反问301反补贴调查：中国凭什么补贴美国？

反问301反补贴调查：
            中国凭什么补贴美国？
——从美国“301调查”中国清洁能源说开去

从大局上讲，中国不应该补贴美国！这是笔者呼吁取消补贴的重要原因之一。但具体到微观层面情况要复杂得多，取消补贴必然对具体产业、企业造成影响，补贴本身是被记录在企业的利润账下的，不论是美国以“反补贴”而征税还是中国取消补贴，相关企业的利润都会受到损失，但是，如果跳出行业这样一个小范围的园囿来看国家利益全局，如何取舍，不言自明

■ 《环球财经》编委  张捷

在全球危机的阴霾下，贸易保护战、产业保护战的硝烟不断。10月15日，美国政府宣布接受美国钢铁工人联合会（USW）的请求，着手调查中国的新能源产品补贴政策。这项调查涉及中国的风能、太阳能、高效电池和新能源汽车行业的154家企业。
根据美国钢铁工人联合会披露的概述文件，将中国的措施分为五种：降低关键原材料的可获得性，比如控制稀土出口；违反世界贸易组织（WTO）禁止按照出口业绩和“本土化”程度提供补贴的规定，如特别针对新能源出口产品的研发基金；针对进口商品和外国企业的歧视性措施，比如光伏和风电的国产化率要求；技术转移规定，如美国光伏企业Evergreen Solar在中国设立合资公司时，被强迫把相关技术转入合资公司；干扰贸易的国内补贴。
在接受美国钢铁工人联合会的申诉以后，美国贸易代表荣·柯克（Ron Kirk）发表声明称，将用90天时间，在法律框架下核实这些申诉，对于那些有足够证据支持并且能够通过WTO争端解决机制处理的指控，“将积极追求我们的权利，并通过WTO诉讼强制执行。”

牵强的指责与“麻痹”的情绪
美国钢铁工人联合会称中国的新能源政策给美国造成两大损害：国际市场上降低了美国出口竞争力，压低美国国内市场价格、使本土企业销售额下降。它举例称，2006年至2009年，中国太阳能电池板在欧洲的销售额增长了8倍，中国在欧洲市场份额升至34%，美国却下降至3.7%。在美国国内，过去两年美国对太阳能需求增长了41%，中国出口至美国的太阳能电池板翻番，而美国本土产量只增加7%，四家美国主要生产商损失了580个就业岗位。
中国的发展快本身是中国经济发展的成功，美国没有取得足够的发展本来应当是美国政府的责任和美国自身的经济问题，但是这个机构却把问题的焦点指向了中国，而且580个岗位在一个产业当中所占有的比例实在是太低，美国大公司因经营不善导致裁员万人的情况，此前时有发生，这次却将指责推到中国身上，实在牵强。
对此，国家发改委能源系统研究室主任姜克隽表示：“中国对风能、太阳能的补贴都是在发电环节，生产制造上实际没有。对国外企业，以前是太优惠了，给它们超国民待遇，现在给它们国民待遇，就有点不习惯了。双方应该先沟通，看怎么解释一下。”
姜主任的表态说出了问题的一面，但没有说出的另一面，内涵也许更加深刻。笔者以为，对于美国此次反补贴调查，一部分业界学者带有“乐观情绪”，他们认为，在绿色经济兴起的今天，对于有巨大社会意义和间接利益而直接利益不足的产业，世界的标准做法就是政府以各种补贴的形式加以大力扶持。具体到新能源的太阳能和风能，其能源成本明显要高于传统的能源，但是它没有污染、没有碳排放、可再生，如果没有政府的大力支持，其发展是不可能的。如果我们不大力发展这样的新能源，将来石化资源耗尽了后怎么办？对于保护环境的新能源，其社会意义和间接利益大于经营者的实际得利。此外，既然这样的补贴是全球普遍行为，而且进行此类补贴也不是中国为先，就拿美国来说，其对新能源补贴力度很多时候远大于中国。因此对于美国此番作为，很多人将愤慨集中发泄在其贸易保护行径上。笔者认为，如果将产业补贴行为的乐观情绪以及贸易保护行径的愤慨情绪放大，易生出“浮云遮望眼”的麻痹，不利于我们开展相应的对策。
笔者拟从此番博弈的外围开始，深入分析一下美国301反补贴调查背后的博弈，以及我们为了保护国家利益所可以采取的立场。

为贸易保护而生的“301”
其实只要粗略了解“301条款”，很容易就会明白，这个法案本身就是为了贸易保护而生的。
让我们先来认识一下这个“301条款”的基本情况：
“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，一般而言，“301条款”是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。它最早见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》，尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。
根据“一般301条款”，当有任何利害关系人申诉外国的做法损害了美国在贸易协定下的利益或其他不公正、不合理或歧视性行为给美国商业造成负担或障碍时，美国贸易代表办公室（USTR）可进行调查，决定采取撤消贸易减让或优惠条件等制裁措施。美国贸易代表办公室（USTR）也可根据上述情况决定是否自行启动调查。该条款授予美国总统对外国影响美国商业的“不合理”和“不公平”的进口加以限制和采用广泛报复措施的权力。所谓“不公平”指不符合国际法或与贸易协定规定的义务不一致；“不合理”则指定，凡严重损害美国商业利益即为“不合理”。
“超级301条款”是指经1988年“综合贸易与竞争法”修改补充后，对“301条款”新增加的“第1302节”。该条款的款名为“贸易自由化重点的确定”。该条款要求美国政府一揽子调查解决某个外国的整个对美出口产品方面的贸易壁垒问题。所以，该条款的规定比“普通301条款”更强硬，适用范围更广泛，更具有浓厚的政治色彩。“超级301条款”将原先的贸易报复权，由总统转到贸易代表署，从而使贸易的谈判者与报复的执法者合二为一；一方面增加了对贸易谈判对手的压力，另一方面减少了政府其他部门对贸易代表署采取报复措施的干扰。法律授权美国贸易代表办公室（USTR）可以采取的制裁措施包括：（1）中止贸易协定项下的减让，（2）采取关税或其他进口限制；（3）对服务征收费用或采取限制；（4）与被调查国达成协议，以消除其违反行为或向美国提供补偿；（5）限制服务领域的授权。措施期限一般为4年。
了解301条款后，我们可以清楚地看到，301法案本来就是一个美国单方面制定的法案，美国自行按照对其有利的方式进行解释，而且对于美国的谈判者和执行者“一体化”，并没有什么公平的监督机制。因此，它从出生那一刻起，就是一个从美国利益出发、针对于别国可以“欲加之罪，何患无辞”的规则，因此幻想在这个贸易保护法案下，指望中国的产业不受贸易保护主义的影响，受到平等对待，甚至在发生冲突时，能通过“沟通”、“解释”来解决矛盾，无异于与虎谋皮。它不是一个法律问题，而是一个国际政治、外交、经济利益等多方面的角力和博弈的结果。301条款就是美国政府手里的武器，有了它，只许州官放火，不许百姓点灯的事情就可以随时发生。尤其美国实行的是“自由心证体系”，只要陪审团内心确信、投票通过，其判定结果是无需与实体证据相合的，这与中国必须有确切证据的实证司法体系根本不同。因此心证体系与实证体系最大的不同，就是可以不留痕迹地在司法上取得地方倾斜和保护。

选举博弈“政治秀”意味浓厚
在前不久美国针对于中国而进行了一场闹哄哄的“反汇率操纵立法”过后，时隔月余，“301反补贴调查”又前仆后继而来。美国这些行动的发生时机是大家都明白的，即中期选举，其国内政治博弈双方为捞取政治资本和赚眼球的意图昭彰。
现在美国的国会控制权易主，但这样的博弈是个长期行为，2012年是美国大选年，同时也是中国的“十八大”交接班和俄罗斯大选的年份，因此可以预计，在未来的两年，美国政府出于国内政治博弈需求而展开针对于中国的诸多行为，定将持续。这样的国际经济博弈伴随着其国内政治博弈的背景是长期化的，我们应做好思想准备。

反思光伏“盛宴”
与此同时我们还应看到，就是中国国内相关部分产业已出现过剩的苗头。与传统能源相比，中国新能源产业成本仍旧太高。而整个产业目前也颇有眼球经济和资本盛宴的意味。2010年创业板有大量新上市企业是光伏生产企业，这让资本市场嗅到了血腥味。大量热钱进入光伏生产企业，豪赌上市和手里的股份解禁套现。
早在2008年的时候，国内就有对于光伏产业过剩的呼声，而彼时恰逢国际金融危机袭来，国内未进行调控。及至2010年时，光伏产业已经以几何倍数增长了2-3倍，聚集起了上万亿元的投资，如果让这个产业进入紧缩性调控周期，会造成巨大的经济损失。这样的情形与2000年时期“互联网泡沫”有些相似之处。在美国向我国清洁能源企业挥舞“301”大棒的时候，我们除了应对与警惕，也不妨多一分反思。
预计2010年中国光伏生产企业的产量将达到7000~8000万千瓦，这比2009年的产量增加了将近一倍。行业预测，今年年底全世界光伏生产产量约为15~16GW，中国的产量将占世界的40%左右。

分账不均，美国劳资双方分歧巨大
光伏产业其市场和原料两头在外，96%的产品均供出口。今年以来中国仅进口兆瓦级的生产线就有400条，以每条投资5000万元人民币计算，今年已有200~300亿元投资进入光伏生产企业。这些资本投入中不乏西方外来资本，在“301”制裁下他们也将遭受损失。如在2009年针对中国轮胎的反倾销，美国轮胎协会就持反对意见。可以想见，对于本次制裁，那些投资中国新能源的外国资本也是反对的。
而且这样的制裁对于美国一些产业不利。因为我国高纯度多晶硅依旧需要大量依靠国外进口，而薄膜电池的生产设备和工艺也需要从国外引进，制裁中国企业也必将使那些出口中国的外国厂商受损。
正因此我们听到在“301”调查出台后，许多美国国内相关各方纷纷表示异议。如美国可再生能源理事会（American Council on Renewable Energy）主席迈克尔·艾克哈特（Micheal Eckhart）认为：“不到一年前，美国政府曾与中国在能源技术方面启动了一系列合作。中方履行了自己的承诺，美国却没有做到。美国不像其他国家一样扶持本国可再生能源行业，不能成为现在抱怨的理由。” 通用电气（GE）首席执行官杰弗里·伊梅尔特（Jeffrey Immelt）则讽刺地说道：“我不确定到头来他们是否希望我们中的任何一个取得成功。”而美国太阳能联盟主席凯莉·希特（Carrie Cullen Hitt）表示：“总体来说，我认为美国的市场应该是开放的，应该包容来自全球各地的买家和卖家。301调查与美国正在进行的中期选举有关，相信在这之后，该事件就会过去。”
从这样的表态中，我们可以嗅到美国国内利益的巨大分歧。制裁调查是美国钢铁工人联合会（USW）提出的，这个组织全称为“United Steel, Paper and Forestry, Rubber, Manufacturing, Energy, Allied Industrial and Service Workers International Union ”、同时，“The USW represents workers in the United States and Canada.”，意即，这个协会为“联合钢铁，造纸和林业，橡胶，制造业，能源，工业及服务业工人联合国际联盟”、“代表美国和加拿大的工人”，几乎涵盖美国和加拿大的各个重要行业。
退一万步讲，在此番301纠葛中，中国就算是真的对企业有所补贴，由于美国是中国制造的最大消费者，因此，中国花钱补贴企业的好处事实上是被美国享用的。美国所谓“受到损害”的背后，其实是其国内各界得利不一、分赃不均的问题。中国的补贴的享受者是美国的资方，而非劳方，因此这样的矛盾实际上是美国劳资矛盾的延续。
在美国的劳资双方博弈之间，其政府也是要渔利的。政府的渔利来源就是税收，要为其庞大的政府赤字找到一个补窟窿的收入来源。因此此番针对于中国的所谓“损害制裁”，其实也不过是美国国内各方的利益分赃和博弈，是美国对于从中国赚取的资源和财富的一次“均贫富”。而在美国，这种博弈正是其政客们的秀场，我们对此反应越强烈，美国各界反应越强烈，美国的政客们也就越兴奋。
基于以上认识，笔者认为，在此番与美国的博弈中，中国不妨转变思路，不能按照美国预计的套路出牌。如以此对于中国的贸易政策来做一次彻底反思，也不失为一个时机。

取消补贴，把美国消费者拉进博弈中来
“二战”后，许多发展中国家采取了以赚取外汇为首要任务的“新重商主义”以发展本国经济。其原因是其国内资金短缺和贫困，不得不利用外国资本。这也意味着，发展中国家必须比发达国家提供更高的回报，否则就不会有资金进来。为此，为了取得外汇，发展中国家不得不付出“超额”代价，其代价之一就是对本国企业进行补贴，以刺激产业出口。在经济起步初期、外汇紧缺时代，这样的补贴与刺激政策是很有必要的。但对于中国，今非昔比，在中国外贸顺差和外汇储备过剩的时候，这样的补贴还是必要的吗？在补贴支持下，我们看到中国的外贸出口是大大发展了，外贸企业取得了巨大的利润。但如果以全国的视角来看待这些利润，是否应当把补贴收入和退税收入扣除再计算呢？如果扣除了这些收入是否还合算呢？
按照美国本次指控，中国出口的产品含有比国际市场廉价的稀土，我们控制了稀土的出口，人家就大量进口我们的稀土产品，到头来还反过来指责你的稀土差价是补贴，要额外征税。本来是中国补贴了世界，发达国家赚取了便宜，到头来，“大棒”却又落到了中国的头上！
在中国采取促进出口的政策后，很多西方企业投资中国，是冲着采挖中国的稀有资源而来的。当年很多中国依靠廉价出口资源获得改革开放后的第一桶发展资金，也是迫不得已的行为。现如今，对于他们把从中国掠夺的资源运回国的行为也成为了我们鼓励的出口，那不是成了被人卖了还要给人数钱吗？因此对于美国的指控，我们要想一下，这样给美国好处，凭什么？！
因此以笔者愚见，对于此番301调查，我们可以采取的应对方式之一，不是与美国辩解说我们没有补贴，因为按照美国的单边主义立法和心证司法体系，只要他们心证你补贴了，就没有你申辩的余地。回过头想，如果我们把美国指责的补贴取消，又会怎样？如果不能在具体的企业环节实施，也可以对于这些出口的商品征收补贴税。这样一来，针对补贴的征税，就不是让美国人来收取，而是我们自己收。这样，当美国享受不到中国补贴的好处时，受到损失的就是美国的利益了，其国内物价上涨，必然将使美国的消费者也参与到这个美国劳方、资方、政府的博弈中来。
从大局上讲，中国不应该补贴美国！这是笔者呼吁取消补贴的重要原因之一。但具体到微观层面情况要复杂得多，取消补贴必然对具体产业、企业造成影响，补贴本身是被记录在企业的利润账下的，不论是美国以“反补贴”而征税还是中国取消补贴，相关企业的利润都会受到损失，但是，如果跳出行业这样一个小范围的园囿来看国家利益全局，如何取舍，不言自明。
对于反补贴、反倾销本身是中国以及出口企业的责任，按照责权发生制中权利和责任相统一的原则，对于补贴和倾销首先有权征税的是中国而不是美国，对于这个补贴中国就是要征收上来，而不要便宜了美国人。

美国对待中国产品的双重标准
与此同时还应看到，美国对于我们的反补贴、反倾销都针对于中国高附加值的出口产品，对于低级产品反而是鼓励的，中国不出口美国还要抗议！比如稀土。以前中国稀土大量出口，美国的稀土矿山干脆停产，但那时却没有什么政客跑出来抗议美国人失业！现如今，在我们控制稀土出口，按说，美国的稀土矿山要复产了，美国工人的就业机会增加了，那边厢却大肆挞伐中国的限制出口政策，岂有此理！中国就应当理直气壮地说把所有出口美国的含稀土商品征收反补贴关税，让美国矿山复产，促进就业，避免补贴导致的美国人失业。
两相对比可以清楚地认识到，美国（包括其他西方发达国家）对于中国出口产品在低端产品（原材料）和高附加值产品上截然不同的双重标准与态度。实际上，中国很多的补贴实发生在初级原料阶段，美国却在中国高级产品上计算补贴。而我们所应该做的，是在补贴中对资源产品和高附加值产品分别对待。增加高附加值产品的市场竞争力，不一定非要从事实上损害国家利益的“低价”上去寻找突破口，而应另觅他途。
看一下USW近年来对于我们提出的反补贴和反倾销调查的产品（参见资料链接），他们对来自中国的钢管和轮胎征税，却不征收橡胶和生铁税，因为钢管和轮胎都是加工过的高附加值并且与之竞争的产品。我们看一下美国对于我们的钢管、钻杆、铝型材等等动辄百分之几十的征税幅度，似乎产品售价的一半以上都是补贴了，这些产业哪里有这样多的补贴呢？只不过是要借助所谓的反补贴和反倾销把中国出口产品的高附加值所含的高利润给征收了，通过征税使得中国产品在美国售价下的利润大部分被收走，这样的收税，实质就是赤裸裸的产业掠夺与经济侵略！

外交对等，增加博弈筹码
为了捍卫中国的经济利益，笔者呼吁中国应尽快建立起我们的反补贴和反倾销法律体系。现行的《反垄断法》对于外国的垄断博弈考虑有不足之处，不但没有报复性征税规定，而且其调查实施部门，不是对外的商务部而是对内的工商总局，而工商总局对外权限有限。
在立法不足、且执行机构上权限不清的情况下，我国的反倾销和反补贴规定，远没有达到法律的立法层面。而没有相关法律依据和立法支持，西方发达国家也就可以肆无忌惮地对我们进行恶意的反倾销和反补贴的贸易保护。如果我们对于国外进口商品，也有与西方相当的法律，按照外交对等实行与西方同样的标准，这样一来，西方对华的反补贴反倾销就要有所顾忌了。
此外，当前中国已进入“抗通胀”经济周期，为了控制通胀，几乎所有资源价格都受到压制。在这种情况下的出口，更使得中国式“控通胀”变成了补贴了西方世界的饕餮大餐，中国压低了价格的资源在以美国为首的发达国家量化宽松货币政策下，通过看似公平的外贸交易流到西方，其结果一定是中国资源外流后的报复性通胀！因此，反补贴本身也是我们的目标！
我们完全可以利用美国的301反补贴，将计就计，调理中国资源价格，以及在压力下促进高附加值企业进一步加快技术转换，内生性降低产品成本，而不是坐享国家补贴其成。
据中新网11月10日电，中国进出口银行行长李若谷在“全球经济治理与可持续发展”研讨会上表示，应采取有效的措施反对贸易和投资保护主义。李若谷称，中国现在到美国的投资，几乎全部被否决，只有私营企业的投资还得到部分同意。只要是中国的国营企业，一律以国家安全为由拒绝。而我们对于外国的投资却没有什么门槛。
对付外贸保护主义，我们首先要做的就是外交上对等。美国产品要进来，美国资本要投资，我们同样可以以国家安全理由予以限制，适度收紧外资在华的活动范围。因为西方也有他们在华的利益，我们需要的就是以其人之道还治其人之身，让他们知道对华的不对等、不公平也会切实影响他们的在华利益。
中国与美国的竞争是长期的，中国要想在国际博弈中取得有利地位，首先要有思维高度上的创新，对于此番反补贴博弈，中国既不用争辩，也不用躲避，不妨站在国家利益而不单单是产业利益上，思考对策，解决问题。

冷看301调查
冷看美国对华新能源301调查

○毫无疑问，这起针对中国新能源的争端会给中国新能源产业带来旷日持久的不确定性和高昂的应诉成本，一些没什么核心技术、仅仅依靠组装、又依靠出口市场的厂商会比较够呛。由于有传言称这起争端背后有某些美国企业游说推动的背景，而且相关企业还在中国设厂生产，这起争端也警告我们审视对外资的超国民待遇
○与此同时，由于中国有广大的国内市场，中国出口企业也早已磨练出应对争端的丰富经验，这起争端究竟能否有效扼杀中国新能源产业，美国贸易保护主义者不宜过度乐观。相反，美国贸易保护主义者自身需要警惕，过度依赖贸易保护将扼杀自身的活力。美国钢铁工业就是无意自我奋斗、极度依赖贸易保护主义措施的典型

《环球财经》编委 、商务部国际贸易经济合作研究院研究员
■  梅新育

自从2007年对华开创适用反补贴法之先河以来，美国对华反补贴因美国钢铁工人联合会（USW）的申诉而升级。
9月9日，美国钢铁工人联合会提起申请，要求美国贸易代表办公室（USTR）针对中国可替代和可再生能源领域的补贴政策与实践做法发起301调查，这成为奥巴马总统任职以来收到的第一起301调查申请。
在申请书中，申诉方对“中国产业政策违反世贸规定”的指控集中在五个方面：限制稀土等重要原料的出口；要求外国投资者转让技术；歧视外国公司和产品；提供禁止性的出口补贴和使用国产货物；扭曲贸易的国内补贴；并指责上述政策损害了美国内产业的经营和就业。同时，申诉方要求美国贸易代表办公室开始与中国进行磋商，如果中国不同意撤消这些补贴，美方将向世贸组织提起诉讼程序。
美国钢铁工人联合会很快在美国政界得到了强烈呼应。9月28日，美国国会数百名议员联名致函奥巴马总统，要求政府就钢铁工人联合会301调查申请中指控的中国清洁能源政策措施采取行动，声称，由于中国制造企业在绿色技术革新方面获得不公平的优势，美国政府应采取两项措施，一是根据301调查申请，立即采取行动；二是整合政府内部现有资源，确保美贸易代表办公室能主动、全面地加强对中国贸易执法。
与此同时，在中国第一大贸易伙伴欧盟，也出现了强化对华反补贴的动向。10月上旬，欧委会贸易委员德古赫特表示，欧盟业界认为中国政府的补贴导致中国产业与欧盟产业之间“不公平竞争”。为此，欧盟产业可能会对中国产品提出更多的反补贴调查申请，对华反补贴调查将成为一种趋势。
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301条款和对华反补贴来龙去脉
301条款来自美国《1974年贸易改革法》（Trade Reform Act of 1974），是授权美国总统对不公平贸易行为和市场破坏者实施报复。这项条款规定，总统若认定某外国或政府机构有以下行为：（1）采取不合理的关税或其它进口限制，使该国原承诺的对美国的贸易额减少；（2）实行差别待遇或其它不公平合理的行为，致使美国企业增加负担，遭到限制；（3）对输往美国或其它外国市场的产品给予补贴，致使美国产品销售减少；（4）对食品、原料、成品或半成品供应施加不公平合理的限制，损害美国商业活动；对于所有这些行为，美国总统都有权采取报复措施，以排除这些限制或补贴。总统可以采取的报复措施有：（1）停止贸易互惠，包括停止、撤销、禁止实施或不宣布与该国机构所签订的贸易协定及关税减让；（2）提高关税或开征其他费用；（3）实施进口限额制度；（4）对美国境内该国分支机构课征税费或加以限制。
其后经过《1979年贸易协定法》（Trade Agreement Act of 1979）、《1988年综合贸易与竞争力法》（The Omnibus Trade & Competitiveness Act）等数次贸易立法修订，虽然某些修订是补充了国际贸易准则，将美国立法与国际法接轨（如《1979年贸易协定法》对301条款的修订），但由于美国制造业各部门总体上趋向相对衰微，301条款总的演变趋势还是日趋严厉，出现了“超级301条款”和针对知识产权的“特别301条款”等，将判定妨碍美国贸易的行为是否属于不正当、是否需要调查的权力从总统手里转移到了美国贸易代表手中，理由是防止总统为了迁就外交政策而不去报复实施不公平贸易行为的国家。
与301条款相比，对华反补贴是一件相当新的对华贸易保护武器，因为美国联邦上诉法院1986年就乔治城钢铁公司诉美国案（Georgetown Steel Corporation vs. USA）作出了以下判决，从而奠定了美国对“非市场经济体”出口产品不适用反补贴税的理论依据：
“根据反补贴法的目的、非市场经济的性质以及国会特别针对这些国家的出口在其它法律中采取的行动，我们认为苏联和民主德国对其出口到美国的钾碱提供的利益不构成《1930年关税法》第303节所说的赠与或资助⋯⋯虽然这些利益可能刺激企业去完成中央政府为他们确定的经济目标，它们不会对美国公司构成反补贴税要解决的不公平的竞争优势。⋯⋯即使把这样的刺激因素算作补贴，这些非市场经济国家的政府实际上是在补贴自己。”
正因为如此，虽然反补贴案件数量在世贸组织争端解决机制中与反倾销案件数量大致相当，在各类案件中数量位居第二，且反补贴工具的使用者集中于美国、欧盟、加拿大等发达国家，在1995~2004年间全球共计176起反补贴调查中，美国、欧盟、加拿大发起者为128起，占总数的73%；美国一国发起70起，占40%；但由于主要贸易伙伴长期未承认中国的市场经济地位，中国出口商品很少遭受反补贴争端困扰，与中国连续10多年位居世界反倾销最大受害者的状况形成了鲜明的对比。
然而，当反倾销、技术性贸易壁垒、汇率压力、知识产权等工具都不能遏止中国出口的高速增长之后，美国国内进口竞争产业和有关政客都无法抑制援引反补贴工具打击中国出口商品的强烈冲动。早在1991年，美国拉斯科公司就针对中国电风扇提出了反补贴申请，美国商务部虽然没有通过该公司的申请，却提出了非市场经济国家中市场导向型产业可与反补贴兼容的论点。
10余年后，加拿大于2004年9月10日、24日和2005年2月16日分别对中国户外烧烤架、钢铁紧固件和复合地板征收临时反补贴税，是外国首次对中国商品实施反补贴措施；美国众议院也于2005年7月27日以255∶168票通过《美国贸易权利执行法案》，其主要内容为准许对来自非市场经济体的进口适用美国反补贴法，该法案发起者毫不讳言其本来目的就是针对中国商品，对华反补贴山雨欲来。2006年10月，美国俄亥俄州NewPage纸业公司要求美国政府对中国纸业企业进行反补贴调查，并对从中国进口的铜版纸课征近100%的反倾销税，挑起了要求对华同时开展反补贴、反倾销“双反”的争端。2007年2月2日，美国贸易代表施瓦布宣布向WTO提出申诉，指责中国为国内制造商提供补贴以刺激某些行业的出口；美国时间2007年3月30日，美国商务部长卡洛斯·古铁雷斯（Carlos Gutierrez）发布对中国适用反补贴法的声明，标志着美国不对“非市场经济国家”出口商品征收反补贴税的判例正式终结，开创了美国对“非市场经济国家”征收反补贴税之先河。
 
美国何以对中国新能源产业政策发起301调查？
美国贸易政策的发展演变及其具体决策的终极基础当然是经济因素，但就短期而言，政治动机对决策的直接影响常常要大得多。就这起案子而言，美方借新能源发难，自有其经济考虑，毕竟新能源是美国重点推出的战略产业，“山姆大叔”企图借重点发展的战略产业夺取和巩固全球经济体系制高点，在反危机后分量更重。实事求是地说，在新能源领域，美国起步早，占有研发等方面优势；中国起步晚，虽然投资力度强大，产能增长迅猛，某些新能源产品产能已经是世界最大，但好些新能源产品中国缺乏核心技术，主要企业基本上还是进口美欧日的核心元件然后组装，中美在这个领域虽然是对手，但还不是全面竞争的对手。可是，为了尽可能把竞争对手扼杀在襁褓之中，“山姆大叔”还是有必要及早动手。政治动机对这起案件的提出无疑发挥了更直接的作用。
就中短期而言，在当时中期选举邻近的环境下，无论是申诉方美国钢铁工人联合会，或是致函表态支持“敲打中国”的美国议员，还是决定启动调查美国政府行政部门，他们从中都可各取所需，前者可以赢得更高的几率对中国企业设置贸易壁垒，后两者则需要借此争取选票。在美国历史上一向贸易保护主义情绪强烈的国会议员们自不待言，就是美国行政部门，在当下的政治气候也格外需要求助于贸易保护主义势力。在2009年初的文章中，我曾经提出以下判断：
“由于在执政的不同时期对贸易保护主义势力的需求程度不一样，奥巴马在未来的保护主义冲动可能增强。奥巴马顶着在竞选造神运动中取得的光环入主白宫，目前还处于与公众的‘蜜月期’之中，支持率之高创造了历史纪录，因此，近期内他无需太过依赖贸易保护主义势力的政治支持。然而，随着造神运动的光环消失，随着‘蜜月期’流逝，他的支持率必将趋向下降；由于经济刺激计划能否成功尚在未定之天，即使收效起码也是2010年之后，缺乏耐心的美国公众对他的政治支持会流逝得更快。如果他的政治支持流失到一定程度，他寻求贸易保护主义势力支持的内在冲动就会大大增强。”
现在，这个预见成为现实。
实际上，2007年美国正式宣布对中国适用反补贴法的背景也与此相似。当时，小布什已经因为伊拉克战争而深陷泥潭，为了赢得总统大选胜利，民主党议员们要挟中期选举获胜余威而在一切可以发难的议题上“宜将剩勇追穷寇”；本来总体上相对客观的行政部门也需要接受执政党争取选举胜利的需要。
“政府已经努力运用我们的反倾销法应对中国的不公平贸易。中国经济已经发展到了一个新阶段，我们可以增加使用诸如反补贴法之类新的贸易救济工具了。今天的中国已经不是几年前的中国。随着中国的发展，我们的贸易政策工具要相应发展，以确保美国人得到公平待遇。通过对去年10月（俄亥俄州NewPage纸业公司）的申诉采取行动，国家表明它继续承诺为美国厂商、工人和农民创造公平竞争的环境。”在当时新一轮美国总统选战已经热闹开场、竞争者纷纷拿“敲打中国”作为“卖点”的环境下，古铁雷斯在宣布对中国适用反补贴法时说的这些话怎么听都很有竞选风味。
更加“深远”也更值得警惕的是，美国统治集团往往希望借助贸易争端威慑中国领导集体，2007年美国正式宣布对中国适用反补贴法就存在这样的背景。当时，中共十七大召开在即，外界预计政治局及中央委员会的大约一半将发生改变，美国统治集团、至少是统治集团中的一部分势力希望借助贸易保护主义手段打击中国核心产业部门，削弱中国执政党和政府对经济社会稳定性的控制能力，并诱导、胁迫中国新的领导集体服从美国。美国《基督教科学箴言报》当时发表文章直言不讳地挑明了这一目的：“对津贴的中国进口产品征收更多的美国关税可能将有助于说服未来更年轻的领袖：中国需要更多的经济和民主自由。”今天，在全球性金融经济危机已经严重削弱美国软硬实力的背景下，面对中国这个新兴大国相对地位和实力的上升，美国这个守成大国打击、遏制新兴大国上升势头的内在动机将分外强烈。
 
美国对华新能源争端能否如愿？
部分是由于美国一贯的霸权主义作风，部分是由于美国的贸易保护主义决策背后有太多的政治动机，在美国提出的对外贸易争端指控中，事实往往沦为牺牲，甚至出现“硬伤”。
前两年，在世贸组织框架下与美国就中国钢材等产品出口开展的反补贴磋商中，我方就发现，美方指责中国的某些所谓“补贴”项目在中国的实践中早已不存在。在这次的美国钢铁工人联合会对华起诉书中，也有许多指控完全站不住脚。我们的新能源补贴更多的是补贴在消费者身上，不是补贴生产者。美国工人失业最好还是多看看他们自身的原因。
至于指责外国企业在华招标遭受不公待遇，更大有无理取闹之嫌，因为中国并没有加入世贸组织《政府采购协定》，美国不能拿这项协定的要求来约束我国。而且，即使美国要求我方开放政府采购市场，那么，他们拿什么利益和我们交换？没有利益交换的那不叫做谈判。
更重要的是，尽管我国迄今尚未加入世贸组织《政府采购协定》，但在各地政府采购市场上已经不止一次发生招标条件按照外企情况量身定制的事件，我们更需要整治的是对外企超国民待遇和背后的灰色交易问题。
毫无疑问，这起针对中国新能源的争端会给中国新能源产业带来旷日持久的不确定性和高昂的应诉成本，一些没什么核心技术、仅仅依靠组装、又依靠出口市场的厂商会比较够呛。由于有传言称这起争端背后有某些美国企业游说推动的背景，而且相关企业还在中国设厂生产，这起争端也警告我们审视对外资的超国民待遇。因为外资企业一边利用中国的优惠政策设厂生产，一边发起反倾销之类争端，扼杀其中国同行，这种事情以前就不止一次发生。
然而，由于中国有广大的国内市场，中国出口企业也早已磨练出应对争端的丰富经验，这起争端究竟能否有效扼杀中国新能源产业，美国贸易保护主义者不宜过度乐观。相反，美国贸易保护主义者自身需要警惕，过度依赖贸易保护将扼杀自身的活力。美国钢铁工业就是无意自我奋斗、极度依赖贸易保护主义措施的典型，这次作为主体起诉中国新能源产业政策的美国钢铁工人联合会（USW）作为其中的一分子也不例外。
美国钢铁工业曾经在全世界独领风骚多年，但“二战”之后不求进取而逐渐没落。自从1969年迫使日本钢铁工业“自愿限制”对美出口以来，美国钢铁贸易保护措施逐年显著增长，到2002年底，美国对钢铁产品正在实施的贸易保护措施约179项，占其所有贸易保护措施的58%，而且许多“新型”贸易保护措施也都首先应用于钢铁贸易，钢铁工业可谓美国贸易保护措施重点保护的宠儿。但所有这些贸易救济措施效果并未促进美国钢铁工业的技术革新和生产效率提高。
在采用先进的连铸法方面，美国大型联合钢铁企业起步晚于所有其他主要西方国家同行，根据1980年美国国会技术评价办公室发表的《技术和钢铁工业的竞争能力》报告，美国大型联合钢铁企业大致从1968年开始采用连铸法，而德国是1962年，日本、法国、英国大体都在1964年。实施贸易保护后，美国钢铁工业并未加快采用连铸法的步伐。到1982年，也就是美国对日本钢材实施“自愿”限制之后13年，连铸比（即采用连铸法生产的钢材占钢材总产量的比重）在日本是77%，在欧共体是45%，在美国只有21%。1965年日本氧气顶吹转炉炼钢技术采用率就达到了60%，美国仅有20%；1970年日本达到80%，美国为50%；1980年美国才达到60 %，直到1991年美国才消灭老式炼钢平炉；而转炉与平炉的炼钢效率差距非常悬殊，前者只需30分钟，后者需要半天。
不仅在生产效率方面，就是在投资建设效率方面，美国钢铁工业的颓势在实施贸易保护之后也依然没有改观。
根据麻省理工学院工业生产率委员会组织的制造业研究结果，上世纪90年代初，规划、设计、建造一座新高炉，美国要4~5年，日本只要3年；新钢厂吨钢生产能力平均基建成本，美国为1700美元，其他国家为700~1500美元。钢铁工业在美国制造业中的排名，1940年是第二位，1960年是第三位，1980年是第六位。尽管1987~1988年许多美国大型钢铁公司获得了可观的利润，几乎实现了生产能力满载运营，整个钢铁工业投资收益率自1974年以来第一次超过整个制造业的平均投资收益率，布什总统在1992年3月日本自愿限制对美出口钢铁协议到期时也为此决定不延续该协定，但事实很快就证明美国钢铁工业的这场“繁荣”只不过是昙花一现。显然，美国贸易保护制度并未能够给它的宠儿——钢铁工业造就强健体魄和蓬勃的进取精神。
那么，在世界新能源市场上，中美角逐，究竟鹿死谁手呢？

喧嚣的光伏、炽热的光热、蹒跚的光电
透视中国的“太阳光”

■ 本刊记者  刘艳涛

○ 无锡尚德集团董事长施正荣：中国光伏产业的症结在于，它不但是高科技产业，同时也是外向型行业，产品对外依赖度高达90%以上，所使用的设备对外依赖度在50%以上，核心技术并不掌握在自己的手上
○ 高盛(亚洲)董事总经理张奕：我们认为中国光热产业市场前景非常广阔，在金融危机的影响下，光热产业不仅没有受寒，而且销售市场形势良好
○ 中国电气协会副理事长黄湘：到2020年，中国光热发电市场规模可达22.5万亿至30万亿元，光热发电总量可占全年总发电量的30%~40%

“坦率地说，美国在新能源方面有点落后了，发展速度不够快。”
2010年11月18日，全球多晶硅巨头美国道康宁和瓦克公司联合建设的有机硅生产基地在江苏张家港正式投产时，道康宁公司全球首席执行官博恩斯公开坦言。
道康宁公司是全球领先的“有机硅”产品与解决方案提供商。而博恩斯另一个身份是美国奥巴马总统出口委员会委员。
华能新能源产业控股有限公司商务部经理宋育红从一个侧面向《环球财经》记者证实了博恩斯的话并非“谦虚”：“以前我们华能一家每年大概就花200万人民币购入GE的产品。不过最近几年我们很少购国外的产品了。因为中国企业在技术上有所突破，但国外的技术停滞不前，他们的产品无法适应国内的需求了。”
就在博恩斯坦率地表态“美国在新能源有点落后”的一个月前，10月15日，应美国钢铁工人联合会的申请，美方以“中国为支持本国清洁能源部门而采取的补贴措施是非市场性的补贴，人为降低了中国清洁能源产品的价格，从而对美国相关行业产生冲击，并造成工人失业”为由，按《美国贸易法》第301条款，对中国政府所制定的一系列新能源政策和措施展开调查，其中重点提到中国的光伏产业。
“我怎么没有得到过补贴？我们巴不得得到补贴呢！”龙源电力集团股份有限公司副总经理黄群直言不讳地说。
“其实美国政府对新能源的补贴远远高于中国政府对新能源的补贴，但美国企业从这些补贴中实际受益很少。”中国国际商会副秘书长林舜杰向《环球财经》记者表示，“真实的情况是，金融危机之后，美国风险投资等资金支持不足，美国很多新能源企业资金链断裂。由于资金短缺，很多技术都难以用于实践。而中国的光伏产业在广阔的市场支撑下，政府在政策上给予了重视，才有了现在的情形。”
中国新能源企业，尤其是其中的太阳能企业发展情形究竟如何？他们是否有足够的实力，抵抗美国的贸易保护政策？本刊记者对此进行了调查走访，以期了解中国各类太阳能企业的现状。

被狂热追逐的光伏
“国内光伏产业的公司产能排在前列的都是在美国上市、利用美国资本市场发展起来的，301调查最终损害的将会是美国投资者的利益。”中国可再生能源理事长石定寰在10月19日向《环球财经》记者表示，中国的光伏企业虽多，但是规模大的很少，市场上的产品大多还是国外的产品。
“中国光伏产业的症结在于，它不但是高科技产业，同时也是外向型行业，产品对外依赖度高达90%以上，所使用的设备对外依赖度在50%以上，核心技术并不掌握在自己的手上。”无锡尚德集团董事长施正荣曾公开表示。
2010年１~９月，中国光伏产品出口额超过207亿美元，同比增长约110％，这意味着最近三年出口额的平均增速都超过100％。数据显示，国内从事光伏产业的企业数量达到580余家。2009年多晶硅、硅片、太阳能电池和组件产能分别占据全球总产能的25％、65％、51％和61％。
“我们是生产的大国，却是消费的小国。目前，全国生产的光伏组件，在国内运用的不到１％。我们厂的产品90％出口国外，成为国际市场的‘搬运工’和‘组装工’。”一位业内人士告诉《环球财经》，光伏中的原材料多晶硅和光伏组件，虽然中国在产量上位居全球首位，但是产业的高端技术仍在德、美、日等国。
但这并未影响资金对光伏产业的追逐。平安证券近日发布2011年策略报告表示，坚定看好光伏行业投资机会，看好行业长期的成长性。中科院微电子研究所研究员贾锐表示，目前国内光伏产业产业技术和资金门槛较低，在行业利润偏高的情况下，造成群雄逐鹿的情况不足为奇。

撼动不了的光热
业内人士曾这样形容我国太阳能光热产业在新能源事业中的表现：贡献最大、影响最广、实用性最强、普及率最高、自有技术含量最高。在我国新能源领域中，成为既掌握核心技术又在推广规模上居世界第一的产业。
“目前国内太阳能光热市场是被国内企业占据的，因为国内企业已经掌握了核心技术，特别是真空管技术比较完善。成本低效益好，这个领域国外企业是无法进入的。”青岛福格太阳能科技有限公司副总张新辉告诉《环球财经》记者。
张新辉说的没错。据了解，我国太阳能光热产业自有技术占95％以上，在太阳能集热、高温发电集成系统、采暖制冷、海水淡化、建筑节能、设备检测等方面，拥有国际领先的技术。
除此之外，产业链也十分完整，从毛坯管、真空管生产，到太阳能热水器整机制造，再到配件供应，所有环节一应俱全。像浙江海宁、山东德州这样已经形成庞大产业规模的地区，太阳能热水器普及率都已经达到了90%以上。
技术的相对完善和“下乡”政策的支持也带来了行业的异军突起。
数据显示，到2009年我国集热器累计推广总面积约1.45亿平方米，占世界总量的76％左右；年产量达4000多万平方米，接近世界总产量的60％。2009年我国太阳能热水器总销售额约578.5亿元，同比增长34.5％；出口额近2亿美元，同比增长66.6％。另据行业专家预计，2010年太阳能光热产业有40%的增长。
光热产业的地位稳定同时也引起了风险投资机构的关注。2009年1月，美国高盛携手鼎晖投资，向皇明集团投资近1亿美元的资金。
“我们已经追踪太阳能项目长达5年的时间。我们认为中国光热产业市场前景非常广阔，在金融危机的影响下，光热产业不仅没有受寒，而且销售市场形势良好。”高盛(亚洲)董事总经理张奕并不讳言自己对中国太阳能光热产业的看好。
不过，任何事情都有两面。一边是国内市场对于太阳能产品的需求不断释放，一边是整个市场竞争的高度同质化、无序化，价格战层出不穷。
“目前光热市场比较混乱，光热技术到了一个需要变革的阶段，现在的技术还是光热的初级阶段。产业升级是必然趋势，我估计在未来的3~5年会出现洗牌的过程。”张新辉告诉记者，提高光热行业的门槛和行业标准是光热产业亟需改善的一环。
“现在国外的技术是光板技术，由于成本高，量产和生产线的引进都很困难，现在福格已经掌握了这个技术，只要有政策的支持，相信用不了太久这个技术也会被大范围使用。”张新辉略带欣慰地说。
可喜的是，目前其中的部分优势企业已开始放弃了之前的“隐身”战略，由制造工厂转型为品牌厂商。这股力量正在逐渐改变欧美品牌垄断国际市场的现实。

蹒跚起步的热电
光热的成功也让光热发电渐渐升温，最近，光热发电项目业已进入投资者和战略决策者的视野。
10月20日，位于内蒙古鄂尔多斯的50兆瓦槽式太阳能热发电特许权示范项目正式招标，这是全国首个太阳能商业化光热发电项目，预计最初年发电量为1.2亿千瓦时。
业界寄望于借助该项目考量国内研发技术，探索符合国情的商业模式并带动市场规模化发展。
据“973”（国家重点基础研究计划）太阳能热发电项目首席科学家、中国电气协会副理事长黄湘估算，到2020年，中国光热发电市场规模可达22.5万亿至30万亿元，热发电总量可占全年总发电量的30%~40%。
“我国近年在太阳能热发电关键技术上取得突破性进展，塔式、槽式和碟式系统均有示范项目建设中，同时太阳能热发电与化石能源互补也有发展。光热更适宜西部广阔地区的大规模发电。”长城证券新能源行业分析师周涛告诉记者，光热电的市场前景广阔，目前只是需要政策的支持。
不过，对于光热发电，国家发改委的初衷是比照光伏发电做法。先核准一两个项目启动市场，而后通过特许权招标摸索出标杆上网电价，并借此拉动产业朝规模化发展。
不容忽视的事实是，热电产业目前的可行性并没有得到证实和推广。2007年颁布的《可再生能源中长期发展规划》中，要求2010年光热发电达到50MW，光伏发电达到20MW的指标。可是到目前为止，业界只认可了槽式发电的可行性。截至2009年，全世界运行的槽式光热发电占整个光热电站的88%，投资额达到4000亿欧元的“欧洲沙漠行动”也将采用这一技术路线。不过，美国在建的光热电站中，塔式电站已经超越槽式电站。
有专家指出，光热发电站建设成本直接影响热电并网价格。如每千瓦单位造价降至1万元以下，上网电价就可降到1元/千瓦时以内，并逐渐接近现行每千瓦时0.51元至0.61元的风电标杆电价。但一个1000MW级光热电厂至少投资数百亿以上，回报却遥遥不可期，因此国家能源局对于项目的审批相当谨慎。
除了成本之外，对地区日照强度的苛刻要求也使得全球只有为数不多的几个国家适合发展光热发电。此外，热电产业链上的核心技术仍掌握在国外企业手中。
“国外企业至今都不希望将其技术转移给中国，即使用市场份额交换也不乐意。”一位业内人士告诉《环球财经》记者。相比较中国光伏产业迅速规模化，国外企业将光伏设备制造产业全部转移至中国，中国的光热发电领域还没有出现这样的机会。

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