建立外资并购境内企业安全审查制度
从经济安全到国进民进
尽管审查范围仅限国家安全和国防安全，但《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》的出台还是向外界释放出强烈的信号：中国将逐渐告别活力四射但秩序混乱的引资时代。“如果不加任何限制地将涉及国家安全的产业完全暴露在充分的市场竞争中，我们就会丧失经济发展的主动权。因此，没有现阶段的国有企业，就没有中国的经济安全，也就没有私人资本未来发展的充分条件”
■ 环球财经记者 刘洋
“中国应该逐渐寻求合理有序利用外资。”在接受《环球财经》记者采访时，中央财经大学博士生导师、江苏省委党校教授李炳炎表示。
不久前的2月12日，《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下简称《通知》）由国务院办公厅印发并在全国实行。这一天，距离中国加入世界贸易组织即将10年，距离第一个外资并购安全审查制度在美国制定更是已经过去了20余年。而几乎同时发生的华为美国收购遇阻事件，则为这部法律赢得广泛认同提供了良好的社会氛围。
尽管审查范围仅限国家安全和国防安全，但《通知》的出台还是向外界释放出强烈的信号：中国将逐渐告别活力四射但秩序混乱的引资时代。
新规规定，以下并购行为都必须接受相关部门的审查：外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。
而新规对并购行为影响的评估则包括以下4个方面：一是并购交易对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响；二是对国家经济稳定运行的影响；三是对社会基本生活秩序的影响；四是对涉及国家安全关键技术研发能力的影响。
相较于经济安全，定义更为宽泛的国家安全引起了社会的普遍关注，对监管会否泛滥的担心由此而生。“国家安全的概念确实比经济安全更为宽泛。”李炳炎将经济安全定义为“一国经济发展和经济利益不受外部势力根本威胁的状态”， “但在经济迅速发展和变革的时代，略微模糊化的词语运用未尝不是一个很好的选择。”
持续快速的经济增长使得中国崛起的脚步貌似不可遏止，但持续快速的增长也掩盖了太多的经济质量问题，外资即为其中之一。而随着纷扰多年的外资“超国民待遇”逐渐消除，人们关注的焦点也逐渐转向对中国经济安全的评估与对中国企业竞争力的担忧。
竞争力困局
中国社会对产业安全与经济安全的广泛关注，源于2009年国务院发展研究中心出具的一份报告。该报告显示，在其时中国已经开放的28个行业中，绝大多数行业的前5名都为外资占据，而在其中21个行业中，外资企业都已获得多数资本所有权。
经济安全取决于经济竞争力，后者又取决于本国企业的竞争力。入世8年之时，中国企业交出的成绩单开始让人反思中国的开放战略，中国的经济安全以及经济安全失守的代价。
“经济安全失守最明显的后果当然是财富流失，这会影响中国的经济增长、民生改善和社会发展。”李炳炎认为外资“砍光龙头企业、买光知名品牌”的战略确实已经影响到了中国社会的财富分配。此前，国家行政学院决策咨询部研究员王小广也曾以汽车市场为例说明外资对中国市场带来的冲击之凶猛，“在中国汽车市场，国际资本用40%的资本，占据了50%的份额，攫取了70%的利润”。
财富流失的危害尚在其次，“对现阶段的中国而言，经济安全失守最严重的后果是损害了中国的自主创新能力，而这会阻碍中国的崛起。”李炳炎表示，“国外资本的迅速成长压缩了中国企业的利润空间，生产与研发的本土化又会对中国创新体系产生更长远的负面影响。”
“入世”10年以来，跨国公司在我国建立的研发机构超过1200家，最大的机构人数接近5000人。这些研发机构直接聘用的高端人才，正是中国企业提升国际竞争力的根源所在。“在国家博弈中，外国企业通过占有高端人才而成功控制利润丰厚的产业链高端，实际上是对中国教育价值的榨取。”中国工程院院士、大连理工大学校长欧进萍对此评论道。
高端人才的集聚并未带来预想中的核心技术向中国的转移。北京科技大学经济管理学院经济贸易系主任、企业与产业发展研究所所长何维达所做的调查显示，在中国的三资企业中，平均研发费用仅占销售收入比重的0.4%。其中，外商独资企业的研发费用仅占销售收入的0.03%，中外合资企业的研发费用也仅占销售收入的0.08%，均远低于国际水平。
而除部分外资主动扩散的边缘性技术和随外资进入而产生的“技术外溢效应”外，中国企业并未从这种开发模式中获得任何核心技术。非但如此，很多企业甚至因为得到国外技术设备而放弃了研发努力，这在“中国制造”日渐流行的同时正步步扼杀着“中国创造”强大的希望。
目前，我国每年40%的固定资产投入用于购买设备，这笔资金中又有超过60%流向国外。而在更能代表企业竞争力的知识产权与商标方面，中国企业则远远落后。国家知识产权局公布的数据显示，截至2010年，拥有自主知识产权的企业只占我国企业总数的0.03%，拥有自己商标的企业比例也不足4成。
“‘入世’10年，中国企业对外资的依赖性大大增强。这说明跨国公司并不希望中国企业打破技术依赖的局面。”在接受《环球财经》记者采访时，何维达表示，“如果这一现象不能得到扭转，我国将不得不固守高投入低效益的困窘境地，并坐视与发达国家间技术鸿沟的不断扩大。加强产业保护，确已刻不容缓。”
中国的特殊性
按照重要性的依次增强，经济安全可以分为5个层次：占有一国市场，控制一国资源，影响一国经济结构，干预一国财富分配，影响一国经济决策。而由于地位不同，角色各异，在保护本国经济安全的过程中，发达国家与发展中国家面临的形势大相径庭。
长期以来，发达国家与发展中国家形成了利益集中而风险分散的“中心”与“外围”分工体系。发达国家凭借知识、技术、人才以及销售网络的垄断优势，占据并不断巩固其在价值链高端的地位，而发展中国家由于起步较晚，综合实力较弱，始终处于劣势地位。
在“丛林法则”主导之下，发达国家与发展中国家的经济实力差距越来越大；在全球化趋势之下，发展中国家将危险拒之门外的难度却愈发增加。百余年来，在发展中国家迈向发达国家的征途中，成功者除日韩外，竟再无他例。
而对于经济、科技、文化等方面与发达国家间存在巨大差距的中国而言，其独特的经济制度与工业化中期的阶段性特征又决定了其面对的情况与其他发展中国家相比又不尽相同。
以装备制造业为例。虽然装备工业的一些部门按照发达国家的标准属于竞争性行业，但按照我国工业化中期的任务，它们却属于战略性或准战略性行业，由此产生的外资并购威胁也与发达国家处于工业化中期时有很大不同。
后发展国家要实现对发达国家的追赶和超越，就必须在一定时期内保证对支柱产业的绝对控制权。只有这样，后发展国家才能有效维护其在开放过程中的利益。
“中国要努力创造对等开放的局面。美国再开放，也不会允许其他国家收购洛克西德·马丁公司和波音公司。中国再封闭，也不会禁止其他国家参与中国的家具制造业。”李炳炎认为，中国应通过立法将禁止进入行业、限制进入行业与鼓励进入行业区分清楚。“中国至少应将大部分心脏产业与大脑产业控制在手”。
所谓心脏产业和大脑产业，即指对中国经济有决定性意义的行业。在实体经济领域，心脏产业指机械产业，大脑产业则指信息产业。而从经济整体来看，心脏产业则指金融业，而头脑产业则包括设计业、媒体业、律师业、会计业、教育业、咨询业、投资业等。
“这些产业中，至少应有大部分企业掌握在中国手中。这样，我们才算真正掌握了经济命脉，才能独立自主地制定有效的经济政策，才能实现健康和可持续发展，我们的国有企业和民营资本才能获得共同发展进步的经济基础。”李炳炎表示。
没有国企，就没有经济安全
尽管对将何种资产定义为关系国家安全尚存争议，但对被认定关系国家安全的资产实施强有力的控制则在全世界范围内具有绝对的一致性。
“在关系国家安全的领域，政府必须拥有绝对的话语权。”何维达表示，“这一点，全世界所有国家在本质上的认识完全相同，仅有的差别只是在具体的实现方式上。”
以美国为代表的西方世界主张经由私人公司实现控制，或者通过拍卖将垄断资源交给私人公司经营，或者通过招标将重要项目交给私人资本运作。
建立这一制度的前提是这些国家普遍拥有充分的私人资本发展史，私人资本在这些国家控制着国民经济的绝大多数部门，占据着绝对的主导地位。这些私人企业不但拥有出色的资金实力、技术能力、研发经验和市场渠道，而且普遍拥有与政府之间的出色信用。“这种信用的存在，是政府敢于将这些关键资源和项目交给私人企业的最主要原因之一”。
中国的情况恰恰相反。中国的私人资本发展时间很短，且发展得相当不充分，技术能力、资金实力、研发经验、市场渠道以及信用程度都无法与西方私人企业相提并论。地产泡沫膨胀之时，强烈的利润导向与经营投机心态甚至让很多私人企业放弃了实体经济，贷款投身以“快钱”为主的炒楼大军。这一波浪潮经过，甚至使“产业空心化”意外地在尚处工业化中期的中国出现。
与私人资本不同，中国的国有资本经过几十年的发展，逐渐拥有了完整的产业体系，并可以避免因对短期利润过分追求而造成的经营波动。同时，由于国有企业的领导来自政府任命，因而也能与政府之间建立相当程度的互信。
“其实，只要条件成熟，中国并不排斥私人资本参与涉及国家安全的项目，华为的成功就是一个简单而有说服力的例子。但目前，中国可以满足这种要求的私人企业太少了。如果不加任何限制地将涉及国家安全的产业完全暴露在充分的市场竞争中，我们就会丧失经济发展的主动权。因此，没有现阶段的国有企业，就没有中国的经济安全，也就没有私人资本未来发展的充分条件。”李炳炎表示，“这当然只是一个假设。但这个假设究竟真实与否，没人敢去验证。”
保护经济安全要适度而行
没有人否认，在过往30年中国经济屡创奇迹的过程中外资发挥的作用。
引入外资带来的资金、技术、管理和市场运作经验为中国经济实现30年高速增长做出了贡献。而作为身处经济转型期的大国，外资通过带来的新兴产业填补了国内的空白，也通过不断推进市场的成熟带动中国调整了产业结构，促进了产业进步。
不仅于此。世界主题的改变推动了全球化的迅速发展，为实现全球范围内生产要素的有效配置，拥有丰富资源和雄厚实力的跨国公司有时也成为中国处理国际摩擦时的润滑剂。
“在国内合法经营的外资既是中国经济增长的发动机和中国产业升级的催化剂，还是中国实现和平崛起的同盟军。”在接受《环球财经》记者采访时，商务部国际贸易经济合作研究院研究员、北京新世纪跨国公司研究所主任王志乐表示，“因此，对外资并购的安全审查同时，也要维护良好的投资环境。”
并购审查制度，更多是作为政府所拥有权力的一种象征。
1988年，美国国会通过了著名的《埃克森－佛罗里奥法案》。“9·11事件”之后，美国对国家安全的关注迅速升级，并于2007年通过了监管范围更广、要求更高的《美国2007年外国投资与国家安全法》。在这部法案中，美国除强化了其对传统“国防安全”的关注外，还将所有对美国至关重要的有形或无形系统或资产纳入了监管范围。
监管范围的持续扩大，并不代表其在现实应用中的滥用。不完全统计显示，从1988年到2009年间，美国国家安全委员会收到超过1500个审查申报书，最终确定进行全面审查的只有25项投资。在这25项投资中，投资方主动撤销投资计划的有13项，剩下的12项投资计划则被给递交总统裁决。而美国总统只叫停了其中一项投资计划。
但这惟一的一项就与中国有关。1990年，中国航空技术进出口公司对总部位于西雅图的飞机零部件厂商MAMCO公司提出收购，被时任美国总统的老布什以“国家安全”名义拒绝。
近年来，随着中国国力的迅速强大，美国对来自中国的收购审查逐渐严格。除了20年仅此一例的MAMCO收购案被总统拒绝外，美国国会还在过去几年中相继否决了中国企业对优金采矿公司和优尼科石油公司的收购。
“世界主题发生变更已经超过20年，但美国政府中的很多人依然在用传统思维应对现代问题。”王志乐表示，“这也提醒我们务必要引以为戒。在未来相当长的时期内，力图实现和平崛起的中国需要一个好的国际环境和国际形象。”
“经济安全是一个难以有效界定的词汇，人们很容易利用这个概念将企业的个体利益上升为国家的整体利益，将企业的个体经营安全等同于国家的整体战略安全，这不利于建设中国良好的投资环境。”王志乐表示，“资本有国籍之别，也有其国际共性。一旦投资环境破坏，离开中国的不会只是外国资本。”
在王志乐看来，此次出台的《通知》引用国家安全与国防安全的概念，而不是最近几年来热炒的经济安全与产业安全的概念，其中原因，即在于此。
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