汇率政策政治化--美国汇率争端立法的模糊性

　　近些年来，中、美两国关于人民币汇率政策争论不断。在这场纷争中，中方需要了解并熟悉美国汇率争端立法，这样才能做到知己知彼、百战不殆。基于这一目的，本文介绍美国处理汇率争端的法律基础，识别美国汇率争端立法的模糊性，并分析美国采用模糊性汇率争端立法的战略意图。

　　美国处理汇率争端具有法律基础

　　20世纪80年代早期，美国采用了宽松财政政策和从紧货币政策。这一政策组合导致美元升值，并使贸易品的国内生产厂商面临前所未有的压力。这些集团开始向国会施加压力，并最终通过了《1988年汇率和国际经济政策协调法》。自通过以来，该法案就成为美国处理汇率争端的法律基础。其内容涵盖以下部分：

　　3002条款：调查结果。国会发现：(1)工业化国家的宏观经济政策——包括汇率政策，与其长期经济增长和金融稳定不一致，因而工业化国家需要加强宏观经济政策的协调;(2)各国货币价值在决定世界经济的生产方式和贸易方式方面具有主导作用;(3)20世纪80年代早期的美元升值对美国经常项目逆差产生了实质性影响;(4)主要贸易国家之间的汇率波动性一直在上升，汇率形态有时导致商品和服务贸易发生持续和实质性的不平衡，这严重伤害了世界贸易体系并干扰了各类商业和政府计划;(5)相对于国际贸易规模而言，国际资本流动规模已经相当大，并且国际资本流动会随经济形势和经济政策的变化而做出快速和剧烈的反应，这给金融市场带来显著的不确定性，显著不确定性决定的汇率形态会导致商品贸易和服务贸易的不平衡;(6)一些主要贸易国家操纵其美元汇率以谋求竞争优势的做法对美国工业构成了严重的竞争威胁;(7)与更为合适和可持续经常项目平衡相适应的更为稳定的美元汇率水平应当成为美国经济政策关注的重点;(8)改进宏观经济政策合作的程序应当显著加强;(9)在合适环境下，作为国际合作干预的一部分，美国在外汇市场的干预能对外汇市场产生有序调整，再配合以必要的宏观经济政策调整，则有助于美国经常项目向更为合适和可持续的方向调整。

　　3003条款：政策说明。美国的政策是：(1)美国和其他主要工业化国家应当采取步骤以继续1985年9月广场协议所倡导的货币政策、财政政策和结构性政策的协作;(2)美国国际经济协商的目的是获得与合适且可持续的贸易平衡和资本流动相对应的宏观经济政策和汇率水平，并以此促进经济增长和价格稳定;(3)通过和其他主要工业化国家的紧密合作，美国应当参与国际外汇市场的干预，其目的是使外汇市场更为有序地调整，在和其他必要的宏观经济政策调整配合的情况下，促进经常项目向合适且可持续的方向调整;(4)总统应当更多地关注经济政策和汇率政策对贸易竞争的影响。

　　3004条款：关于汇率和经济政策的国际谈判。总统应当被授权和其他国家协商：(1)更好地与主要工业化国家进行宏观经济政策协调，使美元和其他主要货币的汇率水平能促进贸易和经常项目向合适和可持续方向调整;(2)发展能改进现有合作机制的程序，改进汇率体系的功能以提供与合适且可持续经常项目平衡相一致的汇率水平。财政部应当每年分析外国的汇率政策，在咨询国际货币基金组织的基础上，判断分析一国是否操作对美元汇率以阻止国际收支的有效调整并在国际贸易中获取不公正的竞争优势。如果财政部认为这种操纵真实发生了，往往伴随着实质性的全球贸易盈余和对美贸易盈余。财政部应当尽快启动谈判程序，以确保被指认国家定期和快速地调整汇率已消除不公正的竞争优势并允许国际收支有序调整。这些谈判只有在取得外国同意赞同的情况下才能产生效果。立法仅仅要求财政部展开与外国的谈判，如果谈判收获甚微，则财政部需要予以解释。

　　3005条款：报告要求。财政部应当每年向两院的银行委员会提交报告，其中，每年的10月15日前提交年度报告，每年4月15日前提交半年更新。财政部在准备报告时应向美联储咨询。财政部在银行委员会提出要求时应当做证词。报告必须包含以下部分：(1)分析外汇市场发展以及美元与主要贸易竞争对手国货币之间的汇率;(2)评估美国及其他经济体影响外汇市场的主要因素，这包括双边贸易和双边资本流动;(3)描述汇率操纵或其他实际调整美元汇率的举措;(4)评估美元汇率对美国经济的影响，这包括对维持合适且可持续的经常项目平衡的影响，对生产、就业和实际增长的影响，对工业国际竞争力和外部债务的影响;(5)提出为获得合适且可持续经常项目所必要的经济政策调整建议;(6)报告依照3004条款进行谈判的结果;(7)国际货币基金组织提出的重要政策事项;(8)报告国际资本流动的规模、构成和决定因素，并评估国际资本流动对汇率和贸易的影响。

　　美国汇率争端立法具有模糊性

　　美国汇率争端立法的关键是：反对实施汇率操纵来阻止国际收支正常调节并获得不公平竞争优势。在这一关键上，美国政府的态度是鲜明的，但其具体操作却存在较大的模糊性。长期以来，美国汇率争端立法并无清晰的汇率操纵概念，只是概括地提到汇率操纵往往伴随着实质性的全球贸易盈余和对美贸易盈余。直到2005年11月，为应对社会舆论压力，美国财政部在向国会提交的汇率报告中才详细解释了其具体思考。美国财政部提出，其在判别汇率操纵过程中，主要参考6个指标。

　　贸易和经常项目平衡。经常项目平衡反映了一个经济体其储蓄超过投资的状况。国际贸易受一系列因素影响，例如 汇率波动、生产率变化、相对通货膨胀率、相对货币条件、相对经济增长，这些因素影响着一个经济体相对于贸易伙伴的成本和价格。一个经济体仅仅存在大额全球贸易盈余并不意味着该经济体符合操纵汇率的条件。双边贸易平衡反应了国与国之间在需求和比较优势方面的独特性，这限制了其解释汇率变动的能力。

　　长时期大规模的外汇市场单向干预。长时期大规模的外汇市场单向干预反映了一个经济体的货币当局在面临市场压力时维持某个给定汇率水平的努力，其目的在于阻止有效的国际收支调整或是在国际贸易领域获得不公平的竞争优势。但需要注意的是，干预可以出于多种目的而实施。IMF就提出，成员国应当在必要时为了恢复市场秩序而干预外汇市场。此外，一国还应当为了积累外汇储备应对外债支付并建立冲击缓冲而干预外汇市场。

　　快速的外汇储备积累。当一国货币当局购买外汇时，该国外汇储备会上升。货币当局干预外汇市场可能是为了维持固定汇率。需要注意的是，小型开放经济体采用固定汇率是合适的，其国内价格很大程度取决于国际价格水平，因而汇率变动会直接导致国内价格水平变动。当这些经济体要避免通货紧缩时，避免本币升值特别重要。在这种情况下，外汇储备累积既能防止本币贬值从而加剧价格下行压力，也能增加货币供应。在汇率政策是国内反通货紧缩政策一部份的情况下，很难将外汇储备累积视为该经济体操纵汇率以谋求国际贸易的不公平竞争优势。

　　资本项目管制和支付限制。资本项目管制在汇率操控评估中也获得了相应的关注。资本项目管制可以用于资本内流(限制本币升值)或资本外流(限制本币贬值)。源于主要金融中心的大规模短期证券投资容易突然反转，这会扰乱较小的国内资本市场;鉴于此，一些国家已经使用资本项目管制来限制此类资本流动。资本项目管制会妨碍资本流向富于生产率的部门，并导致经济产生严重的无效率。支付限制是指限制外币在商品服务买卖中的使用，这一措施非常具有扭曲性。IMF强烈反对在经常项目交易中实施支付限制。

　　汇率被低估的测度。相对于中期或长期的“均衡汇率”，市场汇率可能存在较大幅度的低估。典型的“均衡汇率”是根据特定模型的中期或长期均衡条件测算出来的实际有效汇率。这些模型能提供有价值的观察。但是，鉴于这些计算是基于一系列高度抽象且技术化的假定基础之上，其结论需要谨慎地被理解和诠释;并且，不同模型侧重关注的经济特征是不同的，这会产生非常不同的结论。IMF的成员国研究表明，均衡汇率计算在数据方面也存在问题。为了获得可信的关联，一些基础性关系需要在一定时期内充分稳定，这对相关数据获得提出了较高要求。

　　经济增长对出口部门非同寻常的依赖。经济增长对出口部门非同寻常的依赖可能提供阻止经常项目调整的激励，例如，这种状况可能被视为对国内虚弱投资的抵消。需要注意的是，有很多条件会自然导致出口部门相对于其他部门的快速增长，例如，出口部门集中提高了生产率，出口部门获得了新的资源沉淀。

　　应当说,美国财政部关于汇率操纵的补充解释并没有从根本上解决美国汇率争端立法的模糊性。首先，美国财政部提出的汇率操纵关联指标大多存在解释方面的例外，这增加了判断方面的变数。例如，提到贸易和经常项目平衡指标时，又强调了储蓄投资、比较优势等一系列其他因素的影响;提到外汇市场干预指标时，又强调维持外汇市场秩序、建立缓冲储备等其他目的;提到外汇储备增加指标时，又强调开放小国货币政策的特殊性;在提到汇率低估测度时，又强调模型的局限性，等等。其次，美国财政部提出的汇率操纵关联指标并没有形成一个权重明确、形式清晰的合成判断指数。事实上，如果对汇率操纵关联指标的权重采用不同取法，则同样一组被判别国家会得到不同次序的合成判断指数。

　　美国采用模糊性汇率政策立法的战略意图

　　笔者认为：美国汇率争端立法的模糊性是美国政府的有意识行为，它是汇率政策政治化的具体表现。

　　模糊化的汇率争端立法能避免不必要的政治争端。布雷顿森林体系崩溃后，美元担任国际货币体系中的“关键货币”。在这样的国际货币格局下，其他国家——特别是难于融入国际资本市场的广大发展中国家与美国在货币方面是一种“拍卖”关系：美国作为主导国际货币发行国通过贸易逆差向发展中国家“拍卖”美元;发展中国家通过对美贸易的彼此竞争获得美元，汇率是竞争手段之一。由于广大发展中国家往往采用本币低估战略获得美元这种国际硬通货，美国如果采用明确化的汇率操纵标准，则容易树敌过多。

　　模糊化的汇率争端立法有利于精确打击政治对手。模糊化的汇率争端立法具有一种机动性：在国际政治斗争形势趋紧时，用汇率问题向对手施压;在国际政治斗争形式趋缓时，在汇率问题上向对手网开一面。典型的例子是，在国际金融危机前，美国利用汇率问题不断向中国施压;而在国际金融危机爆发后，美国因需要中国在资金层面的支持，而对汇率问题视而不见。

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