从公布“三公消费”信息到加强数字化管理

近期，社会各界高度关注政府部门“三公消费”信息。在媒体和社会舆论的督促下，一些中央政府部门和地方政府在陆续公开这类信息。这当然是一个进步，但却是十分有限的进步、也未必能解决今日中国的真问题；要真正解决中国社会的诸多问题，还必须认真严肃地推进全社会的数字化管理。历史学家黄仁宇在分析中国历代王朝治理之失时，曾提出一个发人深省的命题，即传统中国王朝，无论是最高统治者皇帝还是其统率的文武官僚，往往都满足于表面文章、官样敷衍，对社会的真实情况极少作深入调查和分析，更没有加强“数目字管理”的意向和能力。由此造成的一个严重后果，是对于户籍、赋役、征榷、钱币、军情等关系国计民生的重要情况含糊不清；一旦国家有事，政府必然手足无措、动辄出错，调兵、调粮、调钱往往都很难凑效，各个王朝为此付出了沉重代价。

与之形成对照的是，现代化国家都十分重视“数字化管理”，大至国家、中至企业、小至家庭，都能够依据具有相当精确性的数字来开展管理活动。基于对实际情况的准确掌握，无论是政府的社会治理还是企业的商业管理，都更有条件从质量和数量上把握，落实从实际出发的原则。尽管因为意识形态、阶级私利的影响，一些西方国家的政府和政客不时要“混水摸鱼”，但无论是相对于西方中世纪还是中国王朝时期的治理水平，现代西方发达国家的数字化管理水平有了巨大提高，并发挥了相当显著的积极作用。

当前，中国正在积极加强社会建设，这是执政党和政府为适应社会主义市场经济的发展、建设文明和谐的社会秩序提出的重大举措，也是需要长期努力奋斗的目标。加强社会建设的根本原则在于实事求是，坚持一切从实际出发发现问题、分析问题、解决问题，正确作出定量分析和定性分析，从而正确处理人民内部矛盾、不断提高人民群众的物质和文化生活水平。推进全社会的数字化管理，是一切从实际出发加强社会建设的关键。

推进数字化管理的主要任务，包括三个层次，第一，在宏观层次，加快预算法治化进程，实现财政预算的公开、透明和法治。第二，在中观层次，在各类盈利性和非盈利性组织中推行数字化管理，诸如公私企业、政党组织、社会团体都应按照现代法治的要求，向社会依法公布本组织的基本情况、经济来源和主要活动。第三，在微观层次，积极建立家庭财产申报登记制度，使国家能够切实掌握全体公民及其家庭的基本经济情况，为出台行之有效的社会经济政策提供基础。

任何社会治理目标的实现，都需要相应的工具。数字化管理是加强社会建设中富有基础意义的工具。“工欲善其事，必先利其器。”如果不能达到必要的数字化水平，那么，大量社会建设、社会管理的任务就很难真正落实。举一个简单的例子，针对城乡贫困群众实施的政府救济工作，就可能因为缺乏家庭财产的准确情况、从而无法分辨谁是富人谁是穷人而无法真正落实到位；即使勉强推行，也不免发生百万富翁租住保障房、长期诈领低保等咄咄怪事。这表明，数字化管理能力弱，已经成为大量政策无法有效落实的瓶颈，必须大力推进这项工作。

一、推进预算公开、透明与法治，实现宏观层次的数字化管理

预算法治是建设现代法治国家的题中之义。现代预算制度源自西方，是议会“管钱袋子”、监督政府活动的主要方式。议会制定预算，以法律形式规定政府的收入来源、方式与支出目标、内容，并监督预算的执行。对私有制国家来说，政府收入的最主要来源是税收和国债（国债严格说来不是政府的真正收入，本文对此不作深究），政府开支的主要项目包括国防、教育、卫生保障、基础设施建设等领域。因此，私有制国家政府预算的主要内容是税收、国债及其使用。

中国致力于建设社会主义市场经济，目前仍是一个以公有制为基础的国家。因此，中国的预算制度，应当与中国的基本经济制度相适应。具体地说，各级政府预算的收入，不仅应当包括税收、国债及其使用情况，还应当包括公有（包括国有和集体所有）土地收入、国有资产（包括银行和企业）经营所得；各级政府预算的支出，不仅应当包括公共事业的支出，还应当包括国有土地整治、国有经济建设的支出。这样，建立一个覆盖范围远比私有制国家更广的预算制度，才是适应中国基本经济制度的预算制度。

迄今为止，中国的预算制度深受社会诟病的主要问题，一是公开性不够，不仅公众很难了解各级政府的预算安排，甚至连各级人大代表对预算的具体情况也知之不多，审议过程也比较匆忙。二是透明度不高，预算所编列的科目，概括有余、细目很少；对预算的使用和执行，公众知之也不多。三是法律效力不强。从本质上说，预算案一经各级人大代表大会通过，即成为具有法律效力的法案，但实践中，执行预算的力度、时效、效果都待加强。几乎没有政府官员因执行预算不力而受到追究。可喜的是，以国家审计署大力加强对预算执行的审计为标志，中国在推进预算法治方面近年取得了有实质意义的进步。中央政府也在要求各级政府公布“三公消费”的情况。

对预算资源的明争暗夺，是现代各国普遍存在的现象，中国也不会成为例外。重要的是，要通过推进预算的公开化、透明化和法治化，努力消除预算资源征收和分配过程中的暗箱操作，从而保证最重要的经济资源在阳光下运行。值得强调的是，通过加强人民代表大会对预算资源征收使用的立法审议、执行监督，加强审计机关对预算执行情况的审计力度，将使群众在预算法治化进程中增强对民主政治的信心，提高参与民主实践的能力，进一步促进社会治理的精细化、法治化、民主化。可以说，在宏观层面加强数字化管理，推进预算的公开化、透明化和法治化，对建设中国特色社会主义可收一举多得之效。

二、推行现代会计制度和信息披露制度，实现中观层次的数字化管理。

在社会主义市场经济条件下，大量的社会主体是各式各样盈利性和非盈利性组织。盈利性组织主要是各类工商企业，非盈利性组织主要包括政党、社会团体、产业协会以及慈善组织等。目前，各类组织在国家政治、经济和社会生活中十分活跃，并发挥出越来越重要的作用。但无论是盈利性组织还是非盈利性组织，依然存在的一个问题就是，面向社会公众信息披露不足，限制了公众对这些组织进行有效的监督。

以工商企业为主的盈利性组织，无论是国有企业、私有企业还是跨国公司，近年来普遍执行现代会计制度，企业的数字化管理水平在不断提高。不过，由于企业的经营不仅影响其投资者、内部员工、消费者的利益，同时还会对社会公益产生利害互见的影响，因此，无论是国有企业还是私有企业，都必须确立财产的使用应有益于公共利益的观念，防止唯利是图者以邻为壑，以损害生态环境、公共利益等方式牟取不义之财。

为此，工商企业等盈利性组织不仅内部要建立完善的会计制度，还要从满足公众监督出发，加强信息披露工作，按期向社会和公众披露企业的生产经营、社会责任、内部分配等信息。值得一提的是，传统上认为非上市公司无需向公众披露信息，因而至今也并无强制这类企业披露信息的立法。但从社会实践看，最低限度的信息披露如工商登记、社会责任等信息，是应当公之于众、以利监督的。至于国有企业，由于其真正的所有人是全体国民，因此，应当建立类似上市公司面向投资人的信息披露制度，要求国有企业（包括国有银行、国有保险公司）或者国有控股企业依法按期向社会披露信息，为公众监督国有企业创造条件，也为国有企业的健康运行提供保障。

大批非盈利性组织的出现，是结社自由的具体形式，是社会多元化、现代化的表现。但随之而来的，是必须加强对此类机构必不可少的监督和管理。一方面，应当立法要求所有非盈利性组织，建立完善的财务制度，按期公布自身的基本情况和参与社会事务的情况，特别是公布自身的经费来源和去向；另一方面，要加强对这类机构的经济审计，并将审计结果公之于众。

从世界范围看，非盈利性组织的活动，能够对社会的和谐稳定产生深远的影响。特别是自“冷战”至今，具有世界霸权的国家及其盟国，往往以非盈利性组织（如各类基金会）为中介，通过心理战、信息战的方式，加强对其他国家的政治干预和文化渗透，目标是迫使后者的发展服从并服务于霸权国家及其盟国的利益。无论是在苏联崩溃、东欧巨变，还是其他很多发展中国家的内乱中，都能发现霸权国家支持的非盈利性组织的活动。

从这个角度看，加强对非盈利性组织的数字化管理，建立强制的信息披露制度，强制这些机构在阳光下运行，既是透明政治的要求，也将有利于公众认清某些非盈利组织的特殊背景、有利于中国政府维护社会的稳定与和谐，对中国建设健康而充满活力的公民社会发挥规范引导作用。因此，对盈利性和非盈利性组织，应当立法赋予其准确披露信息的法律责任——任何不实披露都将被严格追究其刑事责任。

三、建立家庭财产申报登记与有限制的公开制度，实现微观层次的数字化管理

家庭财产申报登记制度，是解决社会治理许多当务之急的基础。最近一个时期，很多地方都被揭露出一些收入丰厚的人员申请廉租房、诈领低保等问题。与其把这些问题归咎于个别人的道德低下或者管理机构的审查失职，不如透过表面看实质——它其实与家庭财产申报登记制度缺失密不可分。在一个无法准确识别富人穷人的制度下，任何扶贫济困的良好政策在实施过程中都可能背离善意的初衷。很多治理者之所以未能防范问题的出现，实则“非不为也，是不能也”。

为此，以现行的居民身份证制度、社会保障制度为基础，尽快建立以家庭为基本单位的财产申报登记制度，已成为必须优先解决的社会治理任务，也是在微观层次实现数字化管理的基础工程。值得强调的是，随着我国信息化水平的提高、银行业的发展，目前绝大多数地区已经具备建立家庭财产申报登记制度的技术条件。

家庭财产申报登记制度的核心内容包括：（一）以家庭为单位，逐年向国家有权机关（比如税务机关）申报财产变化（包括不动产、现金和有价票证）和纳税情况，税务机关负责登记在案；不实申报将被追究法律责任。（二）具有民事行为能力的个人，有权任选一家银行开设个人基本账户，该基本账户与社保账户、其他非基本账户相关联，并可以通过基本账户、随时统计个人资金来往情况，防范异常的资金流动。（三）进一步推广银行卡作为支付结算手段，限制大额现金流通（如规定个人一次性使用现金不得超过5000元），确有特殊需要的，应当实名登记后方能从银行提取现金。

上述制度一旦建立，就能够使国家有效掌握、统计、分析个人及其家庭财产的真实情况，并以此为基础制定和推行行之有效的政治、经济和社会政策。这样，不仅能够使扶贫救济、慈善救助、医疗保障、住房补助等各项事业真正惠及低收入人群，从而避免当前不时出现的“乱点鸳鸯谱”的现象；更重要的是，在国家出台诸如个人所得、公共交通、食品补贴、医疗保障等一系列社会政策时，能够对效益和后果进行精细评估，从而提高政策的科学性和可靠性。

值得一提的是，一旦财产申报登记制度建立，并辅之以政府公务人员、企业管理人员财产公开、自证清白的制度，将能够有力遏制贪污腐败的横行。贪污腐败的横行，是执政党面临的主要危险，也是公众深恶痛绝的社会顽疾。为此，近年来党和政府正在不断努力从源头上预防腐败、同时加大打击腐败犯罪的力度，但至今并没有取得决定性的胜利。究其根源，家庭财产申报登记制度未能建立，是一个重要原因。

可以设想，在建立家庭财产申报登记制度后，国家对于政府官员、企业管理人员的监管能力将大大加强。以此为基础，国家可配套实施两项制度，一是政府高官、企业高管的财产公开制度，即立法规定一定职级以上的国家公务人员、企业管理人员需要向社会按年度公布家庭财产情况，以接受监督；二是政府高官、企业高管自证清白制度，即立法规定一定职级以上的国家公务人员、企业管理人员在受到公众检举时，需要承担举证责任、自证清白，否则即可依法追究刑责。果能如此，必能使贪污腐化之徒无所遁形，从而真正实现从源头上预防发生腐败。

历史的经验和教训表明，依靠道德自律和严刑峻法，在治理社会中能够收到一定效果。但是，如果没有良好的治理工具和技术，道德约束和法律约束都存在落空的危险。在这种情况下，即使统治阶级和管理人员具有良好的、善意的初衷，也难以使政策收到实效。单靠公布“三公消费”之类的小动作，无异于“螺丝壳里做道场”，无论怎样认真努力，也解决不了今日中国真正的问题。毛泽东曾经形象地说：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”大力推进数字化管理，就是为社会建设、社会治理架桥造船，也是建设富强民主、文明和谐的社会主义中国可以利用的重要工具。