长期、烦琐的专门调查，最後以宣布“有未经确定的零星资料”显示外国势力“以各种方式影响美国政策和选举”、却找不到“直接证据”来支持该指控而不了了之；另一方面，对造成种种丑闻和弊病的自身体制性根源－－美国的竞选筹款体制，国会议员们却交了一份根本无动于衷的白卷；美国的选民、纳税人，以及全世界ＣＮＮ（美国有限新闻网）电视观众，在经受了“追查中国政治献金”一类的大规模媒体轰炸之后，跟着受到的是一次极大的嘲弄。然而，这个结果也并不意外。不要忘了今年恰是选举年，权钱交易正紧锣密鼓地进行，怎么能够指望一群靠竞选筹款吃饭的人来修改竞选筹款制度呢？参议员麦凯恩一语道破问题的实质：“这个体制是腐败的。”

为了使我们对美国政治制度有一个更全面的了解，我们不妨再来看不久前美国政治生活的另一幕：九八年二月十八日，为了准备轰炸伊拉克而进行战争动员，国务卿奥尔布赖特、国防部长科恩和国家安全顾问伯杰在俄亥俄州立大学举行“大厅会议”（TownHallMeeting），并由ＣＮＮ进行全球实况转播。这个长达一个半小时、有六千多人参加的民众集会，本来是一次政府的公关活动，为了向全世界展示，美国的好战政策有广泛的民意支持。然而，在会议上，淬不及防地出现了下层民间反对美国好战政策的声音，一些会议参加者尖锐地质问美国政府轰炸伊拉克的合理性与合法性。这对于习惯于将新闻信息进行高度筛选和剪裁的主流媒体，对于有相当的精英和寡头特色的美国主流政治运作，无疑是一次巨大扰乱和震动。对这次民众会议，美国官方有两种评价：一种是自我解嘲的说法，即：这恰恰显示了美国民主制度的活力；另一种，则是对这次会议的真实评价，即：它是政府和媒体的公关工作的一次灾难。

我们完全可以认为，这两种评价都是真实的和出自内心的。那么，就无法避免得出这样一个结论：假如说，俄亥俄“大厅会议”也是一种民主实践的话，美国的政治精英绝不喜欢这种有更广泛参与、更有活力的民主方式，而把它视为灾难。然而，这也毫不奇怪。在任何地方，民主这个概念都有很大的争议性，也会有极为不同的实践形式，中国人曾经发明过“大民主”和“小民主”这个概念区别，借用这种说法，美国现存的议会民主制，无疑是一种“小民主”，而俄亥俄“大厅会议”，则更象是“大民主”。

在号称“第一个民主新国家”的美国，民主的歧义性从一开始就因社会现实中经济和政治权力的巨大不平等而暴露出来。美国的“建国之父”们在讨论制订宪法时，明确提出“防止过度的民主”、“要警惕平等的冲动”、“民主的动荡是政治上的邪恶”。③美国的代议民主制度建立在贵族化的上层阶级的绝对统治之上，在两百年中，上层阶级演变成工商大财团和家族集团；而下层的人民也不断地为争取自己的基本权利而斗争，他们的口号和目标，正是“建国之父”们所恐惧再三的“大众民主”；这就是美国政治史上两个分野鲜明、互相斗争的主要线索。

二、美国政治中的钱权交易

在代议民主制度这条线索上，美国民主仍然保留了贵族化上层阶级统治的很多特色，它从十九世纪末以来，演变成一种以排斥小政党的两党垄断、大财团资助竞选、利益集团院外游说为特点的维护既得权力等级的、限制民众广泛参与的少数人民主。用一句化来概括它，那就是它忠实于“一元钱一票”的“市场法则”，而践踏“一人一票”的民主原则。而生动体现这一点的，莫过于在美国国会中以及在大选的场合，金钱实力与政治权力大作其交易的情形。

美国的参众两院分别有100名参议员和435名众议员，两院设有二十几个权力广大的常务委员会，负责主要的立法起草工作。常务委员会下再设子委员会（subcommittee）。这些委员会和子委员会，就成为工商利益集团院外游说的主要对象。所谓院外游说，无非是合法行贿受贿的同义词，意即有钱有势的大公司、大财团在国会议员身上花钱，换取政府的招标合同、政府的雇用、大幅度的免税等等。比如，众议院“能源运输委员会”（HouseWaysandMeansCommittee）从石油、天然气、房地产、私营公共能源业接受大量的竞选献金，而众议院“金融货币委员会”则从金融界得到好处，如担任银行董事会席位、得到赠送的股票等等。其它如众议院征收委员会、参议院征收委员会、参议院财政委员会等，特别是它们的子委员会，都是被特殊利益游说集团所瓜分的地盘。④委员会开会绝大多数都是内部秘密进行，不对外公开。以“北美自由贸易协定”为例，这项长达两千多页的法案，是由政府高级官员和大工商财团的领袖们所秘密起草，而未经任何听证和公开辩论，并于1993年11月以不得加以任何修正的条件下（fasttrack）在国会中匆匆通过。

许多大的公司设有专门部门来为政府官员提供好处，包括为国会议员们提供免费的度假旅游、贷款、回扣、免费交通和住房、豪华宴会和妓女等等。以曾担任海湾石油公司副总裁的小克劳德•维尔德为例，他在十二年间，给上百位国会议员、十八位州长、四位总统等政府官员一共提供了410万美元。而美国石油和石化工业每年的游说费用就是7500万美元，并雇用六百人在华盛顿全职游说。据美联社报道，美国工商界和各种利益集团对联邦政府和国会进行游说的费用每月达一亿美元。⑤钱权交易最旺盛的季节当然就是竞选年了。据“卡特中心”到中国“巡视”基层选举的老爷们提出的“民主标准”，民主过程的基本规范有五：一、选票秘密；二、直接选举；三、多个竞选人；四、公开点票，五、有限任期。⑥很明显,考察团的老爷们是以美国为“民主标准”、以美国的高效竞选机器作为“民主的规范”的。姑且不论将民主等同于投票的命题的虚妄，即使在我们的“选举天堂”里，也不存在幸福极乐。金钱统治的方式越来越纯粹，有钱人出钱买竞选人、竞选人花钱买选票的过程变得越来越赤裸裸，以致使大多数选民都变得心灰意懒、冷嘲热讽了。

历届总统竞选的费用在直线上升，1988年是160万美元，1992年是210万美元，而1996年大选以破天荒的历史最高纪录载入史册：该大选年全部候选人所消耗的竞选费用是26亿美元。而同样是这个大选年，选民投票率也降到历史最低点。这大概就是所谓“民主过程的基本规范”的秘密：让金钱开口说话，让活着的人靠边稍息。

就在国会议员们辩论“竞选筹款改革案”的同时，1998年的中期选举又刷新了钱权交易的纪录。据美国联邦选举委员会（U.S.FederalElectionCommission）的报告，这次中期选举，国会议员竞选人在1997年内总共花了7.6亿美元的竞选费用。88%的参议院席位和92%的众议院席位落入那些筹款最多、最舍得花钱的候选人的囊中。

在竞选过程中捐款人“一手交钱”，总统和议员当选后则必须履行钱权交易的“一手交货”部分。里根总统接受了石油公司的大量捐助，执政后他就努力推动取消石油和汽油的价格管制。布什总统则将最主要的献金者任命到海外大使的肥缺上，这些献金者为1988年布什竞选提供了90万美元。克林顿的金钱靠山是通讯信息工业，他上台后积极推动通讯信息业的国际贸易自由化。

在98年的中期选举中，因特网工业的大财团对共和和民主两党的国会议员们通过的三年免税立法，致以49.5万美元的答谢。99年8月份，国会议员们（以共和党占大多数）利用休假期间巡回访问全国的医疗、房地产、石油和天然气、伐木和证券业的大财团，就在几星期前，众议院刚刚通过了对以上工业的大财团实行减税7920亿美元的法案，而他们这次巡回访问，很明确的是为2000年的大选作热身活动了。⑦

当然，以金钱干预民主过程的作法，不断遭到人们的质疑。1976年，美国最高法院对“巴克利诉瓦雷奥案”（Buckleyvs.Valeo）判定：限制竞选人花钱竞选，等于限制言论自由，而不符合美国宪法的第一修正案。从此后政客们花大钱竞选的趋势愈演愈烈。⑧这个争论在不久前的竞选筹款改革的讨论中再次复活，一些人（如肯塔基州参议员米切•麦康乃尔）坚决主张：向政党和候选人捐款，不应有任何限制，因为这种捐款，实质上是相当于自由表达言论。虽然听似有理，而一些法学家的分析指出，假如这样的话，言论是需要钱来买的，那么，言论就不是自由的，也就没有言论自由了。至此，“一元钱一票”与“一人一票”的内在矛盾冲突被暴露无遗了。

三、下层劳动人民的民主斗争

这里，同样应指出的是，在美国民主的第二条线索上，也就是下层劳动人民不断努力不懈地为争取自己的基本权利而斗争的意义上，人民群众有着完全不同的一套价值标准和规范，也有着自己可歌可泣的历史成绩。仅以美国内战后历史为例，黑人和其它少数民族、妇女、印第安人、劳工阶级的反压迫、反剥削、反灭绝、争权利、争尊严的斗争，就是一部群众大民主运动的历史。这里面包括十九世纪七十年代铁路工人罢工运动，八、九十年代农业工人起义、民粹运动、产业工人大罢工，十九世纪末苏族印第安人反对灭绝政策、捍卫家园的武装斗争，二十世纪初的社会主义和劳工运动，以及六十年代的黑人民权运动和学生反战运动（其中的黑豹党和学生争取民主社会组织（StudentsforaDemocraticSociety）明确地提出了废除资本主义、建立社会主义社会的纲领）等，它们都从根本上挑战现存的权力等级，突破了投票选举的狭隘民主范畴，有的甚至一度具备了广泛的群众性的基础，向着社会革命的方向发展。也恰恰是这些美国群众性大民主运动，和受压迫的殖民地、半殖民地人民的反帝民主斗争息息相通，互相声援，互相支持。

可以说，在历史上，美国社会中真正实质性的民主成果，包括妇女、黑人的投票权利，废除童工制度，八小时工作日权利，工人组织工会和集体谈判权利，公民的教育、卫生、劳动保护权利，结束越南战争，以及其它受压迫群体的各种基本权利，都是在有广泛下层民众参与的轰轰烈烈的群众大民主运动中、在长期的、激烈的、和努力不懈的斗争中才取得的，而这种群众的创造力，这种下层阶级追求平等和尊严的冲动，正是美国政治经济精英们所自诩的“民主制度”要加以限制和扼杀的。

四、对中国的启示

在美国竞选筹款改革不光彩地收场之刻，又正逢中国跨向世贸、呼吁中国加快“和国际接轨”、进而推动政治体制改革的呼声又有所闻。同时也应看到，有关“政治体制改革”的思维是笼罩在一种片面、教条的语境下的。比如：“经济体制改革”和“政治体制改革”都围绕于所谓“转轨”的概念。而且这个思路如此演绎：“转轨”就是从行政机制转向市场机制，就是权力彻底退出市场，但在转轨没有完成时，就会有“政治干预经济、权力进入市场”的不幸的事情，就会发生权力和金钱的交易，一旦转轨成功，我们就会进入“起点相同”、“公平竞争”、没有腐败的市场经济的幸福天国。可以肯定地说，这样的市场经济是十足的海市蜃楼：向着它“转轨”的人们，望见的永远是它那沙漠中美妙的倒影，却永远无法抵达。请看美国社会这样的“发达完善”的市场经济吧，不用说它还有高度发达的“民主政治”，然而这个社会的名字不叫别的，就叫做“钱权交易”。“钱权交易”在这个市场社会里，已经变得象呼吸和喝水一样自然，变成一门博大精深的科学和引人入胜的艺术，在这里“钱权交易”的高超水平会让我们这个“转轨”社会中的人们望尘莫及、自惭形秽。那些嫌恶“政治干预经济、权力进入市场”的人们，有必要了解一下美国国会和竞选筹款的奇妙世界。

在一些人的“政治体制改革”教义中，除了主张把政治从经济中剔除，还或含蓄或公开地主张将群众从政治中剔除。那样的话，我们的“转轨”就比较彻底地符合两百年前在北美的一群大奴隶主们心目中的“理想社会”了。

片面、教条的话语和思维方式流传很广，威力很大，甚至同时统治着两种对立的观点。一方面，是盛赞、崇拜“民主制度”的“自由主义者”们，他们将“民主”等同于美国，将“民主化”等同于“美国化”。另一方面，越来越多的年轻人看透了美国“民主”推销商的虚伪面目，但他们仍把“民主”等同于美国的投票、议会制度，只不过他们不再盛赞、崇拜它，而是坚信“民主不适合国情”、“中国不需要民主”。

很显然地，正如同美国民主的发展存在着两个对立的线索，对中国政治体制改革的看法，对社会主义和民主的关系，也存在着两种对立的理解。美国在全世界推销“民主”的虚伪性，正和它国内制度自称“民主”却根本不给人民大众以民主－－这个更大的、更欺骗人的虚伪性密切相关，而且这正是一个硬币的两面。

必须首先打破“民主化”等于“美国化”的神话：连美国自己的政治改革都走进死路，中国更没必要将充斥着权钱交易、程序游戏和精英操纵的现存美国制度当做民主的化身来崇拜，而是应该以历史的、批评的观点看待美国这个资本主义市场经济社会下的民主，并将它和美国社会中的各种阶级力量的对比和斗争相联系。其次，就是充分理解在中国实现有更充分、更有活力、有更广泛的工农群众参与的民主的迫切性。社会主义除了需要利用市场经济发展生产力之外，更需要有民主来充实和保证它的社会主义性质。市场经济的发展，能够迅速产生（也已经产生了）贫富两极分化，社会下层迫切需要民主手段来保卫自己的权益。使政治“退出经济”，在我们国家，就意味着工农的参与退出政治，那就不仅意味着民主的消亡，同时也真正的意味着社会主义的消亡了。

注释：

①NewYorkTimes,8/11/99.

②NewYorkTimes,10/20/99.

③JamesMadison,Federalist,No.10;MaxFarrand(ed.)RecordsoftheFederalConventionof1787.NewHaven:YaleUniversityPress,1966.

④PhilipStern,TheBestCongressMoneyCanBuy.NewYork:Pantheon,1988;

WahsingtonPost,July31,1987.

⑤WallStreetJournal,November17,1975;WashingtonPost,June24,1979;

JackNewfield,"Oil:TheImperialLobby,"VillageVoice,November5,1979;UPI,

March9,1998.

⑥ExecutiveSummary.TheCarterCenter,1998.

⑦NewYorkTimes,8/11/99.

⑧Buckleyv.Valeo,1976;FirstNationalBankofBostonv.Bellotti1978;

CitizensAgainstRentControletal.v.CityofBerkeleyetal